Особенности правового статуса беженцев

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

С моей точки зрения проблема беженцев важна в наши дни и достаточно актуальна, т.к. из-за кровопролитных войн (например, в Чеченской республике, Закавказье, Балтии и т.д.), международных конфликтов и природных катаклизмов и т.п.

Страдают мирные граждане, которые по той или иной причине бегут из своего государства (города, страны), бросив всё - дом, имущество, работу, учебу - ради сохранения жизни, здоровья, спокойствия. Как своего, так и своих близких людей (прежде всего, конечно же, детей). Именно таким людям (нуждающимся в помощи) помогает ООН. А все государства, входящие в ООН обязаны также помогать этим людям. Кроме ООН людям без гражданства помогают ЮНЕСКО - предоставляет образование, льготы; ООН - размещение, питание, жилье; ВОЗ - Всемирная организация здоровья; ЮНИСЕФ и др. А что же в России?

В России в 1992 году также появляется своя организация, занимающаяся беженцами (только в России переселенцев называют беженцами, в других странах - это внутренние беженцы, перемещенные лица, люди без гражданства) - это специальное ведомство ООН - Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ).

Кроме помощи многие государства закрепили статус этих людей (беженцев), чтобы никто не мог нарушить это право. Самыми основными законодательными актами считаются:

Всеобщая Декларация прав и свобод человека (1948 г.);

Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.);

Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятую Генеральной ассамблеей от 13 декабря 1985 года;

документы Копенгагенской встречи СБСЕ;

Также правовой статус закрепляет Конвенция о статусе беженцев от 28 июня 1951 года, принятая Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов от 14 декабря 1950 года.

Протокол, касающийся статуса беженцев от 4 октября 1967 года;

Декларация о территориальном убежище от 14 декабря 1967 года, расширяющая категорию лиц, на которых распространяется статус беженцев;

Статутный акт - Устав Управления Верховного комиссариата ООН по делам беженцев, принятый Генеральной ассамблеей ООН 14 декабря 1950 года, в котором регулируются полномочия Верховного комитета по оказанию помощи беженцам.

В международном праве:

Конвенция ОАЕ (регулирует специфические аспекты, проблемы беженцев в Африке), принятая на 6 сессии Ассамблеей глав государств и правительств органов Африканского единства 10 сентября 1969 года и вступившая в силу 20 июня 1974 года;

Законы государств:

Закон США «О беженцах» (1980 г.);

Закон Великобритании «Об иммиграции» (1971 г.);

Законы ФРГ «О перемещенных лицах и беженцах» в редакции от 23 октября 1991 года, «О порядке предоставления гражданства переселенцам» от 26 июля 1990 года.

Постановление Федерального Совета Швейцарской Конфедерации от 25 ноября 1987 года «О предоставлении убежища иностранным гражданам; Изменения от 24 октября 1990 года к ордонансу Федерального Совета Швейцарской Конфедерации от 6 октября 1986 года «Об ограничении выдачи вида на жительство иностранных граждан»;

Правительственные постановления Франции от 30 января 1969 года «О размещении беженцев и лиц, потерпевших от стихийных бедствий или перемещенных по распоряжению государственной власти»;

Постановление Совета Министров Венгрии от 28 сентября 1989 года «О признании беженцем» с изменением от 18 января 1991 года.

Виды актов: Директива Комитета Министров ЕС от 28 июня 1990 года «О виде на жительство».

В СНГ следующие законы:

Закон Азербайджанской республики от 29 сентября 1992 года «О беженцах»;

Закон республики Молдова от 19 декабря 1990 года «О миграции»;

Закон Грузии от 27 июля 1993 года «О миграции»;

Закон Казахстана от 26 июня 1992 года «Об иммиграции»;

Закон Литвы «Об иммигрантах» от 4 сентября 1991 года;

Закон Беларуси от 22 февраля 1995 года «О беженцах»;

Закон Украины «О беженцах» (1995 год);

Закон Таджикистана от 20 июля 1994 года «О беженцах» и Закон «О вынужденной миграции» от 20 июля 1994 г. и т.д.

Что же касается России, то были приняты следующие законы:

Закон «О беженцах» (1993 г.) и изменения и дополнения к нему от 28 июля 1997 года;

Постановление правительства Российской Федерации от 3 июня 1992 года «О развитии сотрудничества с УВКБ»;

Законы городов о помощи беженцам:

«О мерах поддержки Омского областного фонда отделения государственного фонда помощи беженцам «Соотечественники»» - Постановление Главы Администрации Омской области от 31 мая 1994 года № 252-п;

«Об обеспечении иммунизации прибывших в край беженцев» - Распоряжение Главы Администрации Ставропольского края;

«О мерах упорядочивания приема и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев в Ростовской области» - Постановление Главы Ростовской области от 7 февраля 1994 года № 27;

«О государственной поддержке Краснодарской краевой ассоциации помощи беженцам «Соотечественники»» - Постановление Главы Администрации Краснодарского края от 31 марта 1995 года № 186.

Конфликты в Закавказье и Средней Азии, бывших союзных республиках, в Балтии привело к тому, что права русского населения ущемляются, а в Балтии из-за политики «мягкой этнической чистки» ущемляются гражданские и имущественные права. Из-за этого они вынуждены, переселятся в Россию. По российским данным Федеральной миграционной службы на территории РФ более 1,2 млн. беженцев и зарегистрированных - более 2 млн. человек.

Регионами массового сосредоточения являются: Северный Кавказ, Центральное Черноземье, Поволжье, Центральный район, Московский регион, Урал (150 тыс.), Северная Осетия, Ставропольский край, Краснодар, Саратов, Ростов, Оренбург, Белгород, Самарская область и Воронежская область, Татарстан (40 тыс.).

Более 500 тыс. иммигрантов бегут из стран «третьего мира». В основном это афганцы, сомалийцы, ангольцы, курды, иракцы, суданцы, эфиопы, заирцы, шриланкийцы, либерийцы, вьетнамцы, китайцы и др. Большинство беженцев не выражают желания получить статус беженца на территории РФ, а настаивают на предоставлении права временного проживания или возможного выезда в другие, преимущественно западные страны.

Еще одной причиной бегства из своего государства является преследование по национальному и языковому признаку.

Чтобы помочь в решении проблем беженцев была разработана Федеральная миграционная программа от 10 ноября 1998 года. ФМС России является центральным органом органов исполнительной власти, осуществляющая государственные полномочия в области миграции населения и координирующая работу по этому направлению в РФ. Они регулируют внутренние проблемы, помогают русским общинам за рубежом, содействуют этническим россиянам в обучении их народному языку, патронируют и поддерживают русские школы, русский язык и культуру, создают переговорные механизмы урегулирования и предотвращения эскалации конфликтов. Также вводятся квоты, которые ограничивают принятие в Россию этнических россиян из зон межнациональных конфликтов.

Проблемы беженцев регламентируются следующими актами:

Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 года «О мерах по введению иммиграционного контроля»;

Указ Президента РФ от 21 июля 1997 года «Об утверждении положения «О порядке предоставления РФ политического убежища»»;

Постановление Правительства РФ от 3 марта 1992 года «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам»;

Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 года «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции»,

а также акты Миграционной службы и акты других федеральных органов исполнительной власти, направленные на обеспечение реализации конкретных прав беженцев в сфере обустройства, землепользования, образования, трудоустройства и т.д.

Конвенция о статусе беженцев 1951 года и Протокол 1996 года имеют несколько редакций. В России они переписаны - Конвенция в 1995 году; Закон «О беженцах» 1997 года.

Закон «О беженцах» принятый в соответствии с Конвенцией и общепризнанными нормами права определяет правовой статус беженцев, закрепляет права, экономические и социальные гарантии, защищает права лиц, не являющихся гражданами РФ, вынужденных покинуть страну, постоянно проживающих, прибывших или желающих прибыть на территорию РФ (беженцев), а также граждан РФ и других лиц.

Все это и многое другое разберем более подробно.

1. Понятие беженца

1.1 Понятие «беженец» по российскому законодательству

Законы Российской Федерации о беженцах, принятые в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными нормами международного права, определяют правовой статус беженцев. Порядок признания лица беженцем, закрепляют правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав лиц, не являющихся гражданами РФ, вынужденных покинуть страну своего постоянного проживания и прибывших или желающих прибыть на территорию РФ.

В соответствии с Законом о беженцах в РФ беженцем признается лицо, не имеющее гражданства РФ (т.е. им может быть как зарубежный гражданин - иностранец, так и лицо, не имеющее гражданства - апатрид). Прибывшее или желающее прибыть на ее территорию и при этом вынужденное или намеревающееся покинуть постоянное место жительства на территории другого государства из-за совершенного в отношении него насилия или преследовании в иных формах либо реальной опасности подвергнуться такому насилию или преследованию. Такое насилие или преследование в отношении данного лица осуществляется или может быть осуществлено вследствие его расовой или национальной принадлежности, религиозных или политических убеждений и вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе.

Приведенное в Законе определение в своих принципиальных положениях соответствует понятию «беженец», используемому в Конвенции о статусе беженцев (1951 г.), которое стало носить уже универсальный характер. Об этом свидетельствует и практическое его применение в ряде международных региональных актов, например, в Конвенции ОАЕ, регулирующей специфические аспекты проблемы беженцев в Африке (1963 г.), а также в законодательных актах большинства зарубежных стран и некоторых стран СНГ, в частности Законе Азербайджанской республики «О статусе беженцев».

Вместе с тем следует отметить, что российские законы, используя термин «беженец», хотя и исходят из признаков этого понятия, изложенных в Конвенции о статусе беженцев (1951 г.). Но при этом учитывают, что современный подход к правам человека предполагает более широкую трактовку данного понятия, расширяя круг причин, вынуждающих людей к бегству из своей страны. Термин "беженец" применяется в нашей стране к лицам "«бежавшим от насилия", очевидно, под насилием следует понимать внешнюю агрессию, оккупацию или иное событие, серьезно нарушающее общественный порядок на всей территории страны, либо в местах их постоянного проживания. Не отрицая гуманитарную направленность более широкой трактовки в российском законодательстве понятия «беженец», хотелось бы, тем не менее, отметить, что она не вполне отвечает экономическим возможностям нашего государства в настоящее время и не учитывает социальных последствий, связанных с достаточно низким уровнем жизни самих российских граждан.

Еще одно понятие, которое встречается в российском законодательстве - из Федерального закона «О беженцах» от 22 июня 1997 года, от 21 июля 1998 № 117-Ф3 (ст. 1п1/1). Под беженцем понимается лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности. Принадлежности к определенной социальной группе, политическим убеждениям находится вне страны своей гражданственной принадлежности и не может пользоваться такой же защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений. Или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

1.2 Понятие «беженец» по международному законодательству

Что же касается определений понятия «беженец» в международном праве, то оно содержится в двух основных документах: Конвенции ООН (1951 г.) «О статусе беженцев» и Протоколе к ней (1967 г.).

Существуют некоторые расхождения в частности в Конвенции ООН (1951 г.), предусматривающей временное географическое ограничение. Т.е. она применяется в отношении стран, расположенных в Европе и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до января 1951 г.

Что касается Протокола, то он устраняет вышеназванные ограничения и применяется без таковых в отношении государств и в отношении любых событий, как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникает проблема беженцев.

В связи с этим необходимо учитывать участие государства в вышеуказанных документах. Поскольку РФ является соучастником обоих документов, то в соответствии с 24 ст. Конституции РФ и п.3 ст. 18 комментируемого документа, эти акты обладают прямым действием на территории РФ, и в случае, если внутренне законодательство противоречит им, применяются нормы международных договоров, а не внутренних законов.

Попытки дать определение «беженцев» в международных документах предпринимались еще до создания ООН, в частности, в договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций. В них использовался так называемый «групповой подход». Необходимым условием при этом является следующее:

Лицо должно было находиться за пределами страны своего происхождения;

Не пользовались защитой правительства этой государства. Например, русские беженцы в 1926 году определялись как «любые лица» русского происхождения, которые не пользуются защитой правительства СССР и не приобрели иного гражданства.

Аналогично было и содержание понятия «армянский беженец». Указанное определение содержалось в Соглашении от 12 мая 1926 года, касающемся выдачи удостоверения личности русским и армянским беженцам.

В данном случае пребывание лица за пределами страны происхождения не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью соглашения была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Удостоверения утрачивали силу, если их владельцы возвращались в страну происхождения. В последствии аналогичный подход использовался в Соглашениях 1936 года «О лицах, бежавших из Германии».

После Второй мировой войны были сформулированы более четкие критерии определения понятия «беженец». Об этом наглядно свидетельствует Устав Международной организации по делам беженцев (МОБ) и принятые позднее Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и Конвенция ООН 1951 г. «О статусе беженцев».

Устав МОБ воспроизвел положения предшествующих документов, указывая категории лиц, которым следовало предоставлять помощь. Так к числу беженцев были отнесены жертвы нацистского, фашистского или квислинсковского режима (Норвегия), некоторые лица еврейского происхождения, иностранцы или лица без гражданства, оказавшиеся жертвами нацистского преследования; а также лица, которые признавались беженцами до начала войны по признаку расы, религии, национальности или политическим убеждениям. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся и в котором жил прежде.

УВКБ сменило МОБ в роли основного учреждения, занимающегося беженцами. С этого момента основы международно-правового подхода к понятию «беженец» начали закрепляться в документах ООН, Устава УВКБ и Межгосударственных договорах.

Устав впервые подчиняет компетенции УВКБ беженцев, которые подпадали под действие различных ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, он указывает на беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года находились вне страны своего происхождения страны, гражданином которой являлся беженец. А в случае отсутствия гражданства - страны его прежнего постоянного проживания и не могли, либо не желали воспользоваться ее защитой в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований.

К ним также относят лица, которые из-за уже пережитых преследований не могут вернуться, хотя обстоятельства, ставшие основанием для предоставления им статуса беженцев, более не существует.

И, наконец, Устав распространяется на все другие лица, которые находятся вне страны своей гражданственной принадлежности, или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего местожительства вследствие испытываемых или испытанных опасений преследований по причинам расы религии. Гражданства, политических убеждений, или не могут или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, а если они не обладают определенным гражданством - возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.

Это определение универсально по сфере применения, поскольку не содержит каких-либо временных или географических ограничений. Оно является важной отправной точкой при выяснении того, кто имеет право на защиту и помощь ООН, поскольку именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев.

В ст. 1 Конвенции дано общее определение термина «беженец». Это лицо, которое в результате событий, происшедших 1 января 1951 года, может в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы. Вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности или не может, воспользоваться защитой этой страны, или не желает пользоваться этой защитой вследствие таких опасений; или не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий не может, или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

В дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только результатом войны, но и ее последствий.

В связи с этим возникла необходимость принятия дополнительного документа, который устранил бы указанное ограничение. Таким документом стал Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев. Протокол распространил действие Конвенции и на «новых беженцев», т.е. лиц, которые, попадая под определение, содержащиеся в Конвенции, стали беженцами в результате событий января 1951 года.

Определение понятия «беженец» в рассматриваемом Федеральном законе воспроизводит Конвенцию ООН 1951 года и Протокол 1967 года. Исключение составляет один момент - указание на национальность в ст.1 Закона в числе признаков, по которым лицо подвергается преследованию.

Следует отметить, что определение понятия «беженец» в прежней редакции Закона РФ «О беженцах» (1993 г.) не в полной мере соответствовало Конвенции ООН 1951 года и Протоколу 1967 года.

В соответствии с п.1 ст.1 Федерального закона «О беженцах» в РФ беженцем признается лицо, подпадающее под следующие основные признаки: это лицо, не являющееся гражданином РФ, им может быть как зарубежный гражданин (иностранец), так и лицо, не имеющее определенного гражданства (апатрид); находящееся вне страны своей гражданской принадлежности, либо вне страны своего прежнего обычного местожительства из-за вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы. Вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, не имеющее возможности или не желающее пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности вследствие имеющихся у данного лица опасений. Для иностранных граждан); не имеющее возможности или не желающее вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства в результате вышеназванных опасений (для лиц, не имеющих определенного гражданства.

О признании понятия «беженец», использованного в Конвенции «О статусе беженцев», свидетельствует и практика его применения в ряде Международных региональных актов, а также в законодательных актах большинства зарубежных стран и некоторых стран СНГ.

1.3 Понятие «беженец» в странах СНГ

Так, например, ст.3 Азербайджанской республики от 29 сентября 1992 года «О статусе беженцев» под «беженцем» подразумевает лицо, не являющееся гражданином Азербайджанской республики, находящееся вне пределов страны своего проживания в силу невозможности пользоваться этой защитой государства своего постоянного проживания. Либо нежелание пользоваться этой защитой из-за опасности в связи с преследованием по признаку национальности, расы и гражданства, вероисповеданию, языку, а также политическим убеждениям, принадлежности к определенной реальной угрозы жизни, семье, имуществу (1992 г. ВВСА № 18 ст.20).

Вместе с тем следует отметить, что существует несколько отличительных подходов к понятию «беженец». Предполагающий более широкую трактовку его, в частности, расширяющий круг причин, вынуждающих людей к бегству из своей страны. Этот подход нашел свое воплощение в Конвенции ОАЕ 1969 года, регулирующей специфические аспекты проблемы беженцев в Африке, в которой термин «беженец» применяется также к лицам, которые вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий. Серьезно расстроивших общественный порядок в части или на всей территории страны их происхождения, либо гражданства, были вынуждены покинуть место своего обычного проживания.

Таким образом, в странах СНГ существуют различия в понятиях. Например, в Азербайджанской республике определение «беженец» звучит также как и российское определение по Федеральному закону «О беженцах»: «это лицо, которое не является гражданином Азербайджанской республики…». В Грузии и Казахстане понятие «беженец» не существует и в законодательных актах не закреплено. Но существует понятие «иммигрант», которое распространяется на своих лиц без гражданства данной страны.

2. Порядок признания беженцем

Решением вопроса о признании лица беженцами занимаются органы ФМС России на соответствующей территории - орган миграционной службы субъекта РФ (территориальный орган миграционной службы).

При их отсутствии функции территориального органа миграционной службы осуществляется соответствующим органом исполнительной власти.

В настоящее время территориальные органы ФМС созданы и действуют в 52 регионах России. Решение о признании лиц беженцами принимается в трехмесячный срок, который представляется чрезмерным и не может быть сокращен. До выяснения решения о придании лицу соответствующего статуса оно может быть направлено при необходимости в пункты первичного приема для временного проживания, либо в центр временного размещения.

На законодательном уровне порядок признания беженцем закреплен в ст. 3 Федерального закона «О беженцах» от 28 июня 1997 года. (с последующими изменениями). Статья предусматривает:

Обращение с ходатайством о признании беженцем.

Предварительное рассматривание ходатайства.

Принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу (свидетельство), либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу.

Выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу.

Рассмотрение ходатайства по существу.

Принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем.

Выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

Решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем, либо решения об отказе в рассмотрении ходатайства или в отказе признания беженцем принимается по итогам анкетировании лица, по результатам проверки достоверности полученных сведений о лице, данном и прибывших с ним членов семьи. Проверяются обстоятельства их прибытия на территорию РФ, основания их нахождения, причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. Если лицо не имеет при себе документов, удостоверяющих личность, то проводится установленная Федеральным законом и иными нормативными актами процедура идентификации личности, включая дактилоскопию.

Также беженцами могут быть признаны члены его семьи, но это признание осуществляется в отношении каждого члена семьи достигшего 18 летнего возраста. Также проверяются обстоятельства их приезда. Если таковых нет, то в целях воссоединения семьи данный член с его согласия признается также беженцем.

Лица, которые не достигли 18 лет и приехавшие без родителей могут быть признаны беженцами, но после установления сведений о его родителях и т.д.

Что же касается процедуры признания беженцем, то она закреплена в ст. 4 Федерального закона «О беженцах» и начинается с того, что:

1. Лицо, которое хочет быть признано беженцем и достигшее 18 лет обязано лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством в письменной форме в одну из этих организаций: дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ вне государства своей гражданской принадлежности. В пост миграционного контроля федеральных органов исполнительной власти по миграционной службе, а при его отсутствии - в орган пограничной службы; в органы пограничного контроля федеральных органов исполнительной власти по пограничной службе (в случае вынужденного незаконного пересечения границы РФ).

2. ФМС может потребовать документы, подтверждающие:

личность лица,

факты угрозы насилия, преследования и в иной форме в отношении лица и его семьи, обстоятельства приезда, тексты судебных приговоров, протоколы об увольнении, переводы на другую работу, протоколы, медицинскую справку, публикации; если выезжает из горячих точек - документы не надо. Если есть угрозы здоровью, жизни, чести и достоинства, то по прибытии в праве обратиться в суд с заявлением об установлении в порядке особого производства.

Если пункт 1 и 2 выполнены, то принимается решение о выдаче свидетельства и миграционная служба оформляет этих людей. Свидетельство является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем.

Все документы лиц, признанных беженцами хранятся в органах миграционной службы, чтобы беженцы не могли подать документы в другие государства о признании их беженцами другого государства.

Самих беженцев направляют в Центр временного размещения.

Но в порядке признания есть свои «но»: во-первых - это то, что существуют основания для отказа лицу в рассмотрении его ходатайства (ст. 5):

если в отношении лица было возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории РФ;

если лицу ранее было отказано из-за отсутствия обстоятельств;

если лицо получило отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции ООН в 1951 году «О статусе беженцев» или Протоколу 1967 года;

наличие у лиц гражданства третьего государства, защитой которого лицо может воспользоваться;

если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем;

если лицо покинуло государство своей гражданской принадлежности из-за опасения понести наказание за совершение правонарушения и наказание за незаконный выезд за пределы его территории;

если лицо состоит в браке с гражданкой(ином) РФ и имеет возможность получить разрешение на постоянное проживание на территории РФ;

если лицо отказалось сообщить сведения о себе и обстоятельствах прибытия на территорию РФ и т.д.

Особенностью правового статуса лиц, подавших ходатайство о признании их беженцами, является то, что при отказе в признании они должны покинуть территорию России. Однако это случается редко, т.к. органы МВД отъезд не контролируют, ссылаясь на загруженность, а органы миграционной службы тоже практически лишены возможности проследить этот процесс до конца. В результате значительное количество лиц на территории РФ проживает незаконно.

Но все-таки вернемся к законным беженцам. После того, как они получили свидетельство - появилось множество прав и обязанностей. Но перед тем как к ним перейти нужно сказать немного о рассмотрении ходатайства по существу (ст. 7):

Рассмотрение ходатайства по существу осуществляют:

1. Федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе в отношении лица, находящегося вне пределов территории РФ, в течение двух месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства;

2. Территориальный орган федерального органа исполнительной власти Срок рассмотрения - не более чем 3 месяца.

3. После получения удостоверения, оно действует на всей территории РФ, как документ, удостоверяющий его личность и закрепляющий за ним статус беженца. Лицо признается беженцем на срок до 3-х лет при сохранении в государстве гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства). Если лицо отсутствует в России, т.е. оно вне пределов РФ, то в течение 5 рабочих дней, если оно не появляется, то МС принимается решение об отказе признания данного лица беженцем. А если, появляется, то оно приобретает статус беженца.

Итак, какие же права и обязанности беженец приобретает с получение свидетельства?

3. Права и обязанности беженца

Права и обязанности беженца также закрепляются в Федеральном законе «О беженцах» (ст.6, 8).

3.1 Права и обязанности по российскому законодательству

Как уже говорилось в предыдущем разделе после признания беженцем, ему выдают свидетельство. А с получением свидетельства появляются права и обязанности (закрепленные в ст.6):

Получить информацию о своих правах и обязанностях.

Услуги переводчика.

Содействие в обеспечении проезда и провоз багажа к месту пребывания.

Получить денежное пособие (единовременное) на каждого члена семьи (не ниже минимальной оплаты труда).

Получить направление от ФМС в Центр временного размещения.

МС должна обеспечить охрану и безопасность лиц (беженцев)

Получить питание и пользование коммунальными услугами в месте временного содержания.

Медицинская и лекарственная помощь, содействие в обучении (профессии).

Беженцы обязаны соблюдать Конституцию РФ и другие федеральные законы РФ, соблюдать установленный порядок проживания, санитарно-гигиенические нормы проживания, пройти обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата и т.д. Могут сами выбирать, где им жить из числа предполагаемых мест, предлагаемых ФМС: у родственников, при условии их согласия на совместное проживание и т.д.

В соответствии с Законом беженцы имеют право работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью, приобретать в собственность недвижимое имущество на условиях, установленных для иностранных граждан законодательством РФ (Ч.3 ст.62 Конституции РФ). Она гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ кроме случаев, установленных Федеральным законом РФ или Международным договором». В настоящее время такие изъятия содержаться в ряде Федеральных законов. Например, в соответствии с российским законодательством беженцы, являющиеся иностранными гражданами или лица без гражданства (апатридами), не могут работать нотариусами, прокурорами, патентными поверенными, не могут быть членами экипажей воздушных и морских судов; не вправе приобретать в собственность землю и т.д.

3.2 Предоставление работы беженцу

В условиях перехода к рыночной экономике, когда почти повсеместно встала проблема безработицы, вопросы трудоустройства для беженцев становятся жизненно важными. Кроме того, чтобы получить работу нужно разрешение ФМС о принятии на работу иностранного работника. Но это не единственный документ. Не менее важным является подтверждение на право трудовой деятельности, выданное на его имя территориальным органом ФМС по месту нахождения будущего места работы иностранного работника. Эта бумага служит важным средством защиты эмигранта. Дело в том, что разрешение на принятие иностранца на работу выдается конкретному работодателю. Это персонификация рабочего места специально оговорена в ст. 9 анализируемого Положения. Разрешение не подлежит передаче другим работодателям. При отсутствии работы это не означает, что иностранца высылают обратно в свою страну. На этот счет указаний нет. Отсюда следует вывод, что иностранный работник не может без ведома ФМС устраиваться на работу. Работодатель, у которого имеется потребность труда иностранного работника должен в установленном порядке получить для этого разрешение ФМС РФ. Тем самым защищаются права иностранного работника по отношению к работодателю, который не может при названном выше правиле воспользоваться неопределенностью иностранца, оказавшегося вдали от родного дома. От указанной процедуры получения работодателем разрешения и использование труда иностранного работника, а также подтверждения для него право трудовой деятельности в соответствии с законодательством РФ освобождаются отдельные категории иностранных граждан, если они официально признаны беженцами и постоянно проживают на территории РФ.

Подали ходатайство о предоставлении статуса беженца и получили разрешение на временное проживание.

Указанный порядок также не применяется к иностранным гражданам: деятелям науки и культуры, работающим на территории РФ в учреждениях, созданных в соответствии с межгосударственными соглашениями; работникам дипломатических и консульских учреждений. А также организаций, пользующихся дипломатическим статусом и находящихся на территории РФ; религиозным деятелям, осуществляющим профессиональную деятельность на территории РФ в официально зарегистрированных религиозных организациях и обществах; членам экипажей российских морских и речных судов. Студентам, проходящим производственную практику во время каникул в рамках программ российских образовательных учреждений высшего профессионального образования; корреспондентам и журналистам, аккредитованным в РФ. Лекторам и инструкторам, приглашенным для чтения курса лекций и другой работы в российских академиях и образовательных учреждениях высшего профессионального образования; лицам, для которых определен иной порядок трудоустройства межгосударственными и межправительственными соглашениями РФ с зарубежными странами.

Облегченный порядок установлен для приглашения на работу в РФ высококвалифицированных иностранных работников в случае найма их на предприятия с иностранными инвестициями, действующие на территории РФ, на должности руководителей предприятий (их заместителей) и подразделений (в том числе обособленных) этих предприятий. Для приглашения указанных специалистов работодателям достаточно получения от соответствующей территориальной службы ФМС (действующей на территории нахождения предприятия) подтверждения на право трудовой деятельности на территории Российской Федерации.

В настоящее время на территории РФ находится сравнительно немного иностранных специалистов, работающих по контрактам. В декабре 1943 г. их насчитывалось около 3 тыс. (в том числе из Китая, США, Канады, Турции, Кореи и других стран). Можно с достаточной долей уверенности предположить, что и ближайшие годы количество иностранных работников на территории России будет возрастать по мере иностранных инвестиций в ее экономике. Это обстоятельство заставляет подумать о совершенствовании правовой базы, связанной с приглашением на работу и приемом иммигрантов. Речь, в частности, идет о санкциях для работодателей за нарушение Указа президента РФ "О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы" от 16 декабря 1993 г.

Хотя в ст. 4 Указа записано, что "работодатели за привлечение иностранной рабочей силы без соответствующего разрешения несут ответственность в порядке, установленном законодательством РФ", конкретные нормы об административной ответственности за подобные правонарушения не установлены.

Аналогичным образом обстоит дело и с конструкцией законов о беженцах и вынужденных переселенцах. Так, в них есть специальные статьи об ответственности за их нарушения (в первом - ст. 16, во втором - ст. 15). И в обоих нормативных актах эти статьи отсылочные; предусматривается ответственность виновных лиц в порядке, установленном законодательством РФ. Однако для такого нового вида государственной деятельности, каковым является регулирование миграции, такая отсылка мало что дает. Анализ законодательства показывает, что оно применимо только к таким отношениям, которые возникают главным образом в сфере гражданского и частично - уголовного права. Например, отношения мигранта с банком по поводу ссуды на жилищное строительство регулируются гражданским законодательством. В сфере уголовного законодательства находятся противоправные действия мигранта, связанные с нарушением режима государственной границы, контрабандой и т.д. То же самое относится к грубым нарушениям закона должностными лицами исполнительной власти в отношении мигрантов, подпадающим под признаки преступления.

3.3 Ответственность беженца

Что касается административной ответственности в области миграции, то в настоящее время в российском законодательстве она вообще отсутствует. А без административно-правового регулирования в этой сфере отношений не обойтись. Во-первых, поведение самих мигрантов в некоторых случаях требует мер административного воздействия, например при отказе подчиниться требованиям миграционных властей о выезде в пункт, указанный для поселения, или требованиям представителей санэпидемнадзора пройти медицинское освидетельствование. Во-вторых, необходимы меры административного принуждения и в отношении должностных лиц исполнительной власти или предпринимателей. Так, если предприниматель не выполняет указаний миграционной службы о необходимых с ее точки зрения изменениях условий труда иностранца, то виновное лицо должно быть привлечено к административной ответственности.

В целом же представляется, что назрела проблема дальнейшего совершенствования законодательства, направленного на должное правовое обеспечение деятельности в области миграции. По нашему мнению, Федеральной миграционной службе РФ, Министерству юстиции РФ при участии заинтересованных министерств и ведомств следовало бы разработать предложения о внесении необходимых изменений и дополнений в действующие законодательные акты, вытекающих из практики и требующих применения к виновным лицам мер административного принуждения

3.4 Утрата лицом статуса беженца

Права и обязанности беженцев могут со временем изменяться, что будет связно с утратой лицом статуса беженца и лишения его этого статуса (ст. 9 Федерального закона «О беженцах»):

Лицо утрачивает статус:

1. если получает разрешение на постоянное проживание на территории РФ либо при приобретении гражданства РФ;

2. если снова добровольно воспользовался защитой государства своей гражданской принадлежности;

3. если осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории РФ и т.д.

В соответствии с Законом о гражданстве беженцы могут стать гражданами РФ по следующим обстоятельствам:

1. лица, у которых супруг, либо родственник на прямой восходящей линии является гражданином РФ;

2. лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение 5 лет по достижению 18 летнего возраста;

3. дети бывших граждан РФ, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РФ, в течение 5 лет по достижению 18 летнего возраста;

4. граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входящих в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1932 года, если они до 31 декабря 2000 года заявят о своем желании приобрести гражданство РФ.

Остальные категории беженцев, изъявившие желание приобрести гражданство РФ, получают его в порядке приема в гражданство.

Ходатайствовать о приеме в гражданство Российской Федерации может лишь дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

Обычным условием приема в гражданство Российской Федерации является постоянное проживание на территории Российской Федерации: Для иностранных граждан и лиц без гражданства -- всего пять лет или непрерывно три года непосредственно перед обращением с ходатайством, однако для беженцев указанные сроки сокращаются вдвое. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации для учебы или лечения не более чем на три месяца.

Закон о гражданстве Российской Федерации содержит перечень обстоятельств, облегчающих прием в российское гражданство, а именно -- сокращение сроков проживания на территории России вплоть до снятия этого требования.

Этими обстоятельствами являются:

- состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом;

- усыновление ребенка, являющегося гражданином Российской Федерации;

- наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;

- наличие заслуг перед народами, объединенными в Российской Федерации, в возрождении Российской Федерации, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей;

- получение убежища на территории Российской Федерации;

- состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению.

Решение о приеме в гражданство принимает Президент Российской Федерации. Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства Президент Российской Федерации образует Комиссию по вопросам гражданства.

Комиссия вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации предложения по каждому ходатайству и представлению по вопросам гражданства. Предложения Комиссии оформляются протоколом и подписываются всеми ее членами, участвовавшими в заседании.

Но, несмотря на это, иногда права беженца нарушаются. Каковы же гарантии и как защищаются права беженцев?

4. Защита прав беженцев

Лица, которые приобретают статус беженцев, нуждаются в защите своих прав и интересов, но не только они. Кроме беженцев ФМС борется и с миграцией, которая включает в себя въезд и выезд, позволяет выделить 5 основных миграционных потоков:

Вынужденная.

Внешняя (эмиграция и иммиграция).

Внешняя трудовая.

Незаконная.

Внутренняя социально-экономическая.

Эмигранты в основном бегут в США, Израиль, Германию, Канаду, Грецию, Австралию, ЮАР, Аргентину, Бразилию Россию (в основном). Если государство отказывается принять мигранта, его забирает другое государство. Из-за этого, например, в России возникают проблемы накопления мигрантов, которых негде расположить - из-за этого - постоянные конфликты. Чтобы как-то регулировать потоки мигрантов появляются специальные программа (например, программа «Миграция»).

Кроме этого ведутся переговоры с бывшими республиками СССР по проблемам миграции. Уже заключены межправительственные соглашения по вопросам регулирования процесса переселения и защиты прав мигрантов с Таджикистаном, Латвией, Эстонией, Туркменистаном, Грузией, Киргизией, Молдовой, Литвой и другими государствами.

Чтобы содействовать не только более действенной защите прав беженцев, но и соблюдению интересов российских граждан и своего Российского государства при реализации возложенных на себя обязанностей по регулированию миграционных потоков и выполнению миграционных программ предлагается:

1. Было бы целесообразно внести некоторые изменения в Закон о беженцах. К категории беженцев в нем отнесены также лица, бежавшие от насилия. Однако экономическая ситуация в России в настоящее время позволяет принимать лишь ограниченное количество мигрантов. В Законе отсутствует также ссылка на механизм предоставления статуса беженца. Содержится ряд декларативных на сегодняшний день положений: предусматривается предоставление беженцам жилья из специального жилищного фонда, а таковой на местах еще не создан. Исходя из этого, следует устранить излишне расширительное, по сравнению с Конвенцией, толкование статуса беженца, ввести процедуру его предоставления, более четко установить не только права беженцев, но и обязанности государства по отношению к ним.

2. Следует ускорить разработку и принятие Положения о порядке признания лиц беженцами. Аналогичное Положение о порядке признания лиц вынужденными переселенцами, их регистрации и учета на территории Российской Федерации уже разработано и принято ФМС России.

3. В Законе о вынужденных переселенцах говорится, о том, что ФМС России принимает меры к возвращению вынужденному переселенцу оставленного им имущества, а если таковое возвратить невозможно, то ему выплачивается компенсация.

Это положение остается чисто декларативным, пока не будет разработан механизм возмещения ущерба и компенсации за утраченное вынужденным переселенцем имущество. Следует подготовить и принять нормативный акт, в котором определялись бы порядок и сроки обращения лица по вопросу о возмещении нанесенного ему ущерба: названы органы, обязанные рассматривать и решать эти вопросы; установлены размер ущерба, сроки его выплаты, а также гарантии, в том числе и судебною xapaктеристику механизмов защиты прав вынужденных переселенцев на возвращение оставленного имущества либо компенсации понесенного ущерба при невозможности им распоряжаться.

Для решения некоторых практических вопросов, связанных с приемом и обустройством беженцев, основная тяжесть которых ложится на opганы местного самоуправления, целесообразно более широко использовать практику заключения ими договоров с органами субъектов федерации, а также непосредственно с самой ФМС России о целенаправленной передаче финансовых и материальных средств. Полученные целевые ресурсы местные органы направляли бы, например, на строительство жилых массивов, объектов социально-бытовой инфраструктуры для беженцев и вынужденных переселенцев. Тем самым, помимо решения бытовых вопросов такие договоры, а также целевые субвенции со стороны федеральных и региональных opганов способствовали бы регулированию потоков вынужденных мигрантов, предпочтение отдавалось бы тем районам, которые имеют достаточные ресурсы для приема и oбycтройства.

Для оказания более действенной правовой и материальной помощи беженцам и вынужденным переселенцам, а также принимая во внимание криминогенную обстановку в крупных административных и промышленных центрах, территориальным органам миграционной службы необходимо наладить более точный учет вынужденных мигрантов. Однако не все они стремятся получить официальный статус беженца, который в той или иной степени ограничивает их отдельные права, например свободу выбора места жительства на территории России.

Для регулирования потока беженцев и учитывая экономическую ситуацию в нашей стране, целесообразно классифицировать вынужденных мигрантов, прибывающих из стран "третьего мира" и из республик ближнего зарубежья. Такая дифференциация позволила бы обратить особое внимание на граждан бывшего Союза, имеющих тесные, в том числе родственные, связи с гражданами Российской Федерации.

Целями урегулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации могли бы служить заключаемые с республиками бывшего СССР соглашения в области компенсации расходов в связи с приемом и обустройством беженцев. В них целесообразно было бы предусмотреть возмещение стоимости оставленного жилья, имущества, расходов, связанных с проездом и провозом багажа, урегулировать другие вопросы в области социального обеспечения (пенсии, пособия, страховые выплаты). Такие двусторонние договоры и соглашения следует заключать в развитие межгосударственного Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, подписанного на встрече глав государств -- участников СНГ 24 сентября 1993 г.

Это соглашение создает основу для единообразного определения статуса беженцев и вынужденных переселенцев, содержит обязательства сторон по оказанию содействия указанной категории мигрантов, в том числе компенсации за оставленное жилье и другое имущество, взаиморасчеты и погашение расходов на содержание беженцев и вынужденных переселенцев и др.

Для межгосударственного регулирования миграционных процессов и предотвращения эскалации потока беженцев из других государств следовало бы продолжить практику заключения межправительственных соглашений по вопросам регламентации процесса переселения и защиты прав переселенцев. Такие соглашения подписаны с Таджикистаном, Латвией, Эстонией, Туркменистаном, разрабатываются их проекты с Молдовой, Литвой, Арменией и Кыргызстаном. Основная цель этих соглашений -- обеспечение прав граждан бывшего СССР на свободный (добровольный) выбор места проживания. Особый акцент сделан на возможность свободного распоряжения (продажа, сдача на условиях поднайма и др.) своим жильем и имуществом на территории государства выезда, а также освобождение имущества, денежных средств и вкладов от пошлин, с налогов и связанных с ними сборов при пересечении границы. Особо оговаривается право собственности. Все это позволит переселенцу вопросы на новом месте жительства самостоятельно за счет своих средств при финансовой помощи государства.

Для пpиостановления потока беженцев и вынужденных мигрантов наряду с правовыми необходимо ocyществить комплекс практических мероприятий, включая введение в Консульствах и посольствах всех государств бывшего СССР федеральной службы миграции, создание на взаимных началах с другими государствами СНГ международной службы, аналогичной Международной организации по миграции, определение статуса двойного гражданства и двуязычия с сохранением русского языка в качестве второго государственного, оказание моральной, материальной, организационной помощи русским и русскоязычным общинам по созданию культурных и образовательных центров и аналогичных центров других народов России.

4.1 Гарантии прав лица

В Федеральном законе «О беженцах» также существует статья, регулирующая защиту прав беженцев (ст. 10 «Гарантии прав лица»). По этой статье лицо (беженец) не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) при сохранении в данном государстве обстоятельств.

Лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или отказе в признании беженцем, либо лицо, получившее уведомление об утрате статуса беженца или его лишения имеет право на обжалование решения об отказе в признании беженцем.

В соответствии со ст. 33 Конвенции «О статусе беженцев» запрещается высылка беженцев или их принудительное возвращение в страны, из которых они прибыли, годе их жизни или свободе угрожает опасность из-за их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Однако это правило может не применяться к беженцам, которые представляют реальную угрозу безопасности страны их пребывания, либо осужденным, вступившим в силу приговором суда за совершение особо тяжких преступления. Этот же принцип невысылки в страну своего прежнего местожительства подтвержден и в Протоколе 1967 года. В этой или иной мере это провозглашено и в Конвенции ООН против попыток 1984 года, а также в некоторых региональных документах. Так, п.3. ст. 2 Конвенции ОАЕ по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 года объявляет, что «ни одно лицо не должно подвергаться таким мерам, как отказ в приеме на границе, возвращение или высылка, которые вынудили бы его вернуться на территорию, где его жизнь, личная неприкосновенность или свобода могут оказаться под угрозой».

...