Особенности городской политики за рубежом

В мире существует ряд организаций и институтов, оказывающих влияние на формирование стратегических целей развития городов и их систем, на аккумуляцию ресурсов, на разработку программ и проектов. Одной из таких организаций является Агентство городских поселений ООН, или Хабитат (организована в 1978г.). Хабитат ведет около 154 программ и проектов в 61 стране (Афганистан, Ирак, Руанда, Демократическая Республика Конго и др.) Агентство помогает правительствам этих стран разработать политику и стратегию как на национальном, так и локальном уровнях, направленную на повышение эффективности городского управления, снижения уровня бедности в городах, улучшения качества городской среды, выработку технологии утилизации городских отходов и на социальную стабилизацию.

США. Формирование городской политики в США началось при достаточно специфическом отношении к городам как в среде политиков, так и среди широких масс населения. В отличии от Европы, в США города рассматривались как инородные, опасные части американской цивилизации, где концентрируется иммигранты и где необходим постоянный религиозный, культурный и политический контроль со стороны протестантского сельского населения. городской политика градостроительный россия

Значительные сдвиги в национальной городской политике США произошли вследствие важнейших пространственных изменений: во- первых, субурбанизации, во вторых, быстрого увеличения численности населения в южных и юго-западных штатах. Кроме того, модифицировались экономические функции городов, претерпела трансформацию их экономическая структура. Большое значение на становление городской политики имело лоббирование городских интересов неправитественными организациями: различными союзами, ассоциациями, организациями.

Все это изменило политическую расстановку сил и привело к изменениям в принципах и подходах к городской политике. Приоритетным стали предпринимательский подход к развитию городов, борьба за привлечение инвестиций, стратегическое планирование и т.п. Первым Президентом, который попытался сформулировать комплексную полноценную городскую политику, был Дж. Картер. В 1978 г. Президент провозгласил национальную городскую политику, получившую название: «Новое партнерство для сохранения американских городов». Она включала несколько государственных принципов, четыре цели, десять направлений и тридцать девять стратегий. Важнейшими принципами городской политики провозглашались:

- ориентация на поддержку самодостаточности и независимости семей на основе комплексного подхода (с использованием налоговой, социальной, образовательной, транспортной и жилищной политики в совокупности);

- ориентация на человеческий капитал, усиление инвестиций в обучение, переобучение и повышение квалификации работников на основе долгосрочного (в течении всей жизни) обучения, в результате чего должна повыситься конкурентоспособность американской рабочей силы на глобальном рынке труда;

- стимулирование частных инвестиций в центральные части городов, особенно нуждающиеся в создании новых рабочих мест и реконструкции среды жизнедеятельности;

- стимулирование сбережений населения с целью покупки жилья;

- проведение политики безопасности (против наркотиков и преступности), а также превентивной политики в молодежной среде;

- национальная городская политика проводится на локальном уровне местными органами власти, местными сообществами и организациями путем создания партнерских отношений между всеми заинтересованными участниками.

Программа была завершена в 1988г. На программу в целом было потрачено 4,5 млрд. долларов, что позволило привлечь 27,0 млрд. долларов частных инвестиций и создать 550,0 тыс. рабочих мест. Три четверти средств программы было израсходовано на развитие городов с численностью населения более 50,0 тыс. человек или на центры агломераций. Условием поддержки городских властей в рамках этой программы было выполнение следующих требований: на каждый доллар гранда должно получено не менее 3-х долларов частных инвестиций; на 15,0 тыс. долларов гранда должно быть создано одно рабочее место, увеличение налоговых поступлений должно составить 10 центов на 1 доллар гранда.

В основном, городская политика в США носит имплицитный (косвенный) характер и является суммирующим результатом воздействия на города жилищной, транспортной, расовой политики, политик по охране окружающей среды, по борьбе с бедностью и безработицей и т.п. Городская политика является функцией штатов, что в основном определяет ее значительные региональные особенности, т.к. юридический статус городов США определяется не федеральной конституцией, а конституциями штатов. Во многих штатах имеются программы экономического развития затрагивающие развитие городской сети. Более чем в двух десятков штатов созданы агентства городских дел, которые выполняют аналитические и координирующие функции и разрабатывают рекомендации по развитию городов.

Страны Западной Европы. В большинстве стран Западной Европы национальные правительства проводят прямую целенаправленную городскую политику. (Великобритания, Франция, Нидерланды, Ирландия и д.р.) в создании социальных, экономических и политических условий функционирования городов. Первоначально центральные органы власти пытались решить городские проблемы или с помощью ограничительных мер или путем создания систем-противовесов в городах-спутниках. (Великобритания, Франция). Национальные правительства служат промежуточным звеном между городами и европейским уровнем управления и создают условия (устанавливают финансовые и политические рамки, в которых города разрабатывают свою собственную политику) для того, чтобы города могли решить проблемы, с которыми они сталкиваются. При этом каждое национальное правительство разрабатывает свою политику, в соответствии с условиями своей страны, среди которых можно выделить: во-первых, уровень урбанизации своей страны, во-вторых, структуру управления страной и степень децентрализации власти, в-третьих, приоритеты и цели городского развития.

В странах Западной Европы нет специальных министерств, которые занимались только городами и их развитием. В большинстве стран эти функции выполняют министерства жилья, пространственного планирования, транспорта, социальных проблем, занятости, экономического развития, оказывая влияние и на развитие городов в основном через секторальную политику. Однако в ряде стран осуществляется целенаправленная, ориентированная на города политика, руководимая подразделением какого-либо министерства или офиса государственного секретаря. Так в Италии - это Делегация по городским проблемам, которая является отделом министерства общественных работ; в Нидерландах утвержден пост зам. министра по политике в отношении крупных городов (отдел МВД); в Германии - федеральное министерство регионального планирования, строительства и городского развития и две постоянные конференции земельных министерств по пространственному планирования и жилью. Но за городскую политику отвечают непосредственно земли. Наиболее ярко выраженный характер и достаточно длительную историю проведения городской политики имеют Франция, Великобритания и Нидерланды.

Общеевропейская городская политика. Общеевропейская городская политика (наднациональная городская политика) стала развиваться в конце 90-х годов. На городском форуме в Вене (ноябрь 1998г) был принят основополагающий для городской политики документ: «Устойчивое развитие городов Европейского Союза: руководство к действию», в котором были установлены ключевые принципы и направления городской политики:

- субсидиарность, предполагающая принятие решений на самом нижнем из возможных уровней;

- партнерство, предполагающее широкое вовлечение граждан, частный и государственный секторы в решение городских проблем;

- экологическая устойчивость;

- рыночная эффективность, предполагающая разумную опору на рыночные механизмы.

Взаимосвязанные цели городской политики были сгруппированы по следующим 4 направлениям:

- экономическое процветание и занятость, подразумевающее усиление роли городов как центров регионального экономического развития;

- рост производительности и уровня занятости населения;

- развитие межгородской кооперации;

- формирование диверсифицированной, гибкой и конкурентоспособной городской экономики с особым упором на человеческий капитал, инновации, предпринимательство и развитие малого и среднего бизнеса на основе высокого качества жизни и деятельности населения;

- социальное равенство, ликвидация сегрегации и возрождение городских территорий, направленное на предоставление равных возможностей различным группам населения, и сокращение дискриминации населения по различным признакам; поддержка проблемных городских территорий с более высоким уровнем безработицы, бедности, с деградирующей средой обитания, с высоким уровнем преступности и низким уровнем образования населения.

- защита и улучшение среды обитания включающее - улучшение качества воды и воздуха, борьбу с шумом, сокращение объемов отходов и минимизацию экологических рисков; снижение вредного влияния транспорта на окружающую среду; устойчивое энергопользование; сохранение культурного наследия; экономию природных и земельных ресурсов.

- повышение качества управления городами и увеличение потенциала граждан как участников этого процесса путем, распространения информации о городской политике между городскими органами власти и другими участниками этого процесса; обмена опытом между городами; вовлечение городов в реализацию стратегий ЕС; поощрения интеграции как по вертикали, так и по горизонтали, поддержка сетевой деятельности местных органов управления; формирования баз данных по городам с использованием новых информационных технологий.

В 2001г. Генеральная ассамблея ООН одобрила «Декларацию городов и других поселений человека в новом тысячелетии». В ней, в частности, отмечалось, что, понимая свою ответственность перед будущими поколениями, необходимо более широко распространять принципы устойчивого развития поселений.

В настоящее время на общеевропейском уровне действуют следующие важнейшие участники городской политики:

Европейский совет (ЕС). В него входят главы государств и правительств стран ЕС, а также председатель Европейской комиссии;

Европейская комиссия - исполнительный орган ЕС, которому принадлежит право законодательной инициативы, контролирует применение законодательных актов, принятых Советом, управляет бюджетом и фондами ЕС. Европейская комиссия представляет собой более 20 генеральных дирекций. Наиболее ориентированными на городскую политику являются: дирекция16 (региональная политика); дирекция 5 (занятость, промышленные отношения и социальная политика); дирекция 7 (транспорт); дирекция 9 (окружающая среда, ядерная безопасность и защита граждан).

Европейский парламент - осуществляет функции консультаций и контроля, одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и бюджет ЕС.

Комитет регионов - консультативный орган, обеспечивающий представительство региональных и местных администраций в работе ЕС.

Европейский инвестиционный банк - оказывает финансовое содействие сбалансированному и устойчивому развитию общего рынка в интересах ЕС.

Можно выделить следующие важнейшие черты современного этапа европейской городской политики:

1) Городская политика проводится как на национальном так и общеевропейском уровне;

2) Наблюдается тенденция к децентрализации функций и ответственности;

3) Городская политика направлена на формирование городской сети, которая рассматривается как новый способ управления, как решающий фактор, ведущий к устойчивому социально-экономическому развитию.

4) Все в большей степени осознается важность использования собственного городского потенциала.

5) В целом политика, влияющая на развитие городов, распределяется среди многих министерств и является в основном секторальной, лишь косвенно ориентированной на города, однако в последнее время наблюдается тенденция перехода к более комплексному горизонтально интегрированному подходу, включающему все аспекты городской политики, учитывая их взаимодействие и взаимное влияние.

6) Провозглашается принцип тесного взаимодействия между городской и региональной политикой, сотрудничество между городскими и региональными органами власти.

7) В последнее время изменилась не только стратегия городского развития, но также содержание городской политики и инструменты ее реализации. Сегодня главный приоритет - поддержка местных (зачастую мелких) предпринимателей. В связи с этим формируется кооперационная модель взаимодействия органов городского управления и делового сообщества.

8) В большинстве европейских государств города рассматриваются как элементы национального культурного наследия. Сохранение и поддержание исторических, архитектурных и культурных ценностей является делом первостепенной значимости, которое может повысить привлекательность городов и их окружения.

9) Если раньше городские власти могли только косвенно оказывать влияние на развитие деловой активности в городах, то сегодня практически повсеместно создаются специальные агентства по экономическому развитию, которые призваны стимулировать развитие экономического потенциала города. Агентства поддерживают преимущественно инновационные виды деятельности, финансируют развитие НИОКР, предоставляют консультационные услуги и передачу технологий местным предпринимателям.

10) Субъектами городской политики становятся сами местные сообщества, различные группы населения. Во многих городских социальных программах упор делается на развитие местных форм предоставления социальных услуг в рамках деятельности коммун и сообществ, Оказывается всемерная поддержка различным местным инициативам, добровольным организациям и неформальным объединениям.

ГОРОДСКАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Новая городская политика в РФ складывается по нескольким основным направлениям.

Городская политика в системе административно-территориального устройства

1. На федеральном уровне в настоящее время в основном завершился процесс административно-территориального устройства в РФ, предусмотренный ФЗ №131, в котором определено место городских поселений, определены критерии отнесения поселений к числу городских и сельских в качестве административно-территориальных единиц. Основу такого образования составляет население, потому что показатель численности населения является:

а) самым легкоустанавливаемым и контролируемым параметром населенного пункта (фиксируется органами госстатистики);

б) отличается конкретностью, превосходящей определенность большинства иных показателей, которые характеризуют население с какой-либо стороны;

в) отличается максимальной интегральностью (синтетичностью), так именно численность населения определяет и образ жизни в поселении, степень его благоустройства, экономическое предназначение, административные функции;

г) население формирует ОМСУ, придает административно-территориальной единице политические черты и качества субъектов права.

Придание поселению статуса городского (или сельского) позволяет устанавливать специальные правовые режимы на той или иной территории, касающиеся хозяйственной, природоохранной деятельности, преставление жителям социальных льгот и компенсаций и т.д., равно как и исключение этих режимов.

Российским законодательством (Конституцией) решение вопросов административно-территориального устройства вообще и наделение поселений определенным статусом в качестве административно-территориальных единиц отнесено к ведению субъектов РФ и ОМСУ. Федеральная городская политика фиксирует лишь конституционные рамки легитимных отношений административно-территориальных образований (единиц) между собой и базируется на конституционном понимании их равенства относительно базовых стандартов жизни. Кроме того федеральный центр вправе передавать городам часть собственных полномочий. Вместе с тем органы федеральной государственной власти полностью не отказываются от практики принятия тех или иных решений по вопросам административно-территориального статуса поселений, связанных с развитием закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

2. Городская политика на региональном уровне разрабатывается и осуществляется субъектами РФ, которые вправе устанавливать критерии отнесения поселений к категории городских или сельских, принимать решения о присвоении им юридического статуса, устанавливать (изменять) административные границы населенных пунктов, регулировать порядок решения вопросов изменения административно-территориального устройства подведомственных территорий и т.п.

Критерии отнесения поселений к категории городов, закреплены в областных законах «Об административно-территориальном устройстве … области». Так ряд субъектов РФ законодательно установили такие присущие городам признаки, как несельскохозяйственное предназначение и соответствующий социальный состав населения (социально-экономический), выполнение поселением функций (промышленных, культурных и иных) центра территории, развитость жилищно-коммунальной и культурно--бытовых и численность населения (демографический). В законодательстве ряда субъектов РФ используется в качестве критериев также «застройка городского типа (градостроительный признак» и выполнение поселением функций административно-управленческого центра района (административно-политический признак). При этом решающим критерием выступает численность населения (демографический показатель). Региональное законодательство различных областей устанавливает нормы минимальной численности населения городов в 10, 12, 15, 20, 30, и 50 тыс. чел.

3. Городская политика на муниципальном уровне понятие город «растворяется» в понятии «муниципальное образование». Так в большинстве Уставов городов, город определяется как муниципальное образование, в котором осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Предложения по переводу населенного пункта в город в качестве административно-территориальной единицы готовят ОМСУ. Среди необходимых документов- решение соответствующего представительного органа МСУ, постановление главы муниципального образования; пояснительная записка, содержащая сведения о размере территории и численности населения, основных промышленных, транспортных, торговых, культурно-бытовых и иных организациях и учреждениях, жилищном фонде и его принадлежности, сведения о имеющихся и предусматриваемых источниках покрытия расходов на содержание работников ОГВ и ОМСУ; предложения о наименовании и обосновании этого наименования; выкопировка с графических материалов, отображающих местоположение преобразуемого поселения. Указанные документы и материалы передаются на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) и исполнительным ОГВ соответствующего субъекта РФ, которые, в свою очередь, обращаются с данной просьбой в Правительство РФ. В случае положительного решения вопроса переименование и изменение статуса населенного пункта осуществляется постановлением Правительства РФ.

Городская политика в сфере градостроительной деятельности

Важнейшей составной частью городской политики в целом является политика в градостроительной сфере (градостроительная политика).

Градостроительная политика - это целенаправленная деятельность государства по формированию благоприятной среды обитания населения.

Градостроительство решает вопросы долгосрочного территориального прогнозирования и планирования, формируя условия благоприятной среды жизнедеятельности россиян. В связи с кардинальным изменением социально-экономического базиса строительства (государственные капитальные вложения сменились частными инвестициями, рассчитанными на получение быстрого коммерческого эффекта, монопольная государственная собственность на землю и недвижимость, включая жилищно-коммунальные комплексы городов, в значительной мере перешла в сферу муниципальной и частной собственности) российская градостроительная политика должна быть воссоздана с учетом новых реалий в геополитической социально-экономической системе страны, долгосрочных стратегических интересов развития государства и ориентирована на решение новых задач в новых условиях.

- на федеральном уровне градостроительство и градостроительная политика в частности регулируется системой законодательных документов, среди которых федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др. федеральные законы и нормативно-правовые акты Российской Федерации. Градостроительный кодекс РФ устанавливает градостроительные требования к планированию развития территории страны, условия и порядок использования земель для градостроительной деятельности, регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства населенных пунктов, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия. В кодексе определяется компетенция ОГВ РФ и предметы ведения МСУ в области градостроительства, а также прав и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности.

В числе первоочередных задач проведения градостроительной политики является обновление и актуализация Генеральной схемы расселения на территории РФ (далее ГС). Актуальность и необходимость разработки Генеральной схемы расселения населения заключается в остроте территориальных проблем и изменения их характера, изменения геополитической ситуации. Произошел переход к границам, которые рассматривались в СССР как внутренние. Это привело к ограничению выхода к Черному и Балтийским морям, потере крупных транспортных узлов и портов, росту числа приграничных территорий РФ (с 29 до 46) и соответственно приграничных городов.. Возникла проблема расселения русского населения, мигрирующего из республик бывшего СССР, а также задача размещения передислоцируемых воинских контингентов, демобилизованных военнослужащих и межрегиональных мигрантов. Все это породило новые и обострило старые проблемы городов. Одной из основных задач ГС является определение главных направлений совершенствования расселения на территории России в увязке с экологическим состоянием окружающей среды в целях формирования безопасной среды обитания, выработки предложений по устойчивому развитию систем поселений и сохранения природного и историко-культурного наследия. ГС расселения предлагается регенерировать в «Генеральный план России». На этой базе должны разрабатываться консолидированные схемы градостроительного планирования (генеральные планы) федеральных округов, иных частей территории страны, включающих территории двух и более субъектов РФ, а также отдельных субъектов федерального значения ( Калининградская обл., Москва, Санкт-Петербург и др.), в которых определяются: - зонирование территорий, - меры по развитию региональных систем расселения, меры по развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур межрегионального и регионального значения, - меры по рациональному природопользованию, - обеспечение ресурсами в целях комплексного развития частей территории РФ.

3. Государственное регулирование градостроительной деятельностью на практике осуществляется посредством градостроительных нормативов, которые содержат необходимый комплекс количественных и качественных показателей, регулирующих разработку и реализацию градостроительной документации, детализируют положения законодательства по учету в градостроительстве демографических, природно-климатических ъ, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных обязательных требований. Через нормативы (санитарные, экологические, пожарные, социальные и иные) оценивается степень благоприятности среды обитания человека. Среди нормативных документов особая роль принадлежит Строительным нормам и правилам. Так СНиП 31-01-00 является федеральным нормативным документом в области градостроительства, требования которых обязательны для выполнения в РФ. Градостроительная документация всех уровней формирует основу Государственного градостроительного кадастра как информационной базы пространственного (территориального) развития России.

- на региональном уровне градостроительство и градостроительная политика регламентируется системой законов и нормативных актов субъектов РФ. Организационной формой деятельности органов архитектуры и градостроительства являются самостоятельные структурные подразделения (департамент, комитет, управление и т.п.), наделенные правами юридического лица и входящие в состав органа исполнительной власти субъекта РФ. Они имеют право и возможность разрабатывать законы и нормативные акты по градостроительству, которые являются обязательными для всех участников градостроительной деятельности на территории субъекта.

- на местном уровне ФЗ №131, а также Градостроительный кодекс передали ОМСУ решение ряда вопросов градостроительного характера. На этом уровне разрабатываются нормативно-правовые акты, касающиеся развития территорий городских и сельских поселений, установления видов территориальных зон (жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационных и др.) и их границ, распоряжения землеотводами и др. Нормативно-правовые акты ОМСУ имеют обязательную силу на территории муниципального образования. Генеральный план города является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия и формы развития физической среды жизнедеятельности, основные направления и границы развития территорий городских поселения, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и социальному благополучию. Генеральный план города утверждается ОГВ соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном Градостроительным кодексом. До утверждения генеральный план города подлежит опубликованию и согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ, ОМСУ, органами экологической экспертизы, др. организациями и населением. Ответственность за реализацию генплана несет мэр и градостроительные советы.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ