Бюрократия. Особенности бюрократии в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования Российской Федерации

Уральский государственный экономический университет

Курсовая работа

по дисциплине

"Экономика государственного и муниципального сектора"

Тема: Бюрократия. Особенности бюрократии в России

Выполнила: студентка 3 курса

заочного факультета по специальности

"Государственное и муниципальное управление"

гр. ГМУ 11

Хурамшина Ю. И.

Проверил: Ужегова А.М.

Екатеринбург 2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. БЮРОКРАТИЯ: ПОНЯТИЕ И ХАРАКТЕРИСТИКИ

1. Сущность бюрократии

2. Бюрократия как форма рациональной организации административного аппарата в государственном управлении

3. Бюрократизм как негативная форма проявления бюрократии

Глава II. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

1. Государственная бюрократия и ее роль в модернизации России

2. Власть и бюрократия в современной России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Исследование проблем бюрократии и связанных с бюрократизмом постоянно возрастает. На сегодняшний день практически каждое развитое государство обладает такой структурой, как бюрократия. Это и страны Европы, и США, и Россия. В каждом государстве эта проблема существует со своими особенностями, со своими положительными и отрицательными чертами. Особенно остро этот вопрос стоит в России.

Бюрократия - это не только способ осуществления работы в учреждениях и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия - это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества.

Научное осмысление феномена бюрократии началось в XIX в. Первоначально под бюрократией понималась власть чиновников, их засилье в государственном аппарате. О том свидетельствует этимология самого термина, восходящая к французскому «bureau», что означает в числе прочего «столопроизводство». (Точное значение слова - «письменный стол». Таким образом, подразумевалась «власть стола».)

В XX веке исследование предмета бюрократии оформилось в два главных направления. Первое сконцентрировало внимание на изучении бюрократии как политического тела правления, как соотношения государственной администрации и общества. Оно оперировало крупными социальными категориями, такими как государство и общество, классы и массы. Бюрократия в нем воспринималась даже не как часть государства, она отождествлялась с государством, являлась выразителем государственных идей и интересов. Второе обратилось к проблемам бюрократии как механизма такого правления.

В течение многих десятилетий в России, да и во всем мире господствовали исключительно бюрократические системы управления. Вначале их применение было организационным новшеством, поскольку внедрялась рациональная организация труда, управление и процесс принятия решений стали профессией. Они создавали порядок, основывались на использовании набора правил, которые позволяли различным специалистам всех звеньев организации координировать свою работу. Бюрократическая система использовала весь интеллектуальный потенциал организации.

Станислав Ежи Лец говорил «Я верю в неизбежную гибель всех земных организмов - но не организаций». Организации, тем более государственные, бессмертны благодаря бюрократии.

Процессы модернизации политико-административной системы российского общества, направленные на формирование в стране демократического правового государства и развитие институтов гражданского общества, требуют повышенного внимания к вопросам государственного управления.

Как разработка, так и воплощение в жизнь решений политического руководства, принятых легитимным демократическим способом, в значительной степени зависят от бюрократии. Чиновник, государственный служащий, бюрократ нередко становится инициатором, главным действующим лицом выработки и принятия многих государственных и политических решений.

Неэффективность современной российской бюрократии очевидна. В настоящее время нежелательные процессы в ее развитии усугубляются так называемой вертикальной исполнительной власти, являющейся питательной средой для формирования серой массы бюрократов, яркие личности в которой - исключение. Такая бюрократия оказалась не готова к действиям в условиях кризиса, что обусловило переход к «ручному» режиму управления экономикой и социальной сферой России. При этом сам финансово-экономический кризис дает шанс на реформирование российской бюрократии.

Глава I. БЮРОКРАТИЯ: ПОНЯТИЕ И ХАРАКТЕРИСТИКИ

бюрократия государственный управление

1. Сущность бюрократии

БЮРОКРАТИЯ (букв. - господство канцелярии, от франц. bureau - бюро, канцелярия и ...кратия) - первоначально - власть, влияние руководителей и чиновников аппарата правительства; в дальнейшем - обозначение слоя служащих в крупных организациях, возникших в различных сферах общества. Как необходимый элемент управления, администрации бюрократия превращается в особый социальный слой, которому присущи: иерархичность, строгая регламентация, разделение труда и ответственности в осуществлении формализованных функций, требующих специального образования. Бюрократии свойственны тенденции к превращению в привилегированный слой, независимый от большинства членов организации, что сопровождается нарастанием формализма и произвола, авторитаризма и конформизма, подчинением правил и задач деятельности организации главным образом целям ее укрепления и сохранения. Это находит крайнее выражение в авторитарных системах. Демократическое общество стремится выработать формы контроля и управления, направленные на преодоление или ограничение отрицательных черт бюрократии.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии. Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза. Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р. Мертон ввел специальный термин - «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников - со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

2. Бюрократия как форма рациональной организации административного аппарата в государственном управлении

Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. Наша общественная жизнь так устроена, что без нее она просто остановится. Не случайно так называемую рациональную бюрократию относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт - и в нашей стране, и в мире - не подвергается столь постоянной, ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрократия. У данного парадокса много причин - социальных, политических, психологических… Многое здесь (как и в ряде других случаев) объясняется просто незнанием, непониманием существа предмета. Например, очень часто смешивают три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм - присущую управленцам социальную болезнь. Еще меньше подавляющее большинство людей знает о том, что бюрократии в различных государствах и в разные времена при всех их общих чертах сильно отличаются одна от другой по социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, да хотя бы просто по честности или коррумпированности чиновничества, по уровню так называемой административной морали.

В научном словаре и политической практике понятие «бюрократия» (буквально «власть конторы, господство аппарата управления»; от фр. bureau - канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий и греч. kratos - власть, господство) - не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические модели бюрократии, различающиеся: 1) по весу бюрократии в обществе; 2) по характеру и способам решения государственных задач; 3) по взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии:

1) «имперскую» («традиционную») бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатский империях (в средневековом Китае), где главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для исполнения всеми членами общества, в том числе для власти;

2) Рационально - легальную бюрократию, появившуюся при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Современная рациональная бюрократия явилась тем социальным образованием, господство которого в отличие от всех прежних типов управления опиралось не на происхождение и имущественное положение, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня вряд ли кто-нибудь станет отрицать, что рационально организованная бюрократия является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации.

Функция бюрократии необходима для любой политической системы, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя лиц, постоянно занимающихся ведением государственных дел, без которых воля властвующей элиты осталась бы простым намерением.

Обладая иерархической структурой и более или менее высокой квалификацией для выполнения своих функций, бюрократия обладает и бесспорной административной властью. Ее положение в обществе в связи с этим, как правило, более стабильно, чем положение политической элиты. Стремясь стать воплощением всеобщих интересов общества, она вырабатывает на практике свои собственные корпоративные интересы. Имея же возможности реализовать эти интересы при помощи осуществляемого ею повседневного контроля за ведением государственных дел, хорошо организованная и сильная бюрократия может приобрести самостоятельность и встать над обществом, подчинив его своему диктату. В этом смысле государственная бюрократия, унаследовавшая систему властных отношений, может представлять одну из главных угроз гражданскому обществу, поскольку существенно ограничивает участие масс в политической жизни. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи квалифицируют бюрократию как «необходимое зло»: без нее невозможно сколько-нибудь эффективное управление, однако именно она существенно ограничивает возможности масс влиять на функционирование политической системы, усиливая политическое отчуждение в обществе.

Систематическое изложение концепция бюрократии как специфической формы организации современного общества получила у М. Вебера, считавшего бюрократическую рациональность воплощением рациональности самого капиталистического производства.

Согласно разработанной Вебером «рациональной» модели бюрократии бюрократическая организация характеризуется:

1) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что в свою очередь дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях;

2) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за нижестоящими сотрудниками и т.д.;

3) формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок;

4) безличностью административной деятельности, в рамках которой каждый функционер организации выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определенной должности.

В то же время Вебер указывал и на негативные стороны развития бюрократии, приводящие к подавлению индивидуальности, видя в «деперсонализации» индивидов в бюрократических организациях прямую угрозу демократии.

В рамках веберовской парадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подхода можно назвать В.Вильсона, Р.Мертона, П.Блау, Т. Парсонса, и др. Последователи М.Вебера постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой. Оригинальную интерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представил М. Крозье. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега - Л.2009. - 325с.

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался К. Маркс. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксовских пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т.е. «присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность; и формализм… Наиболее интегральной характеристикой марксовского видения бюрократии является распространение на нее его знаменитой категории отчуждения. В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм - паразит, принципиально не способный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов. Государственная служба: комплексный подход: Учебник/ под ред. А.В. Оболонского - М.: Дело,2009.-16с. Марксистская концепция получила дальнейшую разработку в трудах В.И. Ленина, также оказала влияние на формирование ряда теорий: Дж. Бернхэма, М. Джиласа, М.С. Восленского. Их идеи предполагали, что политическая бюрократия («новый класс», «номенклатура») обладает собственностью на средства производства, которая проявляется в ее исключительном праве распоряжаться национализированным имуществом.

Проблемой политизации бюрократии занимались Ф. Риггс, Ж.-Л. Кермон. Институциональное направление исследования бюрократии (Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи) в значительной мере сосредотачивает внимание на объяснении неэффективного характера деятельности бюрократии в широком социальном контексте. Бюрократия рассматривается как посредник между технологиями и культурными традициями.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модернизировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например проф. А.В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром). Морозова Л.А. Теория государства и права. - М.: Юристъ, 2010

Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее:

во-первых, необходимостью учета субъективного фактора, который М. Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управленцев. Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны);

во-вторых, идеей самоуправления, т.е. участия населения в управлении обществом.

Исследования отечественных авторов последних лет были посвящены рассмотрению бюрократии с позиции нескольких наиболее известных западных концепций и критическому анализу недостатков российского государственного аппарата. Можно отметить исследования В.П. Макаренко, А.Г. Левинсона, A.M. Миграняна, А.Ф. Зверева, А. Кортунова, М.Н. Афанасьева, П.П. Гайденко, В.Г. Смолькова, Ю.Н. Давыдова, Ю.А. Леваду и др. В их трудах основное внимание уделяется государственной службе как социальному институту общества, протекающим в государственном аппарате процессам и возникающим при этом социальным связям. В работах В.П. Макаренко сделан основательный и глубокий критический анализ веберовской концепции государственной бюрократии, что позволяет творчески осмыслить наследие М. Вебера и возможность его использования в современной России. Аспекты реформирования российской государственной бюрократии и адаптации к новым историческим условиям как части элиты исследовали А.В. Оболонский, A.M. Орехов, С.П. Перегудов. Орехов А.М. Бюрократия: от традиционного общества к информационному // Социально-политический журнал. 2008. - № 6. - С. 108 - 113.

3. Бюрократизм как негативная форма проявления бюрократии

С понятием «бюрократия» непосредственно связано понятие «бюрократизм». Они не тождественны, хотя часто и совпадают. С точки зрения сущностного определения явления бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления.

Следовательно, государственное управление может перерастать свои нормальные рамки и превращаться в бюрократизм. Государственное управление вырождается в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться на аппарате, перестает ориентироваться на интересы управляемых социальных общностей, сосредотачивается на удовлетворении аппаратных корпоративных интересов. Бюрократизм в государственном управлении стремится выдать себя за выражение подлинной государственности, но, во - первых, это извращенная в угоду отдельным лицам или социальным группам государственность, в во - вторых, он может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления, включая руководство экономикой и общественными организациями.

Но, однако, государственное управление и бюрократизм - это не одно и то же. Управление будет всегда. Бюрократизм в своей основе должен быть преодолен нашим обществом.

Итак, бюрократизм многолик, изменчив, противоречив, приспособляем к любым изменениям конъюнктуры. Но в многообразии отрицательных бюрократических проявлений можно все же выделить более или менее крупные блоки.

Во-первых, это различные формы превращения деятельности отдельных административно - управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий. При таких обстоятельствах чиновник - бюрократ стремится выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение «мероприятий» вместо живой работы, постоянное подчеркивание своего «я» - такие «штрихи» характеризуют портрет бюрократа, благополучно дожившего до наших дней. Немалая часть принимаемых в государственном управлении решений посвящена второстепенным вопросам, зачастую дублирует аналогичные документы вышестоящих органов. Многим из них не хватает аналитичности, конструктивности.

Во-вторых, бюрократизм ведет к возникновению различных форм административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон таких проявлений - от принятия необоснованных теоретических и практических решений до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью. Сюда относят неумение и нежелание учитывать последствия принимаемых решений, пресловутое «телефонное право», безропотная исполнительность, использование служебной информации в личных целях. Последняя передает в руки бюрократа огромную власть, а, следовательно, попав к нечестному непорядочному человеку, представляет большую опасность для общества.

В-третьих, формируются консерватизм и догматизм, а самое главное, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма - административная пассивность. Характерные черты носителя этого качества: чинопочитание и сознательный отказ от сколько-нибудь серьезных самостоятельных решений и действий; сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций; приложение административного шаблона к изменяющейся действительности. Смольков В. Бюрократизм и бюрократия: как свести болезнь к минимуму? //Государственная служба. 2002. №1 (15)

При этом бюрократизм - не только пассивность самого государственного служащего в плане общественно полезной инициативы. Это также и практика ограничения административными органами участия общественности в управлении, попытка подменить общественную инициативу администрированием. Соответственно, возникает целая система мер ограничения возможностей каждого института гражданского общества и, в частности, инициативы рядовых граждан, в управлении общими делами. Среди таких мер можно выделить: внедрение в административную практику духа слепого подчинения вышестоящим инстанциям; мелочную регламентацию действий подчиненных; окружения процесса принятия решений покровом секретности; волокиту, перестраховку и т.д.

В - четвертых, бюрократизм влечет за собой различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и др.). Можно сказать, что бюрократизм - это коллективный эгоизм работников аппарата управления, проявляющийся в доминировании их специфических интересов над интересами представляемых ими социальных групп, общества в целом.

Аппарат управления - не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С этой точки зрения, последняя представляет собой крупную социальную группу, занимающую специфическое положение в обществе и имеющую высокий уровень организованности. При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для обслуживания власти, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Кроме того, следует отметить следующую тенденцию. Чем дольше существует какой-либо государственный орган, тем менее прозрачной становится его деятельность, тем больше нарастают в нем элементы бюрократизма. Поскольку этот государственный орган сосредотачивается не самом себе, то делает себя ненужным, а нередко и вредным для государства и общества в целом.

Бюрократизм - не просто монополизация аппаратом осуществления власти, а как бы вторая власть, разлагающая единую систему власти. Это форма управления, выросшая на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественного труда, профессионализации аппарата управления и наделения его необходимыми для управления властными полномочиями. Это чрезмерная формализация управления, способствующая фактическому (максимально возможному) оттеснению народа и его представителей от власти, обеспечению собственных интересов в ущерб интересам общества. Граждан В.Д. Какая модель управления государственной гражданской службой нам нужна?// Власть.2009. №12.

Таким образом, изучение бюрократизма и бюрократии как социально - политических явлений всегда было сопряжено с многочисленными сложностями, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений. Бюрократизм рассматривался и рассматривается с различных подходов и точек зрения, в рамках которых он определяется как с положительной, так и с отрицательной сторон.

Также можно говорить о том, что исторически бюрократия и бюрократизм появляются вместе с возникновением государства. Бюрократия как целесообразная деятельность аппарата государственных органов естественно отличается от бюрократизма как искаженной деятельности этого же аппарата по удовлетворению своих корыстных интересов. Первое нацелено на добросовестное обслуживание общества, второе ориентировано на себя. Но между этими состояниями есть отличия. Бюрократия при определенных условиях может перерасти в бюрократизм. И напротив, бюрократизм под воздействием социального и государственного контроля может стать рациональной бюрократией или административным (аппаратным) управлением.

Глава II. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

1. Государственная бюрократия и ее роль в модернизации России

Отечественная бюрократия за 20 лет российских реформ заметно изменилась, усилила свое влияние на жизнь страны, овладела многообразием инструментов по защите и продвижению своих интересов в новых экономических и политических условиях. Что практически не меняется, а если и меняется, то в худшую сторону, - так это негативное отношение к бюрократии со стороны общества. Ни к одной из своих социальных групп современное российское общество не относится столь негативно, как к бюрократии. Бюрократия воспринимается различными категориями граждан как неэффективный посредник между «хорошей» верховной властью и населением. Этот посредник, исходя из своих собственных и в большинстве случаев небескорыстных интересов, затрудняет ведение бизнеса, усложняет решение социальных и бытовых вопросов, не обеспечивает надежную правовую защиту имущественных интересов граждан в конфликтных ситуациях с бизнесом и властью. В действительности это выглядит так: бюрократия стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий.

По оценкам некоторых исследователей, современная российская государственная бюрократия сыграла в преобразованиях периода 1990-х - 2010-х гг. в целом негативную роль. Проведя решительные конституционные преобразования в начале 1990-х гг., правящая элитная группа и высший слой бюрократии не смогли выработать оптимальную стратегию и тактику осуществления модернизации страны, создать условия для возникновения эффективной экономики, подчинить целям модернизации бюрократический аппарат, сохранить относительно высокий дореформенный уровень жизни населения, сформулировать оригинальные доктринально-идеологические установки для консолидации нации, задания перспектив стратегического развития великой страны. Радикальные право-либеральные трансформации осуществлялись волюнтаристскими методами; доктринально инспирированные и не учитывающие реальную ситуацию и последствия действия породили разрушительный экономический кризис и рентоориентированное поведение экономических субъектов, кланово-олигархический режим, которые в совокупности стали мощными факторами глубокой демодернизации страны.

Пришедшая к власти на рубеже 2000-х гг. новая правящая элитная группа была вынуждена осуществлять комплекс мер по выводу страны из глубокого кризиса, применяя при этом жесткие полу авторитарные методы. Очевидные успехи (в борьбе с терроризмом, олигархией, суверенизацией субъектов федерации) достигнуты путем установления исторически традиционных для России этатизма и моноцентризма, а также системы управляемой демократии. Однако на сегодняшний день этатистские методы управления и режим управляемой демократии не ведут к необходимым глубоким модернизационным сдвигам в развитии страны и сохраняют многие дисбалансы и изъяны социально-экономической системы, сформировавшейся в 1990-е гг. (сырьевой характер экономики, нелегитимная структура распределения собственности и национальных ресурсов, коррупция в органах власти, низкий уровень жизни основной массы населения, заниженный уровень оплаты труда работников образования и здравоохранения и др.).

Модернизация предъявляет к обществу определенные требования: мощного подъема творческой энергии, массового включения в этот процесс не только людей, находящихся у рычагов управления, но и населения страны, воспринимающего модернизацию как общий интерес. Это требование несет в себе необходимость демократизации общественной жизни. Нынешняя политическая система России выстроена вокруг жесткой вертикали власти. Такая система имеет авторитарные черты и свойства, которые противоречат модернизации.

По мнению О.В. Агеева, «модернизация государства и экономики, заявленная высшим политическим руководством современной России, представляется сегодня во многом имитационным, декларативным и совершенно неэффективным процессом, а вместо интеллектуального государства с опорой на науку, знания, передовое промышленное производство и вложений в человека российская власть по-прежнему продолжает выстраивать олигархическое авторитарное государство, которое зиждется на экспорте сырья, опирается на коррумпированную и некомпетентную бюрократию и укрепляет тенденцию деградации человеческого капитала и социально-культурной сферы».

Подтверждением этого является необоснованное разрастание государственного аппарата и чиновничества подобно раковой опухоли, постоянное разбухание бюджетных расходов на содержание государственных органов, политических должностных лиц и государственных служащих; крайняя неэффективность функционирования государственной бюрократии. Совершенно очевидно о том, что задача по оптимизации численности государственных служащих, которая систематически декларировалась в соответствующих заявлениях российских политических руководителей и программных документах по реформированию государственной службы, так и осталась лишь благим пожеланием.

Казалось бы, государственный сектор экономики по сравнению с советским периодом сократился, и в разы уменьшилась государственная собственность на средства производства, а чиновников меньше не стало. Возможно, некоторые объективные факторы увеличения численности государственных и муниципальных служащих всё же имеются, например, была сформирована совершенно новая система государственного и муниципального управления, в результате чего появились новые государственные органы, органы местного самоуправления с рядом новых задач и функций. Однако рост количества чиновников, на наш взгляд, сегодня является совершенно необоснованным, учитывая достаточно низкую эффективность функционирования российской бюрократической системы в целом. И тем более, принимая во внимание демографические показатели в нашей стране (население убывает, государственная бюрократия - множится).

Так, если в 2000 году, когда В. Путин стал Президентом РФ, в государственных органах и органах местного самоуправления насчитывалось примерно 1 163 000 работников (не считая сотрудников силовых ведомств), то в 2009 году - уже примерно 1 675 000 (рост на 144%, или почти в 1,5 раза). Наибольший рост управленческого аппарата наблюдался в 2002, 2005 и 2006 годах, когда численность работников государственных органов и органов местного самоуправления на 10 тыс. человек постоянного населения увеличилась соответственно на 10.3%, 11.4% и 8.3%. После этого темпы роста числа чиновников на 10 тыс. населения замедлились, а в 2010 году снизились на 2.3%. Общая абсолютная численность государственных и муниципальных чиновников в России в 2010 году снизилась на 1.6%. Несмотря на снижение в 2010 году, общая удельная численность управленческого аппарата в России довольно высока и составила 115,3 чиновников на 10 тыс. человек населения.

Если на 1 января 2001 года численность гражданских служащих составляла в государственных органах РФ (всего в федеральных государственных органах и в государственных органах субъектов РФ) - примерно 548 000 человек, то по итогам 2010 года - примерно 818 000 человек (рост на 149%, или в 1,5 раза)!. И это не считая лиц, находящихся на военной и правоохранительной службе, которых, по некоторым данным, насчитывается в современной России более 4,5 млн. человек.

Увеличение численности бюрократии свидетельствует о том, что:

1) отсутствует продуманная государственная кадровая политика;

2) эффективность организации и функционирования бюрократии оставляет желать лучшего; 3) низка конкурентоспособность государства как работодателя, когда вместо одного «эффективного» работника нанимаются три-пять «неэффективных».

Разрастание государственной бюрократии, совершенно очевидно, влечет за собой постоянный рост расходов на ее содержание. Так, в 2010 году государственный аппарат получил на свое материальное обеспечение из консолидированного бюджета РФ 2,78 трлн. рублей, или 6,27 % к ВВП России. В реальности, эти расходы еще больше, поскольку и в других разделах функциональной классификации бюджетов, например, «национальная экономика», «культура», «СМИ» присутствуют такие подразделы, как «руководство и управление в сфере установленных функций» или «реализация государственных функций, связанных с общегосударственным управлением», по которым также расписаны миллионы, а иногда и миллиарды рублей.

Привлекательность государственной службы определяется различными факторами - как статистически подтверждаемыми (например, уровнем оплаты труда), так и латентными (в частности, возможностью участия в неформальных процедурах управления, включая носящие коррупционный характер). В 2009 году по инициативе Д. Медведева было принято решение об обязательном публичном декларировании лицами, замещающими государственные должности РФ и субъектов РФ (а также членами их семей), сведений о доходах. Анализ официальных доходов российских политических должностных лиц и расходных статей бюджетов разных уровней на их содержание приводит к очевидному, хотя и не удивительному выводу, что указанные лица совершенно беззастенчиво обеспечили себе сегодня сверхкомфортные материальные условия, о которых даже не могла мечтать партийная и хозяйственная номенклатура в СССР, тем более что многие льготы и привилегии отечественных чиновников (государственные дачи, транспортное обслуживание, официальные резиденции, особое медицинское обслуживание, льготное пенсионное обеспечение и т.д.) практически не изменились со времени распада СССР.

Вот почему профессия чиновника по привлекательности сегодня прочно занимает верхние строчки рейтинга, а штаты различных государственных и муниципальных органов продолжают раздуваться. По мнению С.Н. Смирнова, «для абсолютного большинства чиновников уровень вознаграждения за труд является дополнительным фактором ценности того места, которое они занимают в российском обществе и которое не стремятся покидать. Результаты анализа текучести кадров в органах государственного управления свидетельствуют, что здесь она является одной из наиболее низких среди учреждений всех видов экономической деятельности».

Безусловно, государственные служащие должны получать достойное вознаграждение за свой часто нелегкий труд, поскольку давно известно, что дешевая администрация - самое дорогостоящее управление в мире. Однако это вовсе не означает, что государственная бюрократия в современной России должна превратиться в привилегированную, абсолютно неэффективную, оторванную от рядовых граждан касту или, прямо в соответствии с марксистско-ленинским подходом, в «паразита на теле общества» - этакую прожорливую саранчу.

Напомним, что в то время, как государственная бюрократия всё больше и больше отщипывает себе от переданных государству налогоплательщиками средств, в современной России по-прежнему неприлично велика численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума.

В 2010 году таких граждан насчитывалось 18,5 миллионов (или 13,1% от общей численности населения), а минимальный размер оплаты труда до сих пор ниже величины прожиточного минимума.

Разработчики Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 гг. планировали, что к концу 2010 года эффективность функционирования государственной бюрократии существенно повысится. Таблица 1 дает представление о том, достигнуты ли были запланированные показатели достижения целей административной реформы.

Таблица 1

Таким образом, ни один из запланированных показателей достижения целей административной реформы так и не был реализован. Осуществление стратегии централизации привело к существенным трансформациям политико-административных отношений в госаппарате и расширению бюрократией своего влияния на весь спектр властных отношений. Прежде всего, это сказалось на состоянии экономического сектора общества, благодаря чему качественно повысилась зависимость хозяйственно-производственных процессов от административных структур.

Постоянные за последние годы политические инвестиции в административный ресурс неизбежно привели к принципиально иной капитализации должностных статусов бюрократии. В настоящее время ее новое позиционирование в системе государственного управления определяется активной ролью административного рынка, где должностные статусы, связи и влияние обмениваются на различные экономические и политические преференции. Внешним проявлением формирования такой ситуации стало превращение административной ренты в важнейший механизм разработки государственных стратегий, а пресловутого «отката» - в решающий инструмент хозяйственно-распорядительных процессов и экономического проектирования. Одновременно такое положение резко активировало в госаппарате теневые и коррупционные перераспределительные процессы.

Можно констатировать, что сохранение линии на политическую капитализацию административных статусов высшей и части средней бюрократии превратило административную ренту в важнейший механизм выработки государственных целей, а бюрократию - в мощного игрока на политической арене. Таким образом, высшая и часть среднего уровня госаппарата из субъекта административного регулирования превратилась в агента политического контроля за принимаемыми государственными решениями. Другими словами, чиновники не только способны создать процедурные препятствия невыгодным для них решениям, но и самостоятельно определять пути и векторы развития крупных общественных сегментов, отраслей. И симптомы такой социальной ситуации демонстрируют, что жизненный цикл политизированной бюрократии может оказаться выше временного интервала действия нынешней политической команды.

Оценивая современное качество управленческого аппарата, с сожалением приходится констатировать, что современный управленческий аппарат в РФ весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. Большую часть высшего слоя российской бюрократии, по-прежнему, отличает закрытость, клановость, кумовство, патологический страх перед честной конкуренцией и критикой, недоверие к институтам гражданского общества, утрата моральных ориентиров, страсть к наживе любой ценой, правовой нигилизм и стремление насадить кастовую систему, идеологическая конъюнктурщина, безответственность, коррумпированность и непрофессионализм.

Представляя 20 апреля 2011 года в Государственной Думе Отчет о деятельности Правительства РФ за 2010 год, В. Путин заявил: «Российскую бюрократию … многие критикуют, и, считаю, часто совершенно по делу. Сегодня речь идёт о необходимости существенно повысить качество государственного управления, о нацеленности государственного аппарата на интересы граждан, и, конечно, о борьбе с коррупцией, повышении ответственности чиновников и искоренении самих условий для противозаконного поведения и для мздоимства».

Помимо «внутреннего» разрастания бюрократии усиливается вмешательство государственного аппарата в сферу гражданского общества, что подталкивает процесс бюрократизации политики. Бесконтрольное властвование российской бюрократии в ущерб интересам развития гражданского общества и целям демократического государства ставит на повестку дня вопрос о срочном реформировании системы государственной службы с учетом мирового опыта, исторических, культурных и иных особенностей России, а также сущностных характеристик современного модернизационного проекта.

Резюмируя, отметим, что российская государственная бюрократия в настоящее время представляет собой в целом изолированную от общества группу работников, которая развивается по своим законам и не может рассматриваться в качестве нанятых обществом работников для выполнения функций государственного управления. В этой связи можно согласиться с С.Н. Смирновым, который полагает, что «в современных условиях дискуссии о том, ускоряет или тормозит российская бюрократия процессы модернизации, представляются не вполне корректными, ибо бюрократия в стране фактически отсутствует. Ее предстоит сформировать заново, заменив нынешний конгломерат управленцев, который определяется нами как совокупность чиновников».

Коренное отличие российского чиновника от «рационального» бюрократа состоит в том, что первый действует во многих случаях в своих интересах. Естественно, что заинтересованность чиновника в реализации модернизационного проекта будет определяться тем, насколько цели проекта соответствуют устремлениям самого чиновника. Отношение чиновников к модернизации формируется преимущественно в результате комплексной оценки влияния модернизационных процессов на положение чиновника. Так, выигрыш по открытой составляющей может «съедаться» проигрышем по латентной и наоборот. В итоге: при совпадении целей российского чиновника с целями реализации модернизационного проекта последнему будет открыта «зеленая улица»; при несовпадении - его деятельность будет всячески тормозиться. Ярким примером стал массовый в последние годы снос исторических и архитектурных памятников в Москве, когда интересы застройщика, как правило, поддерживаются чиновничеством, а интересы населения - нет.

Рискнем предположить, что абсолютное большинство чиновников не будут держаться за латентные преимущества своего положения при соблюдении одного из следующих условий либо при их одновременном соблюдении: компенсации выпадающих латентных преимуществ за счет законодательно установленных преимуществ; серьезного ужесточения преследований чиновников в случае использования ими латентных преимуществ своего положения. Совершение экономического преступления человеком, находящимся на государственной службе, должно бесспорно являться отягчающим фактором. Необходимо принять решения, связанные с государственным надзором за движением активов, находящихся в распоряжении человека, состоящего на государственной службе в период занятия им должности в системе государственного управления. Частично эти задачи решаются в Федеральном законе «О противодействии коррупции».

Создание в стране классической бюрократии, которая действует в рамках правового поля на основе безличностных отношений, - одна из наиболее важных предпосылок успешной реализации модернизационного проекта. Мы отдаем себе отчет в том, что решение этой задачи имеет более чем длительный характер, хотя определенные шаги «мобилизационного» характера могут быть предприняты и сейчас. На переходный период (от совокупности чиновников - к рациональной бюрократии) эти меры должны сочетаться с созданием мотивации чиновников в реализации модернизационного проекта. Набор механизмов является классическим - высокая заработная плата и социальный пакет тем чиновникам, от которых зависит продвижение тех или иных блоков модернизационного проекта.

Для создания рациональной бюрократии необходимо осуществить комплекс организационно-институциональных мер по повышению эффективности государственной службы, установлению публично-правового статуса для государственных служащих Российской Федерации, а именно: законодательно закрепить процедурные основы деятельности государственной бюрократии; ввести конкурсную систему отбора кадров для государственной службы и систему экзаменов для контроля соответствия государственного служащего занимаемой должности; увеличить возможности для должностного роста государственных служащих по результатам экзаменов и аттестаций, усилить стимулы повышения их образовательного уровня и квалификации; повысить заработную плату госслужащих; учредить систему административных судов. Реализация на практике данных организационно-институциональных изменений в системе государственной и муниципальной службы будет способствовать и сокращению поля для проявлений коррупции.

Значительную роль в минимизации коррупции среди государственных служащих играет последовательное сокращение сфер, на которые распространяется административное усмотрение и ориентация на клиента, повышение прозрачности госслужбы для гражданского общества, постепенное внедрение этических норм, которые со временем становятся привычной практикой. Проблема ограничения бюрократизма и противодействия коррупции в Российской Федерации должна войти в практику регулярных парламентских слушаний и общественно-политических дискуссий в средствах массовой информации с тем, чтобы в процессе ее обсуждения была реализована возможность для объективного и беспристрастного освещения состояния коррупции в Российской Федерации и реализации антикоррупционной политики.

2. Власть и бюрократия в современной России

За годы российских реформ отношение в обществе к чиновникам ухудшилось. Треть россиян убеждены в том, что в результате осуществления административной реформы самоуправство высшей бюрократии и рядовых чиновников стало еще сильнее. Что главным образом не устраивает наших сограждан в нынешнем поколении чиновничества? Данные исследования дают на этот вопрос практически однозначный ответ: откровенное слияние бюрократии с экономическим капиталом, ее обширная коррумпированность, в результате чего коренные интересы государства, населения преданы забвению.