Опыт современного австрийского федерализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Опыт современного австрийского федерализма

1. Институты национальной автономии и элементы децентрализации в Австро-Венгерской Империи

децентрализация федерализм государственный власть

Распад Австро-Венгерской империи - крупное геополитическое событие, произошедшее в результате нарастания внутренних социальных противоречий и обособления разных частей империи. Первая мировая война, неурожай 1918 года и экономический кризис послужили основным поводом к распаду государства.

Огромнейшая империя Габсбургов, занимавшая обширную территорию в Европе и включавшая в себя около 20 народов, к началу XX века сильно ослабла изнутри из-за полувековых национальных споров и конфликтов практически во всех своих регионах. В Галиции происходило противостояние поляков и украинцев, в Трансильвании - румын и венгров, в Силезии - чехов и немцев, в Закарпатье - венгров и украинцев, боснийцы, сербы и хорваты сражались за независимость на Балканах и так далее.

С развитием капитализма и ростом количества предприятий формировался средний рабочий класс, который, вместо того, чтобы бороться за свои права, занялся отстаиванием интересов того народа, к которому он принадлежал. Таким образом, с каждым годом на окраинах империи росла опасность сепаратизма. Во многих регионах империи развернулись военные действия. Даже Венгрия предприняла попытку отделиться от Габсбургской монархии, однако после войны была вновь включена в состав империи.

После провала революции положение в стране только ухудшилось, хотя теперь противостояние народов вылилось в политические дебаты и пропаганду национальных идей. Лишь иногда происходили вооружённые столкновения, которые подавлялись имперскими войсками. В 1867 году, с принятием новой общеимперской конституции и подписанием Австро-венгерского соглашения, Австро-Венгрия ослабла ещё сильнее, так как делилась на две части: Австрию и Венгрию. Обе теперь получили право иметь собственные армии, сеймы, представительские учреждения и т.д., а собственный бюджет в каждой части империи существовал уже до принятия новой конституции. Собственный сейм получила Босния и Герцеговина.

Долгое время правил империей Франц-Иосиф, который собрал вокруг себя сторонников-интернационалистов, что не позволяло Австро-Венгрии распасться на ряд унитарных и национально однородных государств. Однако и в правящей элите наметились разногласия, со временем переросшие в недоверие и открытое противостояние между чиновниками разных национальностей, даже эрцгерцог Франц Фердинанд заразился ненавистью к венграм как к национальности, всячески ужимая их права и помогая народам, которые испокон веков жили рядом с ними. Нетерпимость Франца Фердинанда к венгерской половине империи вылилась в фразу Они мне антипатичны, хотя бы просто из-за языка, которую он произнёс после очередной безуспешной попытки выучить венгерский язык.

В таких условиях мощный бюрократический аппарат, в три раза превышающий численность австро-венгерской армии, начал национализацию местной власти по национальному и религиозному признаку, которая не проходила без кровопролития. Теперь идеи сепаратизма проникли во все слои общества, лишь крупная буржуазия поддерживала императора и желала целостности империи, надеясь на Франца-Иосифа как на спасителя Австро-Венгрии.

В январе-феврале 1918 года по стране прокатилась волна забастовок. Основные требования: перемирие с Россией на любых условиях, проведение демократических реформ, улучшение снабжения пищей.

Всеобщие забастовки начала года, нехватка провизии и распространение революционных идей негативно сказались на австро-венгерской армии и в конце-концов окончательно деморализовали её. Первым вооружённым восстанием в военно-морском флоте Австро-Венгрии было Которское. Оно началось 1 февраля в Которском заливе на Адриатике. Началось восстание с бунта на крейсере Санкт-Георг, позже к восставшим присоединились экипажи ещё 42 судов и рабочие порта. Восстали в основном матросы, принадлежащие к национальным меньшинствам империи - словенцы, сербы, хорваты, венгры. Руководили ими Ф. Раш, М. Брничевич, А. Грабар и Е. Шишгорич. На судах создавались ревкомы. Восставшие требовали немедленного заключение мира с Россией на её условиях-то есть самоопределение народов Австро-Венгрии. 3 февраля из военно-морской базы Пула к бухте подошли несколько подлодок, по суше к порту была переброшена пехота. В тот же день восстание было подавлено, около 800 человек арестовали, всех руководителей расстреляли.

На востоке ситуация сложилась ещё хуже. Несмотря на заявления австро-венгерских политиков о бесперспективности похода на Украину австрийская армия продолжила наступление. В феврале с УНР был подписан сепаратный мирный договор и ещё несколько хозяйственно-экономических договоров, а 24 апреля Центральная Рада была замещена правительством Скоропадского.

По всей Австро-Венгрии прокатилась волна массовых демонстраций. В Вене прошёл голодный бунт, а в дальнейшем всеобщая забастовка из-за голода.

В последние месяцы существования империи из австро-венгерской армии бежало около 150 000 человек. В дальнейшем произошло массовое восстание солдат, а вскоре вновь начались общенациональные стачки и забастовки в разных регионах империи, руководимые местными национальными комитетами.

Чем более напряженной становилась внутриполитическая обстановка в Австро-Венгрии, тем лихорадочней метались в поисках выхода из положения правители Габсбургской монархии, тем острее становилось обсуждение правящими кругами вопросов, которые были связаны с дальнейшей судьбой Австрии.

В правительственных кругах началось обсуждение различных планов федерализации Австрии с тем чтобы противостоять национально-освободительной борьбе народов и сохранить основы Габсбургской империи. Один из планов федерализации предложили несколько членов палаты господ австрийского рейхсрата во главе с известным политиком Генрихом Ламмашем.

План Ламмаша и другие проекты федерализации Австрии вызвали резкую критику пангерманцев, опасавшихся, что любая реформа в этом направлении нанесет урон по интересам собственно австрийской буржуазии. На состоявшемся 25 августа 1918 г. заседании реакционного Немецкого народного совета для Австрии пангерманцы поспешили объявить протест против всяких «уступок» славянским народам и, в особенности, против создания южнославянского государства. Газета «Нейе Фрейе Прессе» настойчиво требовала от правительства разъяснения или опровержения возникших в Вене слухов о государственной реформе, направленной на федерализацию, подчеркивая при этом, что «немцы в Австрии никогда не позволят раздробить государство.

В сложившейся обстановке на стороне правительства, пытавшегося спасти многонациональную монархию Габсбургов посредством конституционных реформ, выступили лидеры австрийской социал-демократии. 1 октября В. Адлер, Зейц и другие члены социал-демократической фракции внесли в палату депутатов проект декларации, который должен был стать основой для мирных переговоров Австро-Венгрии со странами Антанты. В декларации не без подобострастия подчеркивалось, что условия мира должны отвечать требованиям стран Антанты и США. Австро-венгерскому правительству предлагалось «пересмотреть взаимоотношения между нациями и государствами на основе свободы и самоуправления всех народов и в этих целях внести в законодательное учреждения предложение о создании особых парламентов отдельных наций». В содержании резолюции, принятой в связи с этим предложением 3 октября на заседании социал-демократической фракции, выражалось согласие с предложением буржуазных парламентариев при условии, если те заявят о признании права на самоопределение для славянских и романских наций Австрии. Эта декларация отнюдь не должна была способствовать разрешению национальной проблемы в Австрии и национальному самоопределению народов Австро-Венгрии: ее составители не отказывались от мысли сохранения империи и под «самоопределением» подразумевали лишь создание отдельных национальных парламентов в рамках австрийского федеративного государства.

Между тем внутриполитическое положение в стране становилось все более напряженным. Из-за забастовки рабочих-транспортников в Вене было приостановлено движение городского транспорта. В Праге готовилась всеобщая забастовка. Министр внутренних дел фон Гейер настоятельно советовал военному министру усилить военные контингенты для подавления грозящих революционных выступлений.

Не теряя надежды спасти положение, Карл Габсбургский организовал в Бадене прием 32 представителей парламентских фракций всех наций Австро-Венгрии, на котором вновь обсуждался вопрос о «реконструкции» империи. Однако результаты не были удовлетворительными. 16 октября император выступил с манифестом «К моим верным народам Австрии», в котором предлагал немедленно провести федерализацию Австрии. В этом манифесте говорилось: «Австрия должна стать союзным государством, в котором каждый народ должен образовать на своей территории собственное государство. Созданные из депутатов рейхсрата каждой нации национальные советы, - говорилось в манифесте, - должны регулировать взаимоотношения и сотрудничать с моим правительством». Правящие круги Австрии рассчитывали, что этот манифест сможет спасти распадающуюся империю Габсбургов; вместе с тем они надеялись, что это будет воспринято как «выступление в духе 14 пунктов Вильсона», что повысит шансы Австро-Венгрии в ходе предстоящих мирных переговоров.

Однако издание манифеста о федерализации Австрии только ускорило крушение дуалистической системы Австро-Венгрии, ее распад. Венгерское правительство заявило, что не допустит посягательств на «целостность Венгрии», а также отделения от Венгрии южнославянских, украинских и румынских земель и объединения словаков с чехами. В случае попыток нарушить «целостность Венгрии» венгерское правительство обещало прибегнуть к ответным мерам и прекратить снабжение Австрии продовольствием. С идеями сохранения целостности венгерского королевства все еще выступали и руководители венгерской социал-демократии. В обращении к трудящимся Венгрии 8 октября 1918 г. выражалась надежда на разрешение национального вопроса в Венгрии путем предоставления ее народам «национальных свобод», без права на государственное отделение.

Как только стало известно об издании императорского манифеста, венгерский премьер-министр Векерле заявил в своей речи в парламенте о переходе Венгрии к персональной унии с Австрией. Отвергая императорский манифест о федерализации и требуя ликвидации дуалистической Австро-Венгрии и сведения отношений с Австрией лишь к персональной унии, правящие круги Венгрии рассчитывали сохранить «целостность» венгерского королевства, не позволить сербам и хорватам, словакам, украинцам и румынам выйти из-под контроля венгерской олигархии.

Таким образом, издание манифеста 16 октября, последняя попытка предотвратить распад Австро-Венгрии, лишь обнаружило абсолютную политическую несостоятельность ее правителей и неизбежность крушения империи Габсбургов.

Австро-Венгрия распалась, едва завершилась Первая мировая война. Её территория была разделена между соседями Австро-Венгрии и новообразовавшимися государствами. Полный развал империи не входил в послевоенные планы Антанты, и та негативно восприняла его. Франция, США и Великобритания отнеслись к случившемуся с сожалением. По мнению Запада, империя служила защитным рубежом в Восточной Европе, оберегая Западную Европу от России и Турции. Создание новых государств также не понравилось Западу. Болезненно отреагировала Италия на возникновение ГСХС (позже Югославии), потенциального соперника в регионе. Но в распаде империи для Антанты были и плюсы. Теперь Австро-Венгрия не преграждала путь на Балканы, откуда можно было проникнуть в ослабшую и распавшуюся Османскую империю и Ближний Восток. Антанта в лице восстановленной Польши нашла стратегического союзника в восточной части Европы. Сложилась новая система международных отношений в Европе - Версальская, по которой Франция и Великобритания, а также их европейские союзники установили свою гегемонию практически над всей Европой: крупнейшие соперники этих стран были уничтожены.

В связи с распадом Австро-Венгрии необходимо было подписать договор с каждой из возникших на её территории стран. 10 сентября 1919 года в городе Сен-Жермен был подписан Сен-Жерменский договор с Австрийской республикой. По этому договору Австрия должна была признать распад Австро-Венгрии и независимость возникших государств, а также согласиться с сложившимися границами. Со стороны стран Антанты в свою очередь признавалась независимость Австрийской республики, провозглашённой ещё 12 ноября 1918 года. Так как в составе Австро-Венгрии Австрии и Венгрии принадлежали разные территории, то территориальные потери Австрии ограничивались Цислейтанией. В итоге Австрия потеряла:

1. Чехию, вошедшую в состав Чехословакии;

2. Словению, Боснию и Герцеговину, Далмацию и Истрию, которые вошли в состав Югославии;

3. Южный Тироль, отошедший к Италии;

4. Королевство Галиции и Лодомерии, ставшее частью возрождённой Польши.

Несмотря на полный распад империи и усугубление революционных процессов, правящие круги все еще не теряли надежды на сохранение монархического строя. В этом с ними было единодушно и руководство социал-демократической партии. В принятом 30 октября 1918 г. постановлении Временного национального собрания о форме правления в Австрии (документ этот был составлен Карлом Реннером и профессором государственного права Гансом Кельзеном) не было объявлено о ликвидации монархического строя. Но в страхе перед угрозой «социальных потрясений», перед угрозой гражданской войны Временное национальное собрание все же вынуждено было пойти на провозглашение республики, хотя большинство в нем принадлежало сторонникам сохранения монархии.

После распада Австро-Венгрии на её бывшей территории возникло несколько унитарных этнократических государств, большая часть которых существует и в наше время. Остальные территории, населённые разделёнными народами, попали в состав уже существующих или новообразованных государств.

2. Становление австрийского федерализма

Важнейшей правовой основой политического режима демократии в Австрии служит конституция Австрийской республики, которая была разработана и принята в 1920 году при участии крупнейшего юриста-теоретика того времени Ганса Кельзена.

Согласно конституции, преобразовавшие новую Австрию из децентрализованного унитарного государство в федеративное, земли получили широкие права иметь собственную конституцию, ограниченную узкими рамками федеральной конституции, которая предписывает землям парламентскую систему правления. Главой государства был Федеральный президент, обладавший в основном символическими функциями и избиравшийся обеими палатами Федерального собрания на совместном заседании.

В свою очередь законодательная власть Федерации стала осуществляться двухпалатным парламентом, состоящим из Национального Совета и Федерального Совета. Национальный совет является нижней палатой и избирается народом Федерации в соответствии с принципами пропорционального представительства на основе равного, прямого избирательного права, принадлежащего лицам мужского и женского пола, которым к началу избирательной компании исполнилось 19 лет, путем лично осуществляемого тайного голосования. Каждый, обладающий избирательным правом, которому к началу избирательной компании исполнился 21 год, может быть избран.

Срок полномочий Национального совета составляет четыре года, начиная со дня его первого созыва, но в любом случае до дня созыва нового Национального совета. Федеральный президент может распустить Национальный совет, однако по одной и той же причине он может распорядиться об этом только один раз. Руководство Национальным Советом осуществляют президент Национального совета, а также второй президент и третий президент. Эти три президента образуют коллегию и исполняют обязанности федерального президента, когда тот не в состоянии это делать.

Национальный совет ответственен за создание счетной палаты - отдельного органа, который проверяет финансовую деятельность государственных органов и юридических лиц с государственным участием и представляет Национальному совету отчёт об исполнении бюджета. Председатель счётной палаты избирается Национальным советом на двенадцать лет, остальные чиновники счётной палаты назначаются президентом по представлению председателя. Счётная палата ответственна перед Национальным советом.

Федеральный совет является верхней палатой и функционирует в качестве представительства земель. Члены верхней палаты избираются парламентами земель (ландтагами). Каждая федеральная земля в зависимости от численности населения направляет в ландтаг от трёх до двенадцати представителей. Члены Федерального совета не должны входить в состав Ландтага, который их делегирует; однако они должна обладать правом быть избранными в этот Ландтаг. Место председательствующего в Федеральном совете занимают по очереди представители разных земель, сменяющие друг друга через каждые полгода в алфавитном порядке наименование земель.

Для принятия решения Федеральным советом требуется присутствие не менее одной трети членов и простое большинство поданных голосов. Палаты заседают раздельно; единственные два случая совместного заседания - это приведение президента к присяге и объявление войны. Федеральное собрание созывается Федеральным президентом, а в некоторых случаях Федеральным канцлером.

В пределах Федерального совета баланс политических партий подобен количеству в Национальном совете. Федеральный совет показывает более или менее зеркальное отображение политических партий целого государства. В большинстве случаев Федеральный совет только имеет право наложить вето против постановлений Национального совета; это приостанавливающее вето может быть отвергнуто Национальным советом.

Важность Федерального совета зависит от ситуации между сильными политическими лагерями, оказываются ли они в ситуации конфликта или сотрудничают ли они в коалиции.

Для эффективного представления интересов земель возможного Федерального совета, некоторые коренные изменения были бы необходимы. Различные предложения были внесены, например:

- Прямые выборы его участников;

- Связан с мандатом своих участников;

- Право Федерального совета связано с объявлением его согласия в особенности, когда финансовое регулирование находится на повестке дня.

Видный австрийский правовед Т. Елингер, полагал, что Федеральный Совет, служит наглядным примером того, как в рамках парламентской демократии партийные структуры в государстве могут превалировать над федеративными структурами и даже подменять их.

Законопроект вносится в национальный совет по предложениям его членов либо по представлению Федерального правительства. Федеральный совет может вносить в национальный совет законодательное предложение через Федеральное правительство. Закон должен быть последовательно принят Национальным советом и Бундесратом и передан для подписания президенту. Поскольку Австрия является парламентской республикой, президент не имеет права вето.

Конституционные законы или конституционное положение, содержащиеся в обычных законах, могут быть приняты Национальным советом лишь в присутствии не менее половины членов и большинством в две трети поданных голосов; они должны быть четко обозначены как таковые («конституционный закон», «конституционное положение»). Пересмотр всей Федеральной Конституцией, а в том случае, если этого потребует одна треть членов национального совета или Федерального совета, и каждое ее частичное изменение после окончания процедуры должны быть поставлены на голосование народа всей Федерации. При проведении народного голосования решение принимается простым большинством поданных действительных голосов.

Федеральные законы приобретают свой конституционный статус как таковые после их удостоверения подписью Федерального президента. Федеральные законы должны быть опубликованы Федеральным канцлером в Бюллетене Федеральных законов.

Представители земель в бундесрате избираются ландтагами согласно предусмотренной федеральным конституционным законом двойной пропорции: количество представителей одной земли определяется в соответствии с величиной ее населения и колеблется в настоящее время от трех до двенадцати депутатов. Также члены бундесрата избираются в соответствии с весом партийного представительства в ландтаге. В результате использования принципа двойной пропорции соотношение представительства политических партий в бундесрате примерно совпадает с распределением сил в Национальном совете, избираемом напрямую. Соответствующие фракции объединяются по политическим предпочтениям. Естественно, что депутаты от земель в бундесрате практически всегда следуют линии партии, представителями которой они являются. Австрийский бундесрат служит наглядным примером того, как в рамках парламентской демократии партийные структуры в государстве могут превалировать над федеративными структурами и даже иногда подменять их.

Согласно федеральной конституции 1920 года еще одной возможностью для регулирования местных законодательных инициатив из центра является право федерального правительства на предварительное рассмотрение проектов ландтага. Федеральное правительство может выдвинуть возражение, которое после повторного голосования может быть все равно отвергнуто местным парламентом. Однако ввиду того, что возражения федерального правительства определяются, прежде всего, не узкими партийно-политическими, а предметно-деловыми соображениями общей пользы, в отличие от бундесрата, они зачастую побуждают земли к пересмотру принятых ранее законодательных решений.

Важной составляющей австрийского федерального строительства стало перераспределение существенной части государственных полномочий на уровень земель. Окружные администрации были преобразованы в администрации земель. Они являются теми властными структурами, которые служат первой исполнительной инстанцией как земельных, так и федеральных законов. Что касается исполнения последних, то в одних областях, определяемых конституцией, оно осуществляется автономно, тогда как в других - под контролем и по указаниям федерального правительства или отдельных федеральных министров.

У земель остаются все полномочия, не переданные федеральной конституцией в ведение федерации. Однако каталог переданных федерации полномочий охватывает более 200 сфер, вследствие чего землям остаются очень узкие полномочия в области законодательства. В совокупности все это порождает исключительно сложную систему распределения полномочий, в которой полномочия земель тесно переплетены с полномочиями федерации. Над их распределением довлеет к тому же принцип, что полномочия федерации и земель являются всякий раз эксклюзивными. Иными словами, переданное федерации полномочие может быть осуществлено только федерацией и не остается у земель, даже если оно не используется федерацией.

Очень детализированное и жесткое конституционно-правовое регулирование распределения полномочий в принципе превращает любой властный конфликт между федерацией и землями в правовой конфликт. Для решения подобных конфликтов федеральная конституция предусмотрела создание института, который впоследствии получил широкое распространение, - Конституционный суд. Австрия стала первой страной в мире, где был создан специальный суд, полномочный разбирать вопросы о конституционности законов и, в случае необходимости, лишать их юридической силы. Можно сказать, что это положило начало европейской модели судебной проверки законов.

Конституция 1920 года ввела определенный нормативный контроль: либо федеральное правительство могло направить ходатайство о проверке конституционности земельного закона, либо земельное правительство могло направить ходатайство о проверке конституционности федерального закона.

Конституционный суд Австрии располагает соответствующими полномочиями и в отношении административных распоряжений и постановлений. В Австрии федеральное право по определению не имеет никакого преимущества перед земельным правом. Федеральная конституция исходит из принципиального равенства федерального и земельного права.

Это означает, что новый закон, нарушающий прежнее распределение полномочий, обязателен к исполнению всеми государственными органами власти независимо от того, принят ли он на федеральном или земельном уровне. Правовая система, способная эффективно функционировать, опирается на множество предпосылок. Сюда относится не только готовность исполнять решения независимой судебной инстанции. Чтобы такая система не закоснела и не утратила контактов с политической и общественной реальностью, необходима в качестве предпосылки высокая степень готовности и способности к сотрудничеству.

Одна из ключевых особенностей австрийской модели - гибкая договорная основа отношений между федерацией и землями. Наряду с этим существуют институциональные структуры и процедуры, которые регулярно действуют, например «конференция руководителей земельных правительств», в работе которой принимает участие и федеральный канцлер. Еще одним примером является конференция отраслевых министров земельных правительств с участием соответствующего федерального министра, а также конференции иных федеральных и земельных чиновников высокого ранга. В рамках этих форм кооперации не проводится формального голосования. В гораздо большей степени участники заняты тем, чтобы найти и принять компромиссные решения. Сила земель в рамках этой неформальной системы кооперации является значительной уже потому, что на их стороне численное превосходство. Иными словами, нередко одному федеральному министру противостоят девять членов земельных правительств.

Важным результатом постоянного процесса реформ явилась поправка к конституции 1974 года, которая ввела институт государственно-правовых договоров между федерацией и землями. Таким образом, в конституционно-правовом отношении был закреплен метод кооперации между федерацией и землями, который, впрочем, и ранее активно использовался, правда, неформальным образом. Еще одна поправка к конституции 1988 года предоставила землям право заключать международно-правовые договоры с граничащими с Австрией государствами или их частями. Таким образом, австрийские земли частично стали субъектами международного права. За федеральным правительством остаются значительные наблюдательные полномочия. Оно, в частности, должно получить соответствующую информацию еще до начала переговоров; необходимо заручиться его согласием до заключения окончательного договора; полномочия на ведение переговоров и формальное заключение соглашения предоставляет только федеральный президент; заключенный договор подлежит расторжению по требованию федерального правительства.

За последние десятилетия землям удалось сделать свои бюджеты менее дефицитными, чем федеральный. В итоге в рамках этой системы на долю федерации выпадает малоприятная задача по финансированию возрастающих государственных затрат за счет повышения налогов. Поэтому не удивительно, что именно федерация выступила с инициативой о предоставлении землям более широкой финансовой автономии с одновременным возложением на них ответственности перед налогоплательщиками. Существенные финансовые ресурсы государства с господствующей частной собственностью и свободными рыночными отношениями образуются за счет налогов граждан. Поэтому центральным является вопрос, каким образом распределяется между федерацией и землями право распоряжаться этими ресурсами. В Австрии, в соответствии с конституцией, важнейшие налоги остаются в руках федерации. Бюджеты земель финансируются в очень значительной своей части не за счет собственных налогов, а за счет доли от налоговых поступлений федерации (см. таблицу 1).

Доля федерации в обеспечении социальных расходов по совокупности статей превосходит долю земель, что объясняется централизованным, перераспределительным и субсидиарным характером существующей на сегодня в Австрии модели федерализма.

Размер этих долей регулируется федеральным законом с ограниченным сроком действия (как правило, четыре года), но становится сначала предметом переговоров с землями. При этом установки Конституционного суда обязывают федерацию распределять финансовые средства между землями надлежащим образом и соразмерно стоящим перед ними задачам.

Фактически позиции земель на переговорах по «финансовому выравниванию» весьма сильны. Во всяком случае, за последние десятилетия землям удалось сделать свои бюджеты менее дефицитными, чем федеральный. В итоге в рамках этой системы на долю федерации выпадает малоприятная задача по финансированию возрастающих государственных затрат за счет повышения налогов. Поэтому не удивительно, что именно федерация выступила с инициативой о предоставлении землям более широкой финансовой автономии с одновременным возложением на них ответственности перед налогоплательщиками.

Сегодня в Австрии широко распространено мнение, что федерализм повысил, а не снизил расходы на государственное управление. Федерализм считается дорогим. Под давлением обстоятельств, связанных с необходимостью приведения государственного бюджета в соответствие с критериями Маастрихтского договора, федерализм в принципиальном плане вызывает в Австрии массу вопросов. Именно в силу того, что федеральные законы должны исполняться землями, федерация получила возможность «нагружать» административный аппарат земель новыми задачами, расходы по которым должны нести сами земли. Однако в то же время земельное законодательство может породить такие расходы, которые в ходе очередного финансового выравнивания обязательно должны быть учтены в пользу земель и, таким образом, в ущерб федерации.

Несколько лет назад между федерацией и всеми девятью землями был заключен государственно-правовой договор, согласно которому федерация и земли обязуются информировать друг друга о законах и иных правовых актах, находящихся на стадии проекта, с обязательной калькуляцией предполагаемых финансовых издержек. Если соглашение не достигнуто, то сторона, принимающая закон или иной правовой акт, берет на себя все расходы по его реализации.

Данная модель всецело опирается на очерченную выше традиционную для Австрии переговорную культуру. Явится ли она направляющей для принципиального обновления конституционно-правовых структур австрийского федерализма, покажет будущее.

Существует и длинный перечень налогов, взимаемых на местном уровне и пополняющих местный бюджет (см. таблица 2).

Наряду с наличием надежной финансовой базы муниципального управления, основные налоговые сборы в Австрии осуществляются федеральным Центром. Земли же, как уже было сказано, получают значительные субсидии из федерального бюджета для финансирования социальных расходов различного профиля.

Помимо Федерального конституционного закона 1920 года, действует ряд других конституционных законов. Кроме того, конституционные положения содержатся во многих обыкновенных законах. Таковы, например, конституционное положение Закона о гражданстве 1965 года, Закона о политических партиях, о нейтралитете Австрии (закон объявил Австрию зоной постоянного нейтралитета и запретил вступление в военные союзы и размещение иностранных военных баз на территории Австрии).

Предписания конституционных законов впоследствии включались непосредственно в текст Федерального конституционного Закона 1920 года. Однако и сегодня действующая Конституция Австрии представляет собой не единый акт, а серию конституционных актов и конституционных положений, включенных в обыкновенные законы.

В результате совершенствования правовой базы с учетом изменяющихся условий в Австрии сложилась достаточно разработанная система мер для обеспечения защиты прав лиц, принадлежащих к этническим группам. Высокая степень готовности данного государства принять на себя обязательства в отношении этнических групп, безусловно, способствует позитивному отношению немецкоязычного населения страны к австрийским этническим группам и обеспечивает справедливое политическое положение этнических групп и принадлежащих к ним граждан.

Управленческая сторона австрийского федерализма имеет солидную подпорку - и только благодаря этому является дееспособной - в виде высокоразвитой, хотя в правовом отношении и не отрегулированной системы кооперации и координации между федерацией и землями. Существуют институциональные структуры и процедуры, которые регулярно действуют, например «конференция руководителей земельных правительств», в работе которой принимает участие и федеральный канцлер. Еще одним примером является конференция отраслевых министров земельных правительств с участием соответствующего федерального министра, а также конференции иных федеральных и земельных чиновников высокого ранга.

В рамках этих форм кооперации не проводится формального голосования. В гораздо большей степени участники заняты тем, чтобы найти и принять согласованные и взаимоприемлемые решения, которые считаются обязательными если не в правовом, то в политическом отношении. Потенциальные «санкции» могут состоять в отказе от дальнейшего сотрудничества в тех областях, где соотношение интересов может быть не в пользу нарушителя соглашения.

Сила земель в рамках этой неформальной системы кооперации является значительной уже потому, что на их стороне численное превосходство. Иными словами, нередко одному федеральному министру противостоят девять членов земельных правительств, которые в Австрии министрами не называются, но по сути таковыми являются.

Одним из результатов постоянных реформ явилась поправка к конституции (1974 года), которая ввела институт государственно-правовых договоров между федерацией и землями. Таким образом в конституционно-правовом отношении был закреплен метод кооперации между федерацией и землями, который, впрочем, и ранее активно использовался, правда, неформальным образом.

Неформальные соглашения между федерацией и землями и иные формы частно-правовой кооперации были и остаются используемым инструментом сотрудничества и превентивного решения конфликтов и противоречий между федерацией и землями. Подобные соглашения, как правило, не подлежат обжалованию в суде, однако являются действенными в силу потенциальных санкций, остающихся в распоряжении участников договоренности, и стимулируют партнеров к сотрудничеству в различных областях.

Следует, конечно, иметь в виду, что государственно-правовой договор действует строго в рамках конституции и посредством его применения (за исключением случаев принятия федеральных конституционных законов, требующих большинства в две трети голосов в национальном совете и в бундесрате) не может быть достигнуто урегулирование, не соответствующее федеральной конституции, включая конституционное распределение полномочий.

Еще одна поправка к конституции (1988 года) предоставила землям право заключать международно-правовые договоры с граничащими с Австрией государствами или их частями. Таким образом австрийские земли частично стали субъектами международного права.

Конечно, предоставленное право является сильно ограниченным в конституционно-правовом отношении. С одной стороны, оно ограничено проблематикой, которая внутри страны подпадает под компетенцию земель. Кроме того, за федеральным правительством остаются значительные наблюдательные полномочия. Оно, в частности, должно получить соответствующую информацию еще до начала переговоров; необходимо заручиться его согласием до заключения окончательного договора; полномочия на ведение переговоров и формальное заключение соглашения предоставляет только федеральный президент; заключенный договор подлежит расторжению по требованию федерального правительства.

Фактически отдельные земли уже давно имели интенсивные контакты с приграничными государствами, землями, кантонами или регионами, заключали с ними неформальные соглашения, а также развивали институциональные формы неформальной трансграничной кооперации. В правовом отношении этот инструментарий достаточно ограничен. Вместе с тем он не подлежит никакому контролю со стороны федерации и зарекомендовал себя как исключительно приспособленный к удовлетворению практических потребностей земель. Поэтому они в значительной мере продолжают опираться в своей «внешней политике» на этот метод неформальной кооперации и неформальных договоров. Однако после 1988 года ни одна из земель не заключила ни одного формального международно-правового договора.

Таким образом, и в области международных отношений прослеживается характерное для австрийского федеративного государства расхождение между централизованными правовыми структурами и сильным, живым федерализмом на неформальном, политическом уровне.

3. Система государственной власти в Австрии

В Австрии существует примерное равновесие «экономически сильных» и более населенных земель, образующих своеобразное «ядро» и условный «центр» федеративной системы (Верхняя и Нижняя Австрия, Штирия), и расположенных на условной «периферии» менее населенных и обладающих меньшим экономическим «весом» земель (Бургенланд, Каринтия, Зальцбург, Тироль, Форальберг), способных при необходимости образовать некоторую условную «коалицию» для противодействия «сильным». Балансиром и «арбитром» в отношениях двух этих полюсов выступает столица страны Вена, имеющая статус отдельной земли и являющаяся крупнейшим не только политическим, но экономическим и инновационным центром страны. Подобная «трехполюсная» модель до последнего времени обеспечивала устойчивость и равновесность австрийской федеративной системы в целом - до момента последнего кризиса, вызванного негативными эффектами евроинтеграции и европейским экономическим кризисом.

Властную пирамиду венчает президент страны, избираемой сроком на шесть лет, но не более двух раз подряд. В принципе его функции можно охарактеризовать как представительские. Согласно пункту 1 статьи 65 Конституции «Федеральный президент представляет Республику во внешних отношениях, принимает и назначает послов…. Заключает государственные договоры». И хотя внешнеполитическая линия Австрии является прерогативой Федерального правительства, тем не менее президент исполняет роль высшего государственного контролёра. В то время окончательные решения в случае расхождения во мнениях между президентом и правительством принимает Федеральный Конституционный Суд.

Президент приводит в действие весь властный механизм. Опираясь на итоги парламентских выборов, он назначает Федерального канцлера (председателя правительства). Как правило им становится лидер партии, победившей на выборах.

На президенте лежит моральная ответственность за то, чтобы правительству был обеспечен вотум доверия в нижней палате парламента (Национальном Совете). Верхняя палата - Федеральный Совет, где заседают представители девяти земель Австрии, в процессе формирования правительства участия не принимает. В условиях Австрии речь идёт в абсолютном большинстве случаев о создании коалиционного правительства. Президент также визирует предлагаемый ему канцлером список членов кабинета министров. При этом он согласно Конституции имеет право не утверждать тех кандидатов, которые, по его мнению, не соответствуют предназначенной им должности. Аналогичная процедура даёт президенту право утверждать либо не утверждать кандидатуры глав земельных правительств, а также мотивированно отстранять их с соответствующего поста.

Сместить президента в Австрии достаточно сложно. Это может сделать либо Конституционный Суд, усмотревший в его действиях нарушения Основного Закона, либо всенародное голосование, санкционированное Федеральным Собранием - обеими палатами парламента - причём Национальный Совет должен дать соответствующее указание большинством в две трети голосов. Однако в данном случае Национальный Совет рискует не получить одобрение на плебисците. А тогда вместо отставки президента последуют согласно Конституции роспуск нижней палаты и проведение досрочных парламентских выборов.

Конституция Австрии предусматривает и такой нередкий случай, как невозможность исполнения президентом своих обязанностей в результате тяжёлой болезни или смерти. Если президент не может осуществлять свои функции по состоянию здоровья, то его место занимает Федеральный канцлер, сохраняя за собой одновременно и правительственные полномочия. Если президент скончался, то Федеральный канцлер незамедлительно передаёт президентское кресло триумвирату, состоящему из председателя Национального Совета и двух его заместителей, которые коллегиально исполняют соответствующие функции вплоть до инаугурации избранного на досрочных выборах нового президента.

Основная нагрузка по решению как международных, так и внутриполитических проблем ложится на Федеральное правительство. Оно согласно Конституции состоит из федерального канцлера, вице-канцлера, федеральных министров и их заместителей (статс-секретарей). Конституция также определяет, что эти должностные лица рекрутируются из числа депутатов, избранных в Национальный Совет. В то же время после своего вхождения в кабинет министров соответствующие политики слагают депутатские мандаты, которые передают другим члена своих политических партий. Таким образом, в этой процедуре благотворно сочетаются два принципа: министр должен иметь вотум доверия народа, должен быть известен избирателю, а, с другой стороны, - власть законодательная (парламентская) не должна персонально совпадать с властью исполнительной, квалифицированно и беспристрастно контролируя последнюю.

Конституция не регламентирует число министров и их заместителей. Практика функционирования австрийских правительств за последние двадцать лет свидетельствует, что в составе кабинета министров может быть от 11 до 15 человек. Этот вопрос решается посредство предварительных взаимных консультаций вступающих в коалицию партий. Отправной точкой здесь является необходимость для данной властной структуры оперативно реагировать на те или иные проблемы общественной жизни ради стабильного функционирования государства и благополучия народа.

Принцип единогласия является для правительства основополагающим (статс-секретари обладают правом совещательного голоса). Следовательно, ни один законопроект, разработанный правительством и предлагаемый парламенту для утверждения, не может быть навязан волевым решением части кабинета министров. Речь может идти лишь о политическом компромиссе. Также Конституция не наделяет канцлера какими-либо особыми полномочиями в правительстве, он лишь первый (по должности) среди равных. Хотя на практике именно канцлер играет решающую роль при формировании кабинета министров. Он инициирует процесс замены членов кабинета и руководит заседаниями правительства. Будучи лидером победившей на выборах партии именно канцлер, что вполне естественно, влияет на политическую линию кабинета. Вице-канцлер в отсутствие главы правительства осуществляет все его функции.

Практика последних десятилетий внесла в политическую жизнь страны такой неформальный институт власти, как Коалиционный комитет. В состав комитет, образуемого в период переговоров о создании правительства большинства, входили, как правило, лидеры договаривающихся о разделе власти партий.

Этот орган не только не имеет аналога в других странах Европы, но и никак не обозначен ни в Конституции, ни в иных законодательных документах республики. Между тем его существование отвечает интересам стабильности австрийской политики. В условиях длительного правления коалиций (однопартийные кабинеты существовали лишь в период лета 1966 - весны 1983 года) именно в рамках комитета проводились неформальные межпартийные консультации, вырабатывался минимум согласия по актуальным внутри- и внешнеполитическим проблемам. Здесь решались вопросы персонального участия тех или иных политиков в структуре исполнительной власти. Коалиционный комитет оставался её высшим рекомендательным органом в период легислатур правительств, оперативно решая многие спорные вопросы. Несогласование некоторых из них порой являлось отправной точкой для возникновения правительственных кризисов.

Система согласований всех важнейших государственных решений, вначале на высшем партийном, а потом и на правительственном уровне во многом упрощает функции Национального Совета. В то же время он отнюдь не автоматически штамповал предлагаемые ему сверху законы, а таковых, выдвигаемых правительством, в последние годы стало более 60%. В Австрии правом законодательной инициативы обладают как правительство, так и парламент. Кроме того, парламент обязан рассмотреть любое предложение, подписи под которым поставили не менее 100 тыс. граждан страны (так называемая народная инициатива).

Все законодательные акты проходили основательную экспертизу в комитетах и подкомитетах парламента и обретали подчас силу закона в изменённом виде. Эти парламентские структуры также состоят, в первую очередь, из депутатов от правящих партий, хотя в последние годы в результате появления в Национальном Совете большего, чем прежде, числа депутатов иной политической ориентации, и они достаточно активно воздействуют на формирование законодательной базы. Важную роль промежуточного звена в дихотомии правительство-парламент играют председатель Национального Совета и два его заместителя, один из которых, как правило, представляет наиболее сильную неправительственную фракцию. Этот триумвират доводит до сведения правительства результаты законодательных экспертиз, достигая в абсолютном большинстве случаев компромиссных, но не противоречащих сущности предлагаемых законов, решений. В практике австрийского парламента последних десятилетий не отмечены случаи неконсолидированных действий депутатов правящих партий.

Последнее обстоятельство непосредственно связано с системой отбора кандидатов в депутаты, которая осуществляется в партийной иерархии Австрии. Поскольку согласно австрийским законам граждане голосуют, прежде всего, за список той или иной партии, то стать депутатом может лишь определённое число кандидатов. Их максимальное число - 183, что соответствует количеству мест в Национальном Совете. Вполне естественно, что ни одна партия не в состоянии получить сто процентов голосов. Реальной цифрой для двух ведущих партий - Социал - демократической (СПА) и Народной (АНП) - является цифра 25 - 43% голосов избирателей. Следовательно, круг тех, кто имеет шансы пройти в депутаты, достаточно узок. Определяя претендентов, руководители партий исходят как из необходимости дать место в списке представителям основных организаций, составляющих партийные структуры, так и из потребности соблюсти представительство в депутатском корпусе кандидатов от всех австрийских земель пропорционально численности местных парторганизаций. Важным критерием отбора является не только профессиональная компетентность кандидата, но и его проверенная на практике лояльность по отношению к руководству партии, дисциплина в выполнении принятых лидерам решений. В то же время Закон о выборах даёт гипотетический шанс пройти в парламент и кандидатам из нижней части партийных списков. Избиратель, получая на участке голосования полный список претендентов, может поставить галочку напротив фамилии любого кандидата, высказав тем самым ему персональные предпочтения. Если таких галочек будет не меньше одной шестой от числа проголосовавших за партию в целом в соответствующем региональном избирательном округе, то кандидат войдёт в состав парламента вне зависимости от места в основном списке.

В Австрии официально зарегистрировано более 40 политических партий, однако шансы пройти в парламент имеют лишь несколько из них. Постоянное место занимают лишь СПА и АНП, а также радикал-националистическая Австрийская партия свободы (АПС), её модификации конца 20 - начала 21 века - Либеральный форум и Союз за будущее Австрии и возникшая в середине 80-х годов 20 века партия «Зелёных». Этому во многом способствует правило, согласно которому в парламенте представлены партии, набравшие по всем избирательным округам не менее 4% голосов.

В течение нескольких последних десятилетий в Австрии фактически существовала система «двух-с-половийной» партий (равновесие социалистов и более консервативной Народной партии, привлекающих в коалицию более слабые партии и чередующиеся у власти). Эта система была стабильной, но практически не выражала региональные различия. В то же время, отмеченные электоральные успехи последних лет праворадикальной «Партией свободы» (электоральной базой которой является Каринтия и близкие к ней с точки зрения политической культуры южноавстрийские земли), ставящей под сомнение европейские ценности, а также ее растущая популярность на волне евроскептицизма способны нарушить политический баланс на уровне федерации и поставить под сомнение общеавстрийский консенсус в отношении участия страны в евроинтеграционных процессах, что может привести федеративную систему Австрии и политическую систему страны в целом в состояние глубокого системного кризиса.

Итоги выборов в Национальный Совет последних двадцати лет существования Второй республики позволяют сделать вывод о высокой степени политической стабильности. Приоритет двух ведущих партий - СПА и АНП - остаётся практически непоколебимым. АПС, хотя и смогла внести некоторую сумятицу во властный процесс, находясь в коалиции с АНП в 2000-2006 гг. и получив с СБА около 30% голосов на досрочных выборах в сентябре 2008 года, однако не нарушила коренным образом устои двухпартийной модели. Трижды - в 1995,2002 и 2008 гг. - в стране объявлялись досрочные парламентские выборы, что никак не отразилось на стабильности системы представительной демократии. Достаточно стабильна и активность австрийского электората, около 80% которого в среднем участвовало в избирательном процессе.

Вывод о стабильности австрийской политической системы подтверждают и выборы президентов Австрии за исследуемый период. Хотя австрийское законодательство и предоставляет практически любому гражданину страны право баллотироваться на высший государственный пост, однако реальные шансы имеют выдвиженцы двух крупнейших партий. В борьбе за пост президента Австрии утвердилась практика чередования представителей двух основных партий, что обеспечивало известную сбалансированность политической системы федерального уровня.

Как и на парламентских выборах, победителями являлись представители двух партий - СПА и АНП. При этом в 1998 году у них даже был совместный кандидат. Оба кандидата от АНП - профессиональные дипломаты; пост министра иностранных дел занимала кандидат от АНП в 2004 году - Б. Ферреро-Вальднер. Социалисты со своей стороны выдвигали либо членов коалиционных правительств, либо видного парламентского функционера (Х. Фишер). Таким образом, австрийские президенты должны, по мнению избирателей, обладать, прежде всего, опытом нахождения компромисса, политической толерантностью. Хотя явка на избирательные участки в большинстве австрийских земель является делом добровольным, тем не менее и здесь наблюдается достаточно активное электоральное поведение, ослабевающее лишь тогда, когда понижается уровень политической интриги и, соответственно, повышается степень предсказуемости конечного результата.