Особливості реформування політико-владних відносин у перехідних суспільствах (на прикладі країн Вишеградської групи)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія наук України

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Особливості реформування політико-владних відносин у перехідних суспільствах (на прикладі країн Вишеградської групи)

Стойко Олена Михайлівна

Київ - 2006

Анотація

Стойко О.М. Реформування політико-владних відносин у перехідних суспільствах (на прикладі країн Вишеградської групи). - Рукопис (174 стор.).

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - Київ, 2006.

У дисертації здійснено комплексний політологічний аналіз реформування політико-владних відносин у перехідних суспільствах, зокрема в чотирьох східноєвропейських країнах: Польщі, Угорщині, Чехії та Словаччині.

Проаналізовані теоретичні аспекти підходів до реформування політико-владних відносин, концептуальні засади реформ у кожній країні. Розглянуто основні характеристики, компетенцію та відповідальність органів місцевого та регіонального самоврядування. Встановлено основні рушійні мотиви, чинники успішного проведення, та причини невдач реформ.

Розкрито зміст змін у політико-владних відносинах, визначено та проаналізовано роль таких їх ключових елементів, як реформування центральних органів виконавчої влади, становлення органів місцевого самоврядування, механізм управління трансформаційним процесом.

Окреме місце відведено розкриттю основних напрямів змін у системі політичних та владних відносин: децентралізації (деконцентрації) виконавчої влади та європеїзації.

Розкрито вплив політичних чинників на формування управлінських структур, проаналізовано інституційні рішення організації центральної виконавчої влади, системи регіонального та місцевого самоврядування, механізмів взаємодії між ними.

Висвітлено особливості формування політико-управлінських відносин та дано рекомендації щодо проведення реформи політико-владних інститутів в Україні.

Ключові слова: політико-владні відносини, децентралізація, європеїзація, державне управління, адміністративна реформа, регіональне самоврядування, місцеве самоврядування.

реформа вишеградський адміністративний децентралізація

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Трансформаційні процеси у постсоціалістичних країнах, пов'язані із змінами політичної системи суспільства, зміною ролі держави та утвердженням багатопартійності, розвитком демократії, призводять до посилення взаємозв'язку між політичними та владними інститутами. Ця діалектика як новий феномен сучасного політичного розвитку потребує нового політологічного дискурсу.

Необхідність дослідження реформування політико-владних відносин зумовлена також тим, що ця проблема стала об'єктом багатьох суспільствознавчих наук: політології, політичної соціології, політичної історії, державного управління, теорії держави і права, адміністративного та конституційного прав тощо. Всі вони досліджують владні відносини як частину загальних проблем, таких як функціонування системи поділу влади, організація державного управління, практична реалізація конституційних положень, система місцевого самоврядування, правова держава, демократія. Водночас практика свідчить про необхідність самостійного комплексного вивчення цієї проблеми.

В умовах переходу до нової системи організації суспільного життя однією з найбільш важливих функцій уряду є ефективне управління процесом змін, тому від його відповідності поставленим завданням залежить успішність проходження цього етапу в розвитку країни.

Реформа державного управління в Україні, офіційний старт якій дало прийняття Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 року, здійснюється безсистемно і непослідовно. Наприкінці 1999 року президент України видав ряд указів, що мали за мету стимулювати реалізацію адміністративної реформи. Із запровадженням поста віце-прем'єр-міністра з питань адміністративної реформи в 2005 році була зроблена спроба започаткувати широке обговорення основних положень адміністративно-територіальної реформи, яке закінчилося невдачею. Протягом 1998-2005 років було прийнято низку нормативно-правових актів щодо діяльності державного управління, але це швидше були косметичні заходи, що підміняли проведення комплексної реформи.

Невдачі із спробами проведення адміністративної реформи пояснюються низкою причин: відсутністю політичної волі основних політичних сил; нерозумінням її важливості для політичного, соціального та економічного розвитку країни; ігноруванням з боку державного апарату реформаторських ініціатив (внутрішній опір змінам); низьким рівнем теоретичного забезпечення процесу реформи. Останнє значною мірою зумовлено відсутністю аналізу аналогічного досвіду сусідніх країн, які успішно реалізували реформу державного управління. Брак такого широкомасштабного аналізу досвіду європейських держав у даній сфері призводить до того, що політики та працівники органів виконавчої влади не усвідомлюють небезпеки, пов'язаної із зволіканням у реформуванні владних інститутів, а при здійсненні реформи, як правило, повторюються чужі помилки, водночас ігноруються здобутки сусідніх країн.

Досвід країн Вишеградської групи (Польщі, Угорщини, Чехії та Словаччини) може бути корисним для України, з огляду на аналогічні трансформаційні процеси (перехід від тоталітаризму до демократії та ринкової економіки) та прагнення України стати членом Європейського Союзу.

Аналіз процесів у суспільствах, що переходять від соціалістичного до демократичного устрою, здійснено у працях визнаних міжнародних експертів з даної проблеми К. Гоеца, Б. Нанберг, К. Оффе, Т. Ферхейна, Й. Хессе, Й. Майер-Шахлінг, К. О'Двайер. Ці дослідження дали змогу подивитися на ці зміни з точки зору модернізаційного підходу та європеїзації. Особливо корисними виявилися дослідження безпосередніх розробників і реалізаторів реформи, зокрема польських теоретиків-практиків ? М. Кулеші, Є. Стомпіня, Є. Хауснера, З. Гіловської, а також Є. Боця, Г. Гожеляка, Х. Іздебського, Л. Колярської-Бобінської, Є. Регульського, Г. Ридлевського, А. Ференса та Т. Гросса. У дослідженні відповідних процесів у Словаччині значний інтерес становлять праці М. Беблави, Д. Земановічова, В. Кріви, В. Нізнанскі, М. Петраса, В. Пілата, Е. Сіцакової, Е. Слімакової. Серед чеських авторів слід згадати М. Брізова, М. Васечка,О. Вілдакову; угорських А. Агха, Л. Васса, М. Ілнера, Т. Хорвата, Г. Хайнала.

В Україні дослідженню окремих проблем реформування політико-владних відносин у перехідних суспільствах присвячені праці В. Авер'янова, В. Бабкіна, А. Балашова, О. Батанова, В. Брустінова, Н. Буренко, В. Горбатенка, В. Дем'янця, О. Дікарєва, Г. Зеленько, О. Знахоренко, А. Коваленка, І. Кресіної, В. Литвина, Н. Нижник, Є. Перегуди, О. Полішкарової, Ф. Рудича, О. Скрипнюка, С. Телешуна, Д. Ткача, М. Хілька, В. Цвєткова, Ю. Шемшученка.

Використану в ході дослідження літературу можна класифікувати за авторами на чотири групи:

- праці та дослідження місцевих вчених (польських, угорських, чеських та словацьких);

- роботи зовнішніх експертів (авторів, які не пов'язані із країнами, що вивчаються, звіти експертів міжнародних організацій - Світового банку, Організації з економічного розвитку та співробітництва, Організації об'єднаних націй);

- нормативно-правові документи (відповідні національні закони, правові акти Європейського Союзу, звіти Європейської комісії);

- дослідження вітчизняних вчених щодо ролі державного управління у перехідний період, аналізу досвіду зарубіжних країн.

В ході роботи також використовувалися спеціалізовані періодичні видання (Journal of European Public Policy, European Integration online Papers), інформаційно-аналітичні матеріали та довідники (Nations in Transit: Democratization from Central Europe to Eurasia і т.д.), доповіді на конференціях та круглих столах.

Без огляду на країну походження дослідників даної проблематики можна умовно поділити на дві великі групи: перша аналізує процеси виходячи із теорії модернізації; друга - з теорії європеїзації. При цьому, як зазначає К. Гоец, в науковій літературі з даного питання модернізаційний підхід використовується як у соціологічному, так і політологічному розумінні. В рамках такого розуміння реформи політико-владних відносин в постокомуністичних країнах є частиною „наздоганяльної” модернізації, головними елементами якої є лібералізація та демократизація політичної сфери, приватизація і перехід до ринкової моделі в економіці, плюралізація та індивідуалізація в суспільстві. У європейському контексті „сучасне” державне управління було до останнього часу значною мірою синонімом публічної бюрократії М. Вебера. Відповідно до такого погляду, сучасне державне управління являє собою особливу соціальну сферу, з власними організаційними принципами (функціональний та ієрархічний поділ праці); з власною бюрократичною раціональністю, з акцентом на легальності, безсторонності, об'єктивності та етиці державної служби. З точки зору класичної соціологічної теорії створення сучасного державного управління згідно з принципом правлінням закону є ключовим елементом всезагальної модернізації посткомуністичних країнах.

Політологія в модернізаційному підході зосереджує увагу на розвитку і зміцненні правил, механізмів та принципів демократії. Зокрема, в центрі уваги перебувають умови демократизації, відмінності шляхів переходу і консолідації; порівняльна оцінка різних домовленостей між демократичними інститутами. В цьому контексті поява ефективно функціонуючих політико-владних відносин, сучасного державного управління вважається необхідною умовою зміцнення демократії. Наприклад, Дж. Лінц і А. Степан у порівняльному аналізі переходу до демократії в посткомуністичних країнах Європи, Південної Європи та Південної Америки визначають „раціонально-правові бюрократичні норми” як „основний організаційний принцип” державних апаратів, який становить один з п'яти вимірів „сучасної консолідованої демократії” (до інших вимірів належать громадянське суспільство, політична та економічна спільнота, і правління закону).

Таким чином, і політологія, і класична соціологія пов'язують демократію із дуже специфічним типом публічної адміністрації. В контексті країн Вишеградської групи метою посткомуністичних реформ є побудова „традиційної західноєвропейської системи”.

З середини 1990-х років „європеїзація” стала другим основним підходом до вивчення адміністративних реформ в регіоні. Вона не є альтернативним підходом щодо модернізації, з якою має багато спільних рис, а швидше доповнює її, концентруючи увагу на розв'язанні власних завдань. На відміну від модернізаційного підходу, європеїзація систематично приділяє увагу наслідкам „відкриття держави” на наднаціональному рівні, Європейському адміністративному простору (ЄАП) і вивчає потенціальний вплив зовнішніх акторів на інституційний розвиток.

Як і модернізаційний підхід, європеїзація вважає тоталітарну спадщину головною загрозою подальшому розвитку. Але якщо класична версія модернізації виходить з поняття суверенної держави-нації, то європеїзація в „східному стилі” розуміє адміністративний розвиток як частину появи „багаторівневої” політичної системи, підготовку до складної інституціональної системи Європейського Союзу. Хоча цей поділ на „модернізаційників” та „європеїзаторів” є досить умовним, проте дозволяє виявити дві основні цілі, які ставили собі за мету реформатори країн колишнього соцтабору: створити сучасні інститути управління державою та стати членом Об'єднаної Європи.

Актуальність проблеми реформування політико-владних відносин, її наукове та практичне значення, недостатня розробленість зумовили її вибір як теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових науково-дослідних тем відділу правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України „Теоретико-методологічні проблеми співвідношення політики, права і влади” (№ держреєстрації РК 0102U007073) та „Держава і громадянське суспільство в Україні: проблеми взаємодії” (№ держреєстрації 0105U000792).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження полягає у визначенні основних особливостей процесу реформування політико-владних відносин у перехідних суспільствах на прикладі країн Вишеградської групи. З огляду на поставлену мету визначено такі дослідницькі завдання:

- визначити загальну схему реформування політико-владних відносин (послідовність та етапи її проведення, наявність координуючого органу, вплив політичного середовища) та принципи реалізації реформ;

- проаналізувати реформи політико-владних відносин у країнах Вишеградської групи за трьома ключовими напрямами - реформування центральних органів виконавчої влади, реформа органів самоврядування (відродження місцевого самоврядування, створення регіонального рівня управління та адміністративно-територіальна реформа) та формування політико-адміністративних відносин і на основі цього виокремити особливості цього процесу в перехідних суспільствах;

- виявити чинники, що сприяють успішному процесу змін у системі політичних та владних інститутів перехідних країн;

- дослідити особливості реалізації політики децентралізації та деконцентрації виконавчої влади у перехідних суспільствах;

- з'ясувати причини невдач у проведенні реформ у постсоціалістичних країнах, сформулювати рекомендації щодо оптимізації процесу здійснення адміністративної реформи в Україні.

Об'єктом дослідження є політико-владні відносини в перехідних суспільствах в умовах трансформації політичних систем.

Предметом дослідження є реформування політико-владних відносин у країнах Вишеградської групи (Польщі, Угорщині, Чехії та Словаччині).

Методи дослідження. Відповідно до мети та завдань дослідження в роботі було використано загальнонаукові (аналізу та синтезу, індукції та дедукції, історичний, логічний) та спеціальні методи пізнання політичних явищ. Методологічну основу дослідження становить структурно-функціональний аналіз, що сприяв вивченню процесів як структурно розчленованої цілісності, в якій кожен елемент структури має певне функціональне призначення; загальнонаукові. Спеціальні методи порівняльної політології (порівняння та історико-порівняльного аналізу) дали змогу в результаті встановлення схожості шляхів реформування системи політико-владних відносин виявити об'єктивні закономірності цього процесу. Адекватне й ефективне дослідження процесу реформування державного управління забезпечило використання системного підходу. Розглядаючи об'єкти як цілісні системи, орієнтуючись на пошук різного типу зв'язків між елементами системи, дисертантка виявила їх взаємозалежність, зокрема щодо причин успіху тої чи іншої політики. Системний підхід дав можливість аналізувати владу не як субстанцію, а як продукт взаємодії. В результаті владні відносини розглядаються як внутрішньо складні структури та процеси з приводу прийняття і реалізації владних рішень. Конкретизацією системності став комплексний підхід, який дозволив розробити концептуальні положення, які виходять з аналізу політико-владних інститутів та їх взаємодії між собою та оточуючим середовищем в їх системності та цілісності. Первинна інформація отримана за допомогою аналізу офіційних документів (законів, звітів, концепцій та стратегій) та експертних досліджень. Якість емпіричної бази дослідження визначила адекватність теоретичних узагальнень, тому до уваги бралися як внутрішні (національні), так і зовнішні (міжнародні організації та експерти) джерела інформації.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена як сукупністю поставлених завдань, так і засобами їх розв'язання. У дисертації здійснено комплексний аналіз здійснення реформи політико-владних відносин у перехідних суспільствах (на прикладі країн Вишеградської групи).

У межах здійсненого дослідження одержано результати, які мають наукову новизну.

1. Дано авторське визначення політико-владних відносин як сукупності правил, механізмів та процедур прийняття політичних рішень, вироблення політики та їх реалізації через систему державного управління та органів місцевого самоврядування.

2. Встановлено дві основні характеристики процесу перетворень у перехідних суспільствах: децентралізація (деконцентрація) як реалізація в управлінні демократичного принципу передачі влади на нижчі рівні; європеїзація - як прагнення постсоціалістичних країн наздогнати втрачений за роки тоталітаризму час та набути статус повноправного члена Об'єднаної Європи („повернутися у Європу”), модернізувати політико-владні інститути відповідно до найкращих моделей західноєвропейських країн.

3. Визначено та охарактеризовано чотири основні етапи перехідного періоду. Для першого етапу характерне руйнування старих та будівництво на їх місці нових інститутів: відродження місцевого самоврядування, запровадження багатопартійної системи, вільних, демократичних виборів; перехід до ринкової економіки. На другому, консолідаційному, етапі розроблені системні підходи до реформування всіх сфер суспільного життя (політичної, економічної, соціальної, державного управління). Це дало змогу на третьому етапі модернізувати політико-владні інститути, реорганізувати центральний та регіональний рівні управління. На останньому етапі відбувалася адаптація національного законодавства до законодавства ЄС.

4. Аргументовано положення про те, що реформа політичних і владних інститутів значною мірою зумовлена політичними чинниками. Після створення необхідних умов для розвитку демократії, молоді держави не схильні проводити подальші структурні реформи політико-владних інститутів. Це пов'язано з можливими їх негативними наслідками, що загрожує ослабленням позицій політичної партії-ініціатора та реалізатора реформ. Вагомим чинником є опір старої бюрократії, яка блокує прийняття відповідних рішень або саботує їх виконання.

5. Встановлено, що успіхи у реформуванні відносин між політичними та владними інститутами значною мірою залежали від тривалості періоду, відведеного на прийняття відповідного законодавства (обмеженість часових рамок негативно позначається на якості законів, але сприяє мобілізації політичних сил), темпів (втрата інтенсивності, як правило, означає гальмування та затягування процесу реформ), характеру реформ (комплексність і радикальність на перших етапах є запорукою результативності змін), ступеня теоретичної розробки проблем і наявності попередніх напрацювань (база даних пришвидшує процес розробки та прийняття концепцій реформ).

6. Аргументовано важливість в умовах демократичної системи громадської підтримки ініційованих урядом реформ. Без належно підготовленої та проведеної інформаційної кампанії реформатори не можуть розраховувати на те, що їхні пропозиції будуть правильно сприйняті населенням. Водночас, як свідчить досвід Польщі, не всі питання, які мають швидше технічний, а не політичний характер, повинні виноситися на обговорення широкого загалу.

7. Доведено, що результативність реформи залежить від наявності впливового координаційного органу, який здійснює розробку, прийняття, реалізацію концепції реформи, узгоджує діяльність органів виконавчої влади в цій сфері та контролює її впровадження.

8. Аргументовано положення про те, що децентралізація не є панацеєю від усіх недоліків управлінської системи. За відсутності надійних механізмів контролю за нижчими рівнями управління, фінансового забезпечення переданих повноважень вона призводить до зростання диспропорцій у розвитку між регіонами, погіршення добробуту громадян, сприяє корупції.

9. Виявлено неоднозначність впливу процесу європеїзації на реформування політико-владних відносин. З одного боку, перспектива членства у Європейському Союзі стимулювала країни щодо трансформації системи політико-владних відносин для приведення її у відповідність до європейських стандартів. Ряд важливих кроків у цій сфері країни Вишеградської групи зробили після заявленого наміру ЄС провести черговий раунд розширення. Водночас, зовнішній тиск європейських інститутів спричинив зростання ролі бюрократичного апарату як ключового елементу в переговорах з Брюсселем, а також посилення тенденції до централізації в управлінні, залежності від європейських моделей в інституційному розвитку держав у майбутньому.

10. Проаналізовано інституційні рішення щодо організації та функціонування органів центральної влади, спрямовані на підвищення ефективності їх діяльності, перетворення уряду на орган, що займається стратегічним плануванням розвитку країни, а не вирішенням поточних завдань. Досліджено різні методи встановлення зв'язків між органами виконавчої та законодавчої влади (запрошення депутатів як консультантів до ініціатив уряду (Угорщина), створення урядових підрозділів для зв'язків із парламентом); центральною владою та органами місцевого самоврядування (модель уряд-воєвода-сеймик в Польщі, ради регіонального розвитку і Форум органів місцевого самоврядування в Угорщині; між однорівневими органами управління (заохочення створення добровільних об'єднань муніципалітетів у Словаччині)

11. Спростовано гіпотезу, що в перехідних суспільствах створюються сприятливі умови для формування деполітизованих політико-владних відносин. Затримки з прийняттям відповідного законодавства, ігнорування окремих його положень призвело до того, що політико-адміністративні відносини в цих країнах характеризуються постійним впливом партійних інтересів на кадрову політику. Це дестабілізує роботу державного апарату, спричиняє високу плинність управлінських кадрів, їх низьку кваліфікацію та корумпованість.

Практичне значення одержаних результатів зумовлене можливістю їх використання у навчальному процесі у вищих закладах освіти, розробці спеціальних курсів з політології, державного управління, у підготовці методичних, навчальних посібників, монографій, аналітичних доповідей. Міждисциплінарний характер дослідження дає можливість використання його результатів у державному управлінні, вдосконаленні та систематизації законодавства, у формуванні завдань, напрямів та реалізації реформи державного управління в Україні.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана й обговорена на засіданні відділу правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Основні положення, висновки і пропозиції дисертаційного дослідження були апробовані на науково-практичних конференціях, семінарах та круглих столах: круглому столі “Демократичні механізми формування відповідальної виконавчої влади в Україні” (Київ, 12 листопада 2003 р.); Всеукраїнській науковій конференції „Юридичні читання молодих вчених” (Київ, 23-24 квітня 2004 р.), круглому столі „Розуміння відмінностей - історія і політика в Польщі, Німеччині і Україні” (Крижова, 21-23 квітня 2005 р.); круглому столі „Українська демократія в новому політичному контексті” (Вашингтон, 3 вересня 2005 р.); І міжнародній практичній конференції „Практика виборчого процесу в Україні та проблеми його правового врегулювання” (Одеса, 18-19 листопада 2005 р.); міжнародній науково-практичній конференції „Трансформація політичних систем на постсоціалістичному просторі” (Київ, 8-9 лютого 2006 р.); науково-практичному семінарі „Порівняльне правознавство на пострадянському просторі: сучасний стан і перспективи розвитку” (Сімферополь, 27-29 квітня 2006 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 5 статей у наукових збірниках, що входять до переліку фахових видань ВАК України.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел (277 найменувань) та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 174 сторінки, список використаних джерел ? 30 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі автор обґрунтовує актуальність дисертаційної теми, показує ступінь її наукової розробки, визначає мету і дослідницькі завдання, об'єкт, предмет, а також методи дослідження, наукову новизну отриманих результатів, їх практичне значення, розкриває зв'язок дисертації з науковими програмами, планами, темами, апробацію результатів дослідження, структуру роботи.

У першому розділі „Специфіка реформування політичних інститутів у перехідних суспільствах” проаналізовано теоретичні аспекти взаємодії політичних та владних інститутів у демократичній політичній системі.

Автор дає власне визначення політико-владним відносинам як сукупності правил, механізмів та процедур прийняття політичних рішень, вироблення політики та їх реалізації через систему державного управління та органів місцевого самоврядування.

У дисертації проаналізовані теоретико-методологічні підходи до реформування політико-владних відносин у розвинених західноєвропейських та постсоціалістичних країнах. Основною особливістю останніх тенденція до децентралізації виконавчої влади (деконцентрації) та відповідності вимогам ЄС (європеїзації). Під децентралізацією автор розуміє передачу частини владних повноважень органам місцевого самоврядування, а не призначеним центром представникам. Деконцентрація - це горизонтальний перерозподіл повноважень в рамках системи органів виконавчої влади.

Автор показує, що перехід у стислі терміни від надцентралізованої соціалістичної системи управління до децентралізованої є досить складним процесом, що відбувався у два етапи. На першому етапі у досліджуваних країнах було відроджене місцеве самоврядування. Через кілька років, у ході другого етапу, запроваджувався проміжний (регіональний) рівень управління, удосконалювалася система фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування. Найбільше дискусій в ході децентралізації викликають питання оптимального розміру самоврядних одиниць та визначення переліку послуг, що надаватимуться на кожному з рівнів управління.

Потужним стимулом реформування системи політико-владних відносин стала перспектива членства у ЄС. Процес європеїзації відбувався в три етапи:

1) підписання спільних декларацій та угод про торгівлю та співробітництво (1988-1994 рр.);

2) орієнтація на виконання вимог і адаптацію національного законодавства до законодавства Євросоюзу (1994-1998 рр.);

3) концентрація зусиль по приведенню всіх сфер суспільного життя до вимог членства після прийняття рішення ЄС про наступну хвилю розширення (1998-2004 рр.).

У роботі аналізуються вимоги, що висувалися до цих країн у процесі інтеграції з ЄС: входження у Європейський адміністративний простір, загальні принципи державного управління, адміністративна здатність, наявність необхідної інституційної структури, запровадження принципу субсидіарності, вимоги „належного урядування”.

У другому розділі „Формування нової системи політико-владних відносин у Республіці Польща” аналізується динаміка реформування політико-владних відносин, яке характеризувалося безсистемністю та непослідовністю. Після прийняття законодавства про відродження місцевого самоврядування (ґмінна реформа), запровадження основних принципів демократії та ринкової економіки основні політичні сили Польщі не могли дійти згоди щодо подальшої децентралізації виконавчої влади, зокрема принципів формування проміжного рівня управління (створення повітової карти та проведення адміністративно-територіальної реформи із внесенням змін до системи воєводств). Політична нестабільність урядів, політизація питання про кількість воєводств затягнули вирішення цього питання до виборів 1997 року, на яких переконливу перемогу отримали праві сили (Акція виборча солідарність та Союз Свободи). Урядова коаліція в 1998 році прийняла законодавчі акти, відповідно до яких з 1999 року на території Польщі запроваджувалася трьохрівнева система управління: ґміна?повіт?воєводство. Гміна відповідає за вирішення всіх громадських проблем на місцевому рівні й тих, які згідно із законом не віднесені до компетенції інших органів влади; повіти виконують лише ті функції, які виписані у законодавстві. На рівні воєводства існує дуалістична структура управління: сеймики - демократичні органи самоврядування, що обираються населенням, мають власні бюджети і є незалежними юридичними особами, а воєвода, який призначається державою, відповідає за реалізацію державної політики. Автор показує, що така структура забезпечує стабільність унітарного устрою держави. При формуванні повітів та воєводств до уваги бралися наступні основні чинники: економічний, людський, інфраструктурний та управлінський потенціали, історичні та культурні передумови.

У 1993 році було розпочато реформу „центру уряду”, що мала за мету перетворення Ради міністрів на орган, що займається визначенням політики та розробкою стратегій розвитку держави. Запровадження еластичної концепції уряду та створення Канцелярії Голови Ради міністрів для забезпечення виконання його політичних, координаційних та стратегічних функцій сприяли зміцненню позицій прем'єр-міністра та підвищенню результативності діяльності уряду загалом.

У роботі показано, що реформа політико-адміністративних відносин у Польщі поки що не досягла своєї мети. Незважаючи на прийняття законодавства про державну службу, на практиці досі не вдалося остаточно розділити політичні та адміністративні функції в органах виконавчої влади: політичні інтереси значною мірою впливають на кадрову політику управлінських органів.

Управління процесом змін спершу здійснював Уповноважений Ради міністрів з питань адміністративної реформи (1990-1997 рр.), згодом ? Міністерство внутрішніх справ та відповідні управління в його структурі.

Досвід Польщі у реформуванні політико-владних відносин демонструє важливість політичної стабільності, наявності консенсусу серед основних політичних сил щодо напрямів реформ та складність реалізації адміністративно-територіальної реформи (вироблення критеріїв поділу на нові адміністративні одиниці, підтримка громадської думки).

У третьому розділі „Характерні особливості трансформації інститутів влади в Угорській Республіці” розглянуто процес змін у політичних та владних інститутах цієї країни. З огляду на послідовність і поступовість змін у цьому напрямку, зумовлених інтересами політичної стабільності та консенсусу основних політичних сил щодо устрою країни, Угорщину можна вважати прикладом для інших країн. Реформа політико-владних відносин проводилася в два етапи: до 1995 року ? формування органів місцевого самоврядування, демократичних та інститутів вільного ринку; з 1996 року ? зміцнення незалежності органів місцевого самоврядування, подальша децентралізація виконавчої влади та підготовка до вступу до ЄС.

Першою і найбільш успішною стала реформа місцевого самоврядування, яка означала створення самостійних і незалежних органів для вирішення місцевих проблем. Передбачена законодавством можливість суміщення мандату члена органу місцевого самоврядування та національного парламенту означала об'єднання національної, місцевих і регіональних політичних еліт і перетворила місцеву політику на підготовчий етап до національної політики. Готуючись до вступу до ЄС, Угорщина вирішила не перекроювати свій адміністративно-територіальний устрій відповідно до європейської класифікації регіонів, а створила сім планово-статистичних одиниць, які виступали об'єктами допомоги із європейських структурних фондів.

Хоча у Конституції чітко розмежовується політичне керівництво та управлінська діяльність і Угорщина перша із країн Вишеградської групи прийняла закон „Про державну службу”, проте у політико-управлінських відносинах усе ще домінує політичний елемент.

Координацією реформ на першому етапі не зовсім успішно займалося Міністерство внутрішніх справ, з 1996 року його функції у цій сфері перебрав на себе прем'єр-міністр та спеціальний урядовий комісар. Для подолання опору реформам усередині міністерств у 1998 році створено Рефературу, яка складалася із чиновників та експертів. Основними її завданнями були обмін інформацією та координація зусиль.

В ході реформування політико-владних відносин Угорщина запозичила низку рішень з німецької моделі (Рефература) і завдяки поступовості і послідовності процесу уникла крайнощів поспішного реформаторства.

У четвертому розділі „Вплив трансформаційних процесів на становлення політичних інститутів у Чеській та Словацькій Республіках” висвітлено особливості реформування владних відносин у цих країнах. У Чехії цей процес проходив в три етапи:

1) федеральний (період співіснування Чехії та Словаччини в рамках федерації, 1990-1992 рр.);

2) економічний (пріоритет належав економічним, а не політико-владним реформам, 1993-1997 рр.);

3) наздоганяльний (прийняття відкладених реформ політико-владних відносин, 1998-2004 рр.).

Автор показує, що основна помилка перших етапів реформування полягала у надмірній концентрації на перетвореннях в економічній сфері та ігноруванні нагальності змін у політико-владних відносинах. Кризові явища в економіці 1995-1996 років змусили чеський уряд звернутися до реформи управлінської системи.

Наявність однакових за потенціалом конкуруючих політичних партій призвела до появи компромісного пакету законодавства щодо децентралізації, який був набором половинчастих заходів. Хоча чеський варіант децентралізації виглядав менш радикальним, ніж польський, але він був краще реалізований на практиці.

Для реалізації реформи політико-владних відносин на першому етапі в 1992 році створено спеціалізований орган - Відомство з питань законодавства і державного управління (ВЗДУ), підзвітний віце-прем'єр-міністру. В 1996 році ВЗДУ було розпущене, оскільки вважалося, що це питання було міжсекторальною проблемою і відповідальність за її вирішення розподілили між окремими органами. Таке розосередження завдань різко загальмувало хід реформи політико-владних відносин і помилковість цього рішення дуже швидко стала очевидною. В результаті відповідальність за розробку і реалізацію реформи була покладена на Міністерство внутрішніх справ та відповідного віце-прем'єр-міністра.

Як стверджується у дисертації, у Словаччині на трансформаційні процеси особливо негативний вплив справили політичні чинники, зокрема перебування при владі схильного до авторитаризму В. Мечіара (1994-1998 рр.). Йому вдалося підмінити децентралізацію деконцентрацією та використати адміністративно-територіальну реформу 1996 року для руйнування електоральної бази опозиції. Із приходом до влади колишніх опозиційних сил в 1998 році в країні було започатковано новий етап інтенсивних реформ політико-владних відносин, завдяки чому їй вдалося догнати сусідні держави і одночасно з ними стати членом ЄС.

Поступово Словаччина відмовилася від присутності органів державної влади на рівні місцевого самоврядування, що практикувалося в перші роки існування останнього. З 2002 року запроваджено регіональний рівень самоврядування у відповідь на вимоги членства в ЄС. Фактична „приватизація” держави партійною машиною Руху за демократичну Словаччину В. Мечіара призвела до повного домінування у політико-владних відносинах політичного чинника. Прийняття законодавства про державну службу виявилося неспроможним змінити стереотипи поведінки чиновників.

Важливими результатами реформування політико-владних відносин у Чехії та Словаччини є підтвердження її важливості для подальшого розвитку держави (ігнорування реформ Прагою спричинило сповільнення темпів економічного розвитку) та використання для задоволення власних партійних інтересів (децентралізація 1996 року В. Мечіара).

Висновки

У висновках узагальнені теоретико-методологічні підходи й основні положення дисертації, сформульовані практичні рекомендації. Зокрема, на основі здійсненого аналізу визначено наступне.

Спільними принципами проведення реформи політико-владних відносин у перехідних суспільствах є:

- перехід від однопартійної системи з комуністичною партією на чолі до багатопартійної, плюралістичної парламентської системи з демократично обраним і підзвітним урядом;

- відмова від принципу „демократичного централізму” на користь децентралізації та деконцентрації виконавчої влади, яка здійснюється за принципом верховенства права;

- відмова від принципу поєднання політики, економіки та управління: розділення політичного та економічного життя, диференціація політичних та адміністративних функцій у державному управлінні;

- спрямованість економічних реформ на посилення позицій приватної власності, денаціоналізацію (приватизацію) значної частини промисловості, яка перебувала в руках держави, дерегуляція і лібералізація національної економіки.

Процес реформи політико-владних відносин у перехідних суспільствах відбувався в три етапи. Протягом початкової фази трансформації структури старого правового, політичного, соціального та економічного порядку були зруйновані й замість них почали будуватися нові. Для даного періоду характерні: поява багатопартійної системи, проведення регулярних виборів на національному, регіональному та місцевому рівні; проведення детального аналізу державних інститутів, який в деяких випадках зумовлював створення заново всього державного апарату; формулювання і часткова реалізація радикальних економічних реформ та гарячі конституційні дебати в окремих випадках. На етапі консолідації зростала політична стабільність, що створило умови для проведення більш системного роздержавлення, приватизації і переходу до ринкової економіки. Це дало змогу перейти до третього етапу - модернізації: визначення рамок державного сектора, його масштабів, ролі та потреб в удосконаленні. В деяких випадках модернізація ускладнювалася невирішеними конституційними питаннями. Останнім етапом у реформі політико-владних відносин стала адаптація держави до стандартів діяльності західних країн та прагнення набути членство в Європейському Союзі.

Особливості реформування політико-владних відносин у перехідних суспільствах зумовлені відсутністю належної підготовки урядів молодих демократій; небажанням нової влади проводити великі структурні реформи, які зачіпають політичні та економічні інтереси багатьох партій, ослаблюючи власні позиції, і вносять зміни у діючі на даний момент механізми функціонування держави, економіки і політики, що призводить до затягування із прийняттям необхідних рішень; висока залежність від політичної стабільності.

Вирішальними чинниками в ході реформ є: час, необхідний для отримання позитивних результатів; темп і характер (структурний, постійний, глибокий, радикальний) змін; оптимальне поєднання політичної волі, знання експертів (ступеня розробки проблеми) та висококваліфікованих кадрів для реалізації реформи; наявність громадської підтримки (проведення освітньо-інформаційної роботи); наявність достатньо впливового координаційного органу, який займається розробкою, прийняттям, реалізацією концепцій реформ, узгодженням діяльності органів виконавчої влади в цій сфері та здійснює постійне спостереження за їх впровадженням.

Основний напрям реформ політико-владних відносин, децентралізація, мав на меті відродження місцевого самоврядування, зміцнення громадянського суспільства, підготовку країну до функціонування в рамках структур Європейського Союзу. Найбільше труднощів викликав другий етап її впровадження, розпочатий в другій половині 1990-х років - здійснення адміністративно-територіальної реформи і створення проміжного (регіонального) рівня управління.

Контекст постсоціалістичної трансформації не створює умов для зменшення політизації системи політико-адміністративних відносин. Цей висновок суперечить попереднім висновкам дослідників адміністративних реформ у Східній Європій, які прогнозували поступовий перехід до веберівської моделі бюрократії, включаючи появу професійної, деполітизованої, нейтральної державної служби. Припущення, що перехід до демократії та ринку сприятиме появі такого типу державного чиновника є слушним лише у тому випадку, якщо перший незалежний уряд, сформований з опозиційних демократичних партій, і політики готові подолати спротив реформам у середовищі бюрократів.

Основні положення дисертації висвітлені у таких публікаціях

1. Адміністративна реформа в Росії: етапи здійснення // Правова держава. Щорічник наукових праць: Юридичні та політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2004. - Випуск 15. - С. 338 - 344.

2. Децентралізація в країнах Східної Європи // Держава і право. Збірник наукових праць: Юридичні та політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. - Випуск 30. - С. 755-760.

3. Особливості адміністративної реформи в країнах Східної Європи // Правова держава. Щорічник наукових праць: Юридичні та політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. - Випуск 16. - С. 555-560.

4. Труднощі трансформації державного управління у постсоціалістичних країнах Східної Європи // Держава і право. Збірник наукових праць: Юридичні та політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2006. - Випуск 31. - С. 566-567.

5. Вплив європеїзації на реформу державного управління в країнах Східної Європи // Правова держава. Щорічник наукових праць: Юридичні та політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2006. - Випуск 17. - С. 377-383.

Размещено на Allbest.ru