Протиріччя між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням на регіональному рівні та механізми їх розв'язання: досвід України і Франції

Размещено на http://www.allbest.ru/

УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ОДЕСЬКИЙ ФІЛІАЛ

УДК 353.009.17 (477+44) К 26

Протиріччя між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням на регіональному рівні та механізми їх розв'язання: досвід України і Франції

Спеціальність 25.00.04 - регіональне управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Карпенко Владислав Вікторович

Одеса 2000

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському філіалі Української Академії державного управління при Президентові України.

Захист відбудеться 27 березня 2001 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України (Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 23 лютого 2001 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Шахов В.А.

АНОТАЦІЯ

Карпенко В.В. Протиріччя між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням на рівні регіону та механізми їх розв'язання: досвід України і Франції. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - регіональне управління - Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 2001.

В дисертації розкрито альтернативний підхід до протиріч як позитивного явища при демократичній системі державного управління. Проаналізовано правову основу діяльності регіональних органів управління в Україні і Франції. Надано характеристику функціонально - організаційним і соціально - економічним протиріччям, які виникають на рівні регіону між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування. Розроблено механізми їх розв'язання та попередження в цих країнах.

Обгрунтовано зміну адміністративно - територіального устрою України, вдосконалення регіонального планування, застосування системи планової контрактуалізації як дієвих засобів попередження протиріч між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням на рівні регіону.

Ключові слова: адміністративна реформа, державне управління, регіональне управління, протиріччя, місцеве самоврядування, виконавча влада, адміністративно- територіальний устрій, регіональне планування.

SUMMARY

Karpenko V.V. Contradictions between the executive authority and local government at a level of region and mechanisms of their coordination: experience of Ukraine and France. - Manuscript.

Thesis for a scientific degree of the candidate of Public Administration by speciality 25.00.04 - Regional Administration. - Ukrainian Academy of Public Administration, office of the President of Ukraine, Kiev, 2001.

The thesis uncovers a new vision upon contradictions as an organic premise of pre-conflict situations, which arise in administrative activity.

The alternative approach to analyse the contradiction's origin is defined as a positive phenomena if the public administration is organised in a democratic way. The practical new conditions of preventing such situations in the future are the consequence of it.

It is pointed out, that without scientific well grounded analysis, proper control and management every contradiction that may arise is developing from the factor of progression towards the regressive conflict situation with potential possibility of destruction. The historical analysis of appearance and development of legal basis and interaction between executive authorities and local government on regional level in Ukraine and France is carried out.

The practical examples of organisational and functional, social and economic contradictions, which exist on the regional level in Ukraine and France are analysed in this research (it was carried out in Odesa, Mykolaiv and Kherson regions in Ukraine and the region Pays de la Loire in France). The conclusions and after that proposals for the prevention of conflicts, as well as mechanisms of their co-ordination are substantiated. Among those measures in Ukraine the improvement of legislation on property, legislation on land property, legal regulations of the local government's financial activities, introduction of modifications and amendments to the Constitution of Ukraine, Laws of Ukraine "On local government in Ukraine" and "On local state administrations" and other legal questions can be mentioned.

The principles of stability and consistency, as well as the optimum of decentralisation, deconcentration of existing territorial management are institutionalised to the greatest degree. One of the first things that have to be done is the adoption of the "Concept of the state regional policy" that is aimed at the identification of regions as a basic level of administration.

On the basis of comprehensive system analysis of causes of contradictions on the regional level in Ukraine, analysis of the disbalance of economical development of the regions and the dispersions within administration, the effective methods of their prevention are developed and suggested. Among them the modification in administrative and territorial stratification can be mentioned, as well as the improvement of regional planning.

In the thesis the author is proving the functionality of new four-level administrative and territorial stratification of Ukraine with the following components: the state, "oblast" (region), "okrug" and district.

The suggested principle of power and competence distribution between the state executive authorities and the local self-governing is taking care of the future strengthening of middle-level administrations, as well as the delegation of power directly to the local representative bodies. This will ensure the successful realisation of state and regional policies, implementation of radical economic reforms, etc.

The practical use of indicative planning, forecasting of social - economic territorial development, as well as the effectiveness of their application on regional level are made visible. The legal basis and methods of the practical implementation of "contractualisation" (French model of regional planning) have been studied and analysed for the first time in the Ukrainian literature. The positive and negative experiences, as well as the possible ways of improving the "contractualisation" strategy are analysed. On this base the suggestions and supplements to the "Concept of administrative reform in Ukraine" are worked out and presented. This can give the state the possibility to get out of economical and social crisis.

The results of the study have been confirmed by the operational use in research and educational spheres, as well as through the practical activities by the state and local executive authorities and local representative bodies. The conclusions and the conceptual approaches of the thesis can be used in the legislative activities of the Verhovna Rada of Ukraine, in the juridical activities of the executive authorities central organs, by the local governments and local state executive authorities.

Keywords: the administrative reform, public administration, regional administration, contradiction, local government, executive authority, administrative-territorial system, regional planning.

АННОТАЦИЯ

Карпенко В.В. Противоречия между исполнительной властью и местным самоуправлением на уровне региона и механизмы их разрешения: опыт Украины и Франции. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.04 - региональное управление - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 2001.

В диссертации раскрыт альтернативный подход к противоречиям как положительному явлению при демократической системе государственного управления. Проанализирована правовая основа деятельности региональных органов управления в Украине и Франции. Дана характеристика функционально- организационным и социально - экономическим противоречиям, которые возникают на уровне региона между органами исполнительной власти и местного самоуправления. Разработаны механизмы их разрешения и предупреждения в этих странах.

Обосновано изменение административно - территориального устройства Украины, усовершенствование регионального планирования, применение системы плановой контрактуализации как действенных способов предупреждения противоречий между исполнительной властью и местным самоуправлением на уровне региона.

Ключевые слова: административная реформа, государственное управление, региональное управление, противоречие, местное самоуправление, исполнительная власть, административно - территориальное устройство, региональное планирование.

конфліктний демократичний держава

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Вступ. Сучасний поступовий розвиток суспільства та ефективне функціонування української держави ускладнюється посттоталітарними атавізмами у всіх соціально - ментальних сферах національного буття. Одними з них є незбалансованість загальнодержавних інтересів з інтересами населення регіонів, наявність протиріч між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування у регіонах. Розробка дієвих механізмів системи розв'язання цих протиріч, засобів їх попередження сприяє модернізації регіонального управління, зміні головних пріоритетів соціально - економічного розвитку, запровадженню дієвих механізмів соціального захисту населення та підвищення його добробуту.

Актуальність теми. Дисертаційне дослідження спрямоване на розв'язання важливих, але малодосліджених проблем існування протиріч та передконфліктних ситуацій між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням на рівні регіону в Україні і Франції.

Відсутність всебічних розробок суттєво - проблемної категорії протиріч у державному управлінні, особливо у системі регіонального управління, механізмів їх розв'язання та попередження призводить до появи різних деструктивних факторів, які гальмують процес перебудови держави, поглиблюють диспропорції в суспільстві і територіальній структурі економіки, підривають процес стабільного розвитку та зміцнення регіонів, виникнення відцентрових спрямувань, ослаблення та руйнації інституту державності.

Наукове осмислення цих процесів потрібне, насамперед, для оптимізації регіонального управління на засадах субсидіарності та ефективності, законодавчого забезпечення розподілу повноважень між рівнями і гілками місцевої влади, створення принципово нових відносин між державою і регіонами.

Наукове обгрунтування організаційно - функціональних, соціальних, економічних та інших заходів реформування у регіонах, створення умов, при яких би протиріччя не переростали у домінанту, що загрожує нестабільністю в державі, повинно грунтуватися на засадах та досягненнях вітчизняної науки, кращих традиціях світового досвіду з урахуванням сукупності сьогоденних реалій. В даній роботі представлено досвід Республіки Франції, яка за своїми основними територіальними показниками, кількістю населення, політичним устроєм подібна до України, і має певний позитивний результат реформування органів влади.

Актуалізована потреба дослідження обумовлюється і проведенням адміністративної реформи в Україні, виконанням завдань, поставлених Президентом України Л.Кучмою у Посланні до Верховної Ради України "Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки", зміною в характері та змісті діяльності регіональних влад на розвиток місцевої демократії, підвищенням суспільних вимог до органів управління.

Актуальність теми обумовлена також зовнішньополітичним аспектом. Ратифікація Верховною Радою України 15 липня 1997 року Європейської Хартії місцевого самоврядування 1972 року, вступ до Ради Європи визначили суттєво нові принципи організації і функціонування управління на регіональному рівні, взаємодії і співробітництва між регіонами різних країн. Саме тому визначення місця регіонів у системі відносин держави та місцевого самоврядування, дослідження шляхів попередження протиріч обумовлюється конкретно історичними обставинами перехідного періоду, де можна визначити як суто науково - теоретичний, так і політико - практичний аспекти проблеми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження пов'язаний з плановим комплексним науковим проектом Української Академії державного управління при Президентові України "Державне управління і місцеве самоврядування" РК0199U002827, який має за орієнтир наукове забезпечення проведення адміністративної реформи. Тема роботи є частиною загальної теми, яку розробляють кафедри і наукові підрозділи Одеського філіалу Української Академії державного управління при Президентові України "Удосконалення системи державного управління соціально - економічними і політичними процесами в регіоні (на прикладі півдня України)" інвентарний №013. Практичний аналіз існуючих протиріч проводився в Миколаївській, Херсонській і Одеській областях.

Гіпотезою дослідження є припущення, що протиріччя як невід'ємна частина співіснування владних управлінських структур у державі в транзитивний період потребують детального вивчення з метою вироблення дієвих практичних механізмів їх запобігання та розв'язання, оскільки без науково обгрунтованого аналізу та належного контролю протиріччя переходять з фактору прогресу у регресивну конфліктну ситуацію з відповідною силою руйнації.

Об'єктом дисертаційної роботи є протиріччя у державно - управлінських відносинах, що виникають між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування на рівні області в Україні, їх природа, умови, складові та причини виникнення, шляхи їх розв'язання та попередження. Окрім того, в дослідженні проводиться вивчення правового поля та аналізу взаємодій аналогічних (за суттю) суб'єктів у Франції з метою можливого використання позитивного досвіду.

Предметом дослідження є комплекс врегульованих нормами права суспільно-владних відносин у системі регіонального управління, забезпечення плідного, повного та скорішого проведення адміністративної реформи з метою вдосконалення системи державного управління.

Методологічною основою дисертації є методи дослідження, що ґрунтуються на вимогах всебічного та об'єктивного аналізу суспільних явищ політико-правового характеру, яким є управління регіоном. У роботі використовуються філософсько- соціологічні та загальнонаукові принципи аналізу: принцип взаємозв'язку явищ і процесів суспільного життя, принцип детермінізму, суперечностей соціального розвитку, дедукції та індукції тощо. Із загальнонаукових методів, використовується системний підхід, історичний, структурний, статистичний, функціональний, політологічний аналізи, самоорганізації соціальних систем.

Методом порівняльно - правового аналізу досліджено законодавчі акти щодо адміністративного устрою і взаємовідносин між гілками влади, а також практику регіонального управління у розвинутих демократичних країнах, зокрема у Франції. Застосування міждисциплінарного підходу дало можливість узагальнити значний матеріал та фактичні дані різних галузей науки, зокрема державного управління, історії, економіки, соціології. При розробці конкретних рекомендацій для попередження протиріч на регіональному рівні управління застосовується також метод прогнозування.

Мета і задачі дослідження. Метою роботи є науково-теоретичне вивчення, систематизація досліджень з проблеми виникнення протиріч та передконфліктних ситуацій а також аналіз практичних засобів та форм їх розв'язання між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням на рівні регіону в Україні та Франції; визначення впливу адміністративної та територіальної організації державної влади на становлення, загальну стабілізацію механізмів регіонального управління.

Відповідно до визначеної мети в межах дисертаційної роботи вирішуються наступні наукові задачі:

Визначити основні теоретико - методологічні підходи до аналізу процесів, пов'язаних з виникненням протиріч, їх посиленням, переростанням в конфліктні ситуації. Проаналізувати співвідношення термінів "протиріччя", "діалектичні суперечності" в системі державного управління з їх родовими та видовими ознаками, що проявляються в поняттях "форма протиріч та конфліктів", "взаємозв'язок між протиріччям та конфліктом", "шляхи розв'язання протиріч". Розкрити взаємозв'язок різних аспектів проблеми в сучасних умовах та їх вплив на загальні процеси становлення демократичної держави.

Уточнити теоретичне значення термінів "регіон", "регіональна політика", "регіональне управління" та обґрунтувати способи і форми адміністративно-територіальної організації регіонального управління як явища в цілому.

Розкрити конкретні напрямки впливу фактору протиріч на вдосконалення регіональної ланки органів управління, звернувши особливу увагу на розширення теоретичної бази, поповнення інструментально - методичного апарату вивчення протиріч у системі регіонального державного управління, їх впливу на практичну діяльність зазначених органів.

Встановити складові причини та визначити основні шляхи розв'язання функціонально-організаційних і соціально-економічних протиріч у системі регіонального управління в Україні і у Франції. Застосовуючи системний підхід, обгрунтувати існування зв'язку між функціями та структурою в системі протиріч у державному управлінні.

Дослідити адміністративно-територіальний устрій України та спрогнозувати доцільність можливості його зміни в процесі реалізації адміністративної реформи.

Проаналізувати можливі шляхи вдосконалення планування як ефективного засобу попередження протиріч з використанням досвіду іноземних країн.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є одним із перших комплексних досліджень причин виникнення протиріч та передконфліктних ситуацій при взаємодії органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування на рівні регіону. Новизна також полягає в практичному аналізі їх розв'язання та моделюванні можливих шляхів їх попередження.

У результаті дослідження автором:

Вперше в сучасній вітчизняній літературі зроблено методологічну характеристику та з'ясовано специфіку понятійного елементу "протиріччя", його взаємозв'язок і особливості виникнення в перехідний період та процесі становлення державних інститутів. Визначено новий підхід до різного роду протиріч як органічної передумови передконфліктних ситуацій. Розкрито альтернативний підхід до аналізу виникнення протиріч при демократичній системі державного управління як позитивного явища, наслідком якого є практично нові умови для попередження таких ситуацій у майбутньому.

Дістав подальший розвиток аналіз правової основи діяльності регіональних органів управління, збалансування державних і місцевих інтересів. Наведено практичні приклади організаційно-функціональних та соціально-економічних протиріч, які з'являються на рівні регіону в Україні і у Франції, висновки і пропозиції щодо їх попередження і розв'язання (досвід адміністративного устрою та системи управління у Франції вивчався автором в Регіональному Інституті Управління м. Нант протягом 1998-1999 років).

Обгрунтовано необхідність внесення змін та доповнень до Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації", прискорення прийняття Концепції державної регіональної політики з метою визнання регіонів як базової ланки управління, де найбільше визначаються принципи стабільності і послідовності, а також оптимальність децентралізації, деконцентрації і реальної керованості територією.

Здійснено науково практичний аналіз сучасного адміністративно-територіального регіонального устрою України, доцільності його зміни та зміцнення інституту місцевого самоврядування. Обгрунтовано, розроблено та запропоновано власну модель нового адміністративно - територіального устрою України.

Конкретизовано практичне значення системи індикативного планування та ефективність її застосування на рівні регіонів. Запропоновано до розгляду загалом нові взаємовідносини між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, які грунтуються на багаторічних контрактах. Вперше у вітчизняній літературі вивчено та проведено всебічне дослідження французького досвіду з цього питання, як одного з успішних прикладів індикативної планової контрактуалізації.

Практичне значення одержаних результатів. Практичне значення дисертації визначається її орієнтацією на розв'язання актуальних проблем та існуючих протиріч між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням на рівні регіону. Аналіз існуючого конституційно-правового механізму організації і функціонування державної влади на регіональному рівні, конкретизація принципів, видів і форм спільної діяльності органів місцевого управління, їх взаємовідносин мають велике значення для здійснення ефективного регіонального управління і можуть бути використані в практичній діяльності публічних і владних структур.

Результати дослідження знайшли часткове практичне впровадження у науково-дослідній, освітянській сферах, а також у діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, зокрема: при розробці програми та інструментарію досліджень, що проводяться в Одеському філіалі УАДУ при Президентові України в межах комплексного наукового проекту Академії "Державне управління та місцеве самоврядування"; при розробці програм соціально-економічного та культурного розвитку Одеської області на 1999 і 2000 роки; при підготовці програми транскордонного співробітництва в межах Єврорегіону "Нижній Дунай" за участю Одеської області, районів Молдови та повітів Румунії.

Висновки, концептуальні підходи, що містяться в дисертації, можуть бути використані в законотворчій діяльності Верховної Ради України, правотворчій роботі центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на місцях, а саме:

при проведенні адміністративної реформи в Україні, коригування її Концепції та програм реалізації ключових положень, особливо частин ІІ.3 "Місцеві органи виконавчої влади", IV "Територіальний устрій та система місцевого самоврядування" та інших;

при підготовці проектів Законів України про внесення змін до Конституції України щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій і місцеве самоврядування, місцеві державні адміністрації;

виконанні основних завдань, поставлених Президентом України Л.Кучмою у Посланні до Верховної Ради України у 2000 році "Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 - 2004 роки", особливо її частини "Активна регіональна політика";

при доопрацюванні проекту Концепції державної регіональної політики в Україні і законодавчого забезпечення державного регулювання розвитку регіонів;

слугувати науковим аналітичним матеріалом для дослідної роботи Державної комісії з розробки, підготовки та проведення в Україні реформи адміністративно територіального устрою у 2003-2004 роках та розробки проекту Закону України "Про територіальний устрій України";

при підготовці обласними державними адміністраціями (особливо південного регіону) щорічних програм соціально-економічного та культурного розвитку, взаємодії з органами місцевого самоврядування в процесі їх обговорення та затвердження обласними радами депутатів;

при розробці та затвердженні відповідних програм у процесі реалізації державної регіональної політики, зокрема:

регіональної Комплексної програми соціально-економічного розвитку Придунайського регіону, яка розробляється центром регіональних досліджень за ініціативою Одеської облдержадміністрації (розпорядження Одеської облдержадміністрації від 06.01.99 р. №10/А-99) при підтримці Президента України (доручення Президента України від 16.09.98 р. №342/24078-01) і Кабінету Міністрів України (доручення Кабінету Міністрів України від 18.09.98 р. №17979/2);

програми розвиту Єврорегіону "Нижній Дунай".

Матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані в учбовому процесі при розробці навчальних курсів магістерських програм, підготовці та підвищенні кваліфікації кадрів системи державного управління і місцевого самоврядування, навчанні активу політичних партій та громадських об'єднань.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана на кафедрі філософських і соціально-політичних наук й обговорена на спільному засіданні зазначеної кафедри і кафедри державного управління і права Одеського філіалу Української Академії державного управління при Президентові України.

Основні положення дисертаційного дослідження викладені автором під час виступів на науково-практичних конференціях та семінарах, які були проведені на базі Української Академії державного управління при Президентові України і Регіонального Інституту Управління м.Нант (Франція), з тем: "Децентралізація: французький досвід" (Київ, 1997), "Кілька думок щодо програми діяльності уряду" (Одеса, 1998), "Можливість мобільності державних службовців в Україні" (Нант, 1998), "Зміна структури мерій великих міст у Франції в зв'язку з прийняттям Контрактів міст" (Одеса, 1999), "Протиріччя і неузгодженості на регіональному рівні влади: аналіз Південного регіону" (Львів, 2000), "Зовнішньо економічна політика Одеського регіону" (Одеса, 2000), "Регіональні програми розвитку як засіб попередження протиріч між гілками влади" (Одеса, 2000), "Планування економічного та соціального розвитку держави: українські реалії та досвід Франції" (Київ, 2000).

Основні положення дисертації містяться в 5 фахових публікаціях.

Структура і обсяг дисертації визначається комплексним характером змісту наукової проблеми, метою, завданнями та предметом дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації 183 сторінки, у тому числі ілюстрації (13 рисунків) - 12 сторінок, 7 таблиць - 6 сторінок, список використаних джерел - 16 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, теоретичне та практичне значення, зв'язок із напрямами наукових розробок Української Академії державного управління при Президентові України. Сформульовано гіпотезу, мету, завдання та предмет дослідження, звертається увага на наукову новизну одержаних результатів, висвітлюється стан розробки теми, методологічна й науково- теоретична основа роботи, подаються відомості про апробацію та впровадження її результатів, можливості їх теоретичного і практичного використання.

Перший розділ "Теоретико - методологічні аспекти та історичні передумови виникнення протиріч у сучасному регіональному управлінні" складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 1.1 "Теоретичні засади вивчення протиріч у державному управлінні" розглядає ступінь дослідженості теми дисертації, розкриває різні підходи, які існують при розгляді поняття "протиріччя". Зокрема, проаналізовано праці юристів, економістів, істориків, філософів, географів, соціологів і політологів, серед яких - "Закон борьбы и единства противоположностей" Дуделя С.П. і Штракса Г.М. (1967); "Проблемы диалектических противоречий" Горбача В.І. (1972); "Менеджмент и региональная политика за рубежом" Фатєєва В.С. (1984); "Организация аппарата государственного управления (структурно- функциональный аспект)" Аверьянова В.Б. (1985); "Україна - державне управління, шляхи реформування" Нижник Н.Р. (1997); "Конфлікт у політичному житті сучасної України: теорія і технологія розв'язання" Пойченка А.М., Ребкала В.А., Хворостяного О.І. (1997); "Теоретичні основи регіональної економіки" Топчієва О.Г. (1997); "Регионоведение" Ігнатова В.Г. і Бутова В.І. (1998); "Україна: поступ у майбутнє" Гальчинського А.С. (1999) та інші, а також колективні роботи: "Державне управління в Україні: централізація і децентралізація" під редакцією Нижник Н.Р. (1997); "Региональная экономика" (1995) і "Регионоведение" (1998) під редакцією Морозової Т.Г.; "Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи" під керівництвом Цвєткова В.В. (1998); "Державне управління: теорія і практика" під редакцією Авер'янова В.Б. (1998); "Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування" за редакцією Оболенського О.Ю. (1999) та інші.

Треба зазначити, що починаючи з 1990-го року науково - теоретичній розробці питань політико - правової природи системи, функцій і повноважень, відповідальності у місцевому самоврядуванні, організації державного управління на місцях в тому чи іншому аспектах надавали значну увагу багато науковців, серед яких: Авер'янов В.Б., Атаманчук Г.В., Бутко І.П., Грицяк І.А., Давидов Р.К., Кампо В.М., Корнієнко М.І., Кравченко В.І., Медведчук В.В., Нижник Н.Р., Пухтинський М.О., Ребкало В.А., Ткачук А.Ф., Цвєтков В.В. та інші.

Проблема конфлікту вивчалася науковцями ще з давніх часів і до сьогодні, але аналізу виникнення та розв'язання протиріч і конфліктів в управлінні, більше того - протиріччям, що виникають в результаті взаємодії органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, присвячено обмежена кількість робіт. Крім того, всі ці роботи торкалися питання загальної конфліктології або теорії та технології розв'язання конфліктів у політичному житті України, майже не вдаючись до конкретного функціонального вжитку вирішення протирічних ситуацій у системі державного управління та місцевого самоврядування.

Питання про недостатню розробку теми неодноразово порушувалося науковцями протягом останніх 15 років (Герасимов А.П. (1986), Авер'янов В.Б. (1998) та інші). Досить часто такий аналіз замінювався множинністю прикладів, що ніби-то показували зв'язок наукового дослідження з практикою, а власне теоретичні питання про специфіку виникнення та розв'язання протиріч вивчалися поверхово. Дослідження протиріч між гілками та рівнями влади у державі були зосереджені, за рідкісним винятком, лише на розгляді співвідношення протиріч держави і права. Монографічних досліджень комплексного характеру теми дисертації у вітчизняній літературі немає.

У підрозділі проводиться детальний аналіз рушійних сил протиріч і сфер життєдіяльності, рівнів протиріч за сферами діяльності, визначення загальних елементів протиріччя, а також схема переростання протиріччя у конфлікт. Треба зазначити, що чіткого визначення понять "протиріччя" і "конфлікт" не має. На думку автора, слід погодитись з тим, що протиріччя - це поєднання в думках (помислах) протилежних міркувань, котрі виключають одне одного, неправильно відбивають (віддзеркалюють) об'єктивно існуючий зв'язок сторін, властивостей предметів (об'єктів). Конфліктом ж є сутичка протилежних інтересів, поглядів, прагнень; серйозні суперечки, які викликають більш складні форми боротьби.

Перехід від протиріч до конфліктів також має неоднакове трактування у працях науковців. Якщо одні бачать у цьому логічне продовження, то інші зауважують на необов'язковий зв'язок перших з другими. Розкриття принципів конструктивного впливу на суспільні процеси, які дають можливість запобігти виникненню протиріч, концепції "соціальної інтеграції" і "соціальної інженерії", вивчення з діалектичних позицій протиріччя як специфічного явища у державному управлінні, встановлення їх типології та інше надають значний теоретичний апарат при розв'язанні протиріч. Але не можна погодитись з науковцями, які серед способів вирішення суперечливої ситуації пропонують "перемогу", бо вона частіше всього заганяє протиріччя у прихований стан до певного часу. Найкраще, коли протиріччя розв'язуються методом консенсусу.

Підрозділ 1.2 "Методологічні основи аналізу сучасного регіонального управління" продовжує розкриття завдань дисертації, висвітлюючи підходи до визначення понять "регіон" та "регіональна політика". Беручи до уваги точки зору економістів, економіко - географів і адміністраторів, які застосовують формальні, функціональні та комбіновані підходи, можна зробити висновок, що регіон - це частина країни, яка характеризується схожими природно-географічними й адміністративними особливостями, котрі відрізняють її від інших територій. Що ж до регіональної політики, то її можна визначити як діяльність органів влади будь-якої країни чи органів, які створені на міждержавній правовій основі, стосовно однієї чи кількох частин національної або сукупної території декількох держав.

Ефективність функціонування регіональної системи управління обумовлюється багатьма факторами, серед яких особливо слід відзначити взаємозв'язок децентралізації і деконцентрації влади, співвідношення функцій і компетенцій органів влади, їх розподіл за функціональними та галузевими принципами. Однак спроба обгрунтувати систему місцевого самоврядування шляхом ретельного розмежування місцевих і державних інтересів є безрезультатною. Крім того, існування двох теорій місцевого самоврядування - громадської та державної, розгляд повноважень місцевого самоврядування як системи визначених правових обов'язків і їх розподіл на "власні" та "делеговані" приводить до висновку, що оптимальною моделлю державного управління є держава - асоціація, коли обмежується втручання держави в діяльність громади та встановлюється громадський контроль за діяльністю державних органів, а орган місцевого самоврядування в межах делегованих повноважень діє цілком автономно під контролем відповідних державних органів.

Практичному розгляду застосування вищенаведених теоретичних досліджень управління у регіонах присвячено підрозділ 1.3 "Система регіонального управління в Україні та у Франції: порівняльний аналіз". За період існування незалежної України у спробі побудови регіональних органів управління запроваджувалося кілька моделей організації державної влади, які б відповідали різним видам децентралізації влади, починаючи від командно - адміністративної системи прямого державного управління на місцях до децентралізованої англо - саксонської системи. Та ці моделі, на жаль, не відображали власне національних інтересів та умов економічного життя.

Відносини регіональної (обласної) державної адміністрації з обласною радою регулюються відповідними законами України, згідно з якими нові функції і повноваження місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування здійснюються на принципах галузевої компетенції, що сприяє їх роздільному функціонуванню. На жаль, закони допускають різні дублювання та накладки, що призводить до протистояння між органами влади на місцевому рівні.

Згідно Конституції України, місцеві органи виконавчої влади створюються не лише для здійснення контрольно - наглядових функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а й беруть на себе основний обсяг повноважень зі здійснення управління відповідними територіями, де й виникають проблеми розмежування функцій і повноважень.

Що ж до Франції, то там адміністративна реформа проводилась поетапно протягом 1982-1992 років, під час якої було здійснено децентралізацію і деконцентрацію влади, встановлено єдиний адміністративний контроль щодо рішень усіх місцевих органів влади на предмет законності, змінено статус префекта - представника уряду в департаменті та регіоні, змінено статус округу та інше. Крім того було заборонено будь-яку ієрархію між регіонами, департаментами та комунами.

На перший погляд, вдосконалена структура управління як у Франції, так і в Україні, теоретично не повинна допускати підстав для виникнення протиріч між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням у регіонах. Але ж на практиці вони існують.

Тому другий розділ "Види протиріч у системі регіонального управління. Досвід України і Франції щодо їх розв'язання" присвячено саме конкретному розгляду існуючих протиріч, які виникають між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням у регіонах.

У підрозділі 2.1 "Поняття та сутність функціонально - організаційних протиріч у регіональному управлінні" вивчаються протиріччя, які виникали на функціональній та організаційній основі, їх причини і можливі шляхи попередження та розв'язання.

Для якісного дослідження цієї проблеми у роботі розглядається зв'язок між функціями та структурою, як прояв відповідно змісту і форми процесу управління. Співвідношення сторін структурно - функціональної єдності в організації апарату управління обумовлюється, перш за все, потребами керованого середовища. Але, не зважаючи на активний вплив структури апарату управління на можливості і рівень реалізації функцій, ніякі зміни структури не можуть призвести до об'єктивної необхідності зміни функцій. Саме з позицій відносної первинності функцій щодо структури управління і робиться аналіз функціонально - організаційних протиріч між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням у регіонах в Україні і у Франції.

Аналізуючи існуючі, а також можливе виникнення нових протиріч, необхідної уваги набуває система узгоджень, яка в свою чергу залежить від внутрішніх взаємодій управлінських структур і напрямків їх діяльності, зв'язків. Наведений теоретичний аналіз можливості узгоджень в нормативно - правовій базі України виявляє наявність не тільки деякого дисбалансу у відносинах органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на місцях, а й нечіткість трактування окремих положень, що з'являється підгрунтям для виникнення протиріч і конфліктних ситуацій.

Треба зазначити, що застосування системи узгодження цілком залежить від волі керівництва місцевими органами влади, зваженості та передбаченості їх рішень. Законодавча невирішеність основ делегування місцевими радами повноважень державним адміністраціям на регіональному рівні веде до невизначеності механізмів відповідальності, впливу та контролю за виконанням зазначених повноважень. Тому затвердження депутатами рад відповідного рівня ключових функціонерів держадміністрацій на посадах мало б часткове вирішення цих протирічних ситуацій.

Існування прикладів сумісництва працівниками державних адміністрацій з представницьким мандатом інколи веде до протистоянь депутатів - працівників держадміністрацій з іншими депутатами.

Крім того, регулювання штатного розкладу і фінансування працівників виконавчого апарату районної та обласної ради Кабінетом Міністрів, на думку автора, веде до протиріччя вимог незалежності розподілу влади на державну та представницьку.

Підрозділ 2.2 "Соціально - економічний вимір протиріч у регіональному управлінні" починається з аналізу аспектів організації економічних засад, які повинні бути враховані при затвердженні нової соціально - економічної доктрини в Україні.

Невизначеність у напрямках регіональної політики в Україні, значна диференціація рівнів розвитку регіонів, недосконалість нормативно - правової бази щодо прав і відповідальності регіональних управлінських структур, на думку автора, веде до незбалансованості у розробці національної стратегії соціально- економічного розвитку.

Проблема реалізації довгострокових та короткострокових державних регіональних соціально - економічних програм, відсутність на державному рівні посадової особи, яка б відповідала за ефективну діяльність регіонів, гальмування проведення податкової реформи, відсутність норм "прозорості" регіонального бюджету, відсутність законодавчо визначених гарантій нормального функціонування бюджетної системи регіонів у міжсесійний період призводить до виникнення соціальних та економічних протиріч між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням у регіонах.

Наводиться позитивний досвід Херсонської області по введенню обласною Радою механізму розподілу і контролю за використанням бюджетних коштів. Це рішення, погоджене з облдержадміністрацією, зняло неузгодженості між обласною та районними владами щодо розподілу бюджетних коштів, сприяло наповненню різних цільових фондів.

Аналізуючи досвід Франції, слід відзначити, що у 80-х роках у процесі адміністративного реформування функції фінансового контролю за діяльністю територіальних органів влади було покладено на регіональні рахункові палати, що значно полегшило стан справ з виконанням бюджетів, зняло ряд протиріч, які існували між префектурами та регіональними і генеральними радами.

Але залишення закріпленої за органами державної влади функції нагляду за дотриманням збалансованості місцевих бюджетів надає їм право юридичного контролю аж до можливості префекту врегульовувати бюджет.

Досвід Франції, де місцеві податки складають 60-65% прибуткової частини місцевих бюджетів, які складаються з двох частин - бюджетів поточного фінансування і бюджетів інвестицій, є корисним для аналізу вітчизняного стану.

Таким чином, зроблено висновок, що розмежування місцевих бюджетів в Україні на поточні та бюджет розвитку, надання права місцевим радам регіонального рівня розробки основних напрямків місцевих бюджетних політик (місцевих бюджетних резолюцій) для подальшого урахування обласними та районними держадміністраціями при опрацюванні бюджетів, розроблення комплексних програм інвестування, створення фондів фінансового вирівнювання (трансфертних фондів) та інше мають зняти головні причини існуючих соціально- економічних протиріч на регіональному рівні. Ініціаторами цих перетворень повинні виступати самі регіональні влади, не очікуючи вжиття конструктивних заходів на державному рівні.

Розділ третій "Шляхи досягнення узгодженості між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням на регіональному рівні в Україні" є спробою автора визначити дві складові попередження протиріч на регіональному рівні. У підрозділі 3.1 "Зміни адміністративно - територіального устрою як фактор оптимізації регіонального управління" проводиться дослідження існуючого адміністративно - територіального устрою в Україні з метою його вдосконалення. Розглядаються різні пропозиції регіонального поділу в Україні починаючи з 50-х років, аналізуючи їх позитивні і негативні сторони.

Виходячи з Концепції адміністративної реформи в Україні (пункт 3 частини IV "Територіальний устрій та система місцевого самоврядування"), аналізу трансформації адміністративного поділу території під впливом різних умов, великої кількості районів (481), дисперсії в управлінні, дисертантом доводиться доцільність створення чотирьохрівневої системи устрою держави з наступними складовими рівнями: держава, область, округ, район.

Рівень області при цьому був би представлений державними органами виконавчої влади, радою депутатів та виконавчим органом самоврядування (виконкомом). Влада округа мала б складатися з виконавчої влади, голова якої, як і обласної, є представником Президента. У завдання цього органу мають входити приблизно ті ж функції, що їх має обласна державна влада, але на рівні округу. При цьому кількість округів в області мала б обмежуватись двома - трьома. Район має репрезентуватися радою депутатів та виконавчим органом самоврядування.

В підрозділі наводяться схеми устрою виконавчої гілки влади та структури місцевого самоврядування з використанням округів, обгрунтовується розподіл повноважень та компетенцій між органами державної влади на місцях та представницькими органами. За рахунок посилення середньої ланки управління, наданням влади на місцях безпосередньо органам самоврядування, тобто виконавцю, забезпечується якість роботи, єдність державної і регіональної політики, успішне здійснення радикальних економічних реформ та інше.

Звертаючись до Південного регіону України, автор на основі показників Одеської, Миколаївської та Херсонської областей як то: територія, кількість населення, економічний розвиток та інших робить висновок про доцільність об'єднання Миколаївської і Херсонської області зі створенням на цій території трьох чи чотирьох округів, розподілу Одеської області на три округи тощо.

Врахування зазначених факторів, актуальність проведення державної політики санації по відношенню до регіонів, використання інвестицій, які надаються міжнародними фондами, призводить до необхідності аналізу регіонального планування в Україні, про що йде мова в підрозділі 3.2 "Удосконалення планування як засобу попередження протиріч на регіональному рівні. Використання досвіду Франції".

Слід зазначити, що зв'язок планування і ринку на державному рівні було добре вивчено Марущаком В., відносно федеративних регіонів Росії - науковцями Ігнатовим В. та Бутовим В., закордонних регіонів - Фатеєвим В. та іншими. Розгляд же планування як засобу попередження протиріч передбачає, перш за все, аналіз існуючих довгострокових, середньострокових та короткострокових цільових програм з двох напрямків - загально - територіального і програмно - територіального, що й було проведено в роботі на прикладі прийнятої 24 грудня 1999 року Одеською облрадою на 8-й сесії ХХІІІ скликання Програми соціально- економічного та культурного розвитку Одеської області до 2010 року.

Звертаючись до закордонного досвіду, одним з яскравих та успішних зразків регіонального планування дисертант вважає політику регіональної контрактуалізації у Франції, де система управління виокремлює з функцій планування самостійну функцію державного фінансування.

Варто зазначити, що вітчизняними науковцями цей досвід практично не вивчався, а якщо дехто й звертався до проблеми державного планування у Франції, то наші висновки дещо не співпадають з їх. Так, наприклад, автор не погоджується з Зайцевою Л., яка стверджує, що індикативне планування у Франції у 50-60-і роки було пораховано за дуже радикальне і тому невдовзі від нього відмовились.

В підрозділі наведено аналіз пріоритетів реформування та спільних проектів, нормативно - правової бази прийняття та виконання контракт - планів між державою та регіонами, на прикладі регіону Країни Луари зв'язок контракт - планів та національного плану, врахування взаємних інтересів і пропозицій.

Особливо відзначається спільне вивчення державою та регіонами суспільної політики, яке ще називається процедурою розвитку. Вона застосовується починаючи з 1993 року для надання можливості суспільним територіальним учасникам (держава, місцеві колективи, представники установ та національних підприємств, бізнесу, освіти, просто зацікавлені громадяни) вільного обміну інформацією та її загального аналізу, координації дій і, одночасно, нейтралізації загрози "узурпації" місцевою владою всіх повноважень у прийнятті рішень.

Крім регіонального, розробляються бізнес - плани міст, муніципальних округів чи районів. Всі вони повинні бути збалансовані з метою ефективного використання в інтересах країни, області і місцевих (муніципальних) регіонів, а також житлових мікрорайонів. При цьому обговорення та взаємодія при прийнятті цих контрактів відбувається між усіма зацікавленими учасниками процесу не тільки у співробітництві з державними органами влади, а й з органами місцевого самоврядування у ієрархічній залежності.

Наведені схеми прийняття контракт - планів між державою та регіоном, ролі різних інстанцій, які беруть участь у процедурі розвитку, взаємодії між державою, регіоном і мерією у процесі погодження контрактів, зведена таблиця етапів прийняття контракт - плану та контракту міста у Франції спрощує розгляд цього матеріалу.

Висновки. В результаті проведеного дослідження було підтверджено сформульовану гіпотезу, відповідно до наукових задач узагальнено результати дослідження, визначено низку рекомендацій з їх наукового і практичного використання, вказано підходи щодо виконання Концепції адміністративної реформи в Україні стосовно розвитку регіонів. Основні з них:

Встановлено теоретичні передумови виникнення протиріч в системі державного управління, можливість їх переростання в конфліктні ситуації. Розроблено рекомендації щодо розв'язання та попередження зазначених протиріч при демократичній системі влади на рівнях "держава - регіон", "регіон - громада". Розкрито взаємозв'язок окремих аспектів проблеми в умовах подальшого розвитку державного управління та в процесі проведення адміністративної реформи в Україні. Визначено конкретні рекомендації щодо подальшої теоретичної розробки поняття протиріччя в аспекті взаємодії органів виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Розкрито наукові підходи до визначення регіонів в системі державного управління, теоретичні основи державної регіональної політики та територіальної регіональної організації управління в Україні і Франції. Обумовлено загальні проблеми і тенденції регіоналізації країни як фактору формування якісно нового рівня управління соціально - економічним розвитком у різних політичних і географічних умовах.

Виявлено особливості підходів дослідження протиріч на регіональному рівні управління у державі як системного аналізу поєднання природно - ресурсного потенціалу регіонів, адміністративно - територіального устрою у країні, притаманного відповідному регіону спектра найбільш актуальних питань. Розроблено, на основі поєднання теоретичного і практичного дослідження, дієві механізми виявлення причин виникнення протиріч між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування на регіональному рівні, шляхів їх розв'язання і засобів попередження.

Доведено, за допомогою всебічного аналізу складових причин функціонально-організаційних і соціально-економічних протиріч діяльності органів регіонального управління в Україні і Франції, недосконалість існуючої законодавчої бази України щодо власності, земельних відносин, правового регулювання фінансової сфери місцевого самоврядування. З метою вироблення дієвої системи розв'язання зазначених протиріч необхідно розроблення і прийняття відповідних законодавчих актів, або внесення змін до чинних з метою визнання комунальної власності самостійним видом публічної власності, яка має недержавну природу і належить територіальним громадам, надання регіонам більшої свободи дій щодо визначення напрямків соціально - економічного розвитку територій, прискорення прийняття Концепції державної регіональної політики в Україні. Це має бути опрацьовано фахівцями у галузі конституційного, фінансового, адміністративного, цивільного права, державного та місцевого управління тощо у комплексному дослідженні на базі науково обгрунтованих рекомендацій та пропозицій.

Архаїчність та відсутність зваженості у адміністративно-територіальному устрої України має за наслідок незбалансованість економічного розвитку регіонів, дисперсії в управлінні. Одним з варіантів майбутнього адміністративно-територіального устрою є запропонована чотирьохрівнева система з використанням округів. Її оптимальність та обгрунтування грунтується на урахуванні закордонного досвіду розподілу територій та вітчизняних особливостях.

Враховуючи скрутний економічний стан України, вдосконалення прогнозування і планування соціально - економічного територіального розвитку є одним з дієвих шляхів попередження протиріч на регіональному рівні. Наведений досвід формування взаємовідносин між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування регіонального рівня у Франції на юридично визнаній контрактно- плановій основі, застосування суспільної процедури розвитку дає можливість виявити не тільки її оптимальність, а й ефективність як засобу взаємоурахування й врегулювання інтересів і протилежних позицій щодо розвитку регіонів.

...