Типология агентов бизнес-лоббизма в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Типология агентов бизнес-лоббизма в России. Оценка их роли

Выполнил Беляев А.В. м-121

Сегодня лоббизм является уже неотъемлемым спутником формирующихся рыночных отношений, становится реальным атрибутом российской политической системы. Все это с объективной неизбежностью требует изучения проблем его становления, прогнозирования развития и законодательного оформления.

Становление лоббизма как формального института политической жизни общества происходит весьма сложно и противоречиво, что характерно для любого вида общественного феномена при его институционализации. Расширяется политическое и экономическое пространство лоббизма, он приобретает новые признаки, возможности; видоизменяются отношения власти и деловых кругов, корпораций. Это подтверждает своевременность, актуальность и целесообразность исследования процессов его развития и трансформации применительно к современной России, как в теоретическом, так и практическом плане. лоббизм законодательный политический общество

Трансформация российского общества, реформирование всей системы общественных отношений, и прежде всего приватизация собственности, формирование рынка, демократизация, коренным образом изменили роль лоббизма как инструмента взаимосвязи властных и предпринимательских структур. Из "изгоя" лоббизм постепенно превращается в естественный, имманентно присущий обществу элемент. Практика подводит к выводу о том, что, пока лоббистская деятельность не будет поставлена, посредством закона, под государственный и общественный контроль, останется угроза срастания ее с коррупцией, роста криминалитета. Он меняет тактику. В ряде крупных городов создаются местные общественные движения, действующие под лозунгом наведения порядка, установления социальной справедливости, помощи неимущим. Привлекательные лозунги используются в ходе избирательной кампании, и новая технология позволяет многим "теневикам" гарантированно попадать во властные структуры. По зарубежным данным, на территории России действуют более 12 тыс. преступных групп, а численность криминального сообщества с 1992 по 2000 гг. увеличилась как минимум в три раза.

Политическому руководству страны следует исходить из того, что альтернативы лоббизму в России нет. Чтобы он не остался теневым, неорганизованным, а стал легальным и демократическим политическим институтом, его механизм, конкретные формы и методы деятельности должны быть подробно регламентированы законом.

Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым, будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм поможет установить авторов решений, вносимых конкретных поправок; установить степень зависимости законодателей, исполнительной власти, аппарата от групп интересов, корпораций, других субъектов лоббирования. Закон о лоббизме позволит легализовать лоббистскую деятельность как демократическое средство взаимодействия общества и власти, создать правовые предпосылки для "очищения" этой деятельности от незаконных, коррупционных действий; оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления. По данным Европейского банка реконструкции и развития, доля фирм, вовлеченных в коррупционные отношения с государством, в большинстве стран составляет от 40-50%, а в России - от 6 до 8%. Конечно, такой закон не может быть панацеей от коррупции, являющейся оборотной стороной лоббизма, но он может значительно увеличить юридические возможности этой борьбы. Разумеется, помимо закона требуется создание институтов, исповедующих либеральную идеологию, способных противостоять продажности чиновничества, содействующих созданию наиболее благоприятного климата в экономической деятельности.

В механизмах лоббистской деятельности в России может быть использован зарубежный опыт. Однако его конкретное применение должно учитывать национальную специфику, уровень развития экономики, функционирование различных форм собственности, специфику формирования предпринимательских структур, культуру производственных, экономических, политических отношений, опыт многолетнего государственного управления экономикой, недостаточное развитие гражданского общества.

Для придания российскому лоббизму цивилизованных форм необходимо укрепление всей государственной системы, формирование гражданского общества, что позволит создать институты, ограничивающие деятельность корпоративных монопольных структур рамками закона, сформировать системы социального партнерства, наладить современные и цивилизованные взаимоотношения бизнеса, государства и общества.

Дальнейшей институционализации лоббизма, приданию ему цивилизованного облика может содействовать нынешний курс Президента В.Путина на укрепление властной вертикали, как бы предусматривающий освобождение государственной машины от лоббистов и шантажа. Избранная формула перемен - "наведение порядка плюс модернизация всей страны" - приводит к перераспределению властных ресурсов - от автономных институтов и политических фигур к федеральной властной вертикали. Реформы конца 80-х - начала 90-х годов проходили под знаменем раскрепощения инициативы и расширения автономии, а нынешний тур реформы -под знаком институциональной регламентации новообретенных автономий и легализованных практик. У лидеров бизнеса и руководителей регионов Кремль стремится изъять политическую составляющую и оставить только профессиональную. Растущее значение приобретает место бизнес-лидера в иерархически построенной и институционально закрепленной системе отношений с государством. Власть ориентируется на новый тип взаимоотношений с бизнесом, исключающий само существование института олигархов. Формулу равноудаленности следует понимать как равноудален-ность крупных предпринимателей от большой политики и противодействия воле власти. Взамен государство предлагает консультации с представителями бизнеса, их включение в систему выработки и реализации экономической линии. Под централизованным контролем государства оказываются и естественные монополии, руководители которых перестали быть автономными игроками; "олигархов" сменяют "иерархи". В свою очередь, это не может не повлиять на процесс (пусть и неоднозначный) становления цивилизованного лоббизма в российском обществе.

Политический облик нового правления связываются с тем, что государственное управление и большая политика освобождаются от групп внешнего влияния - финансовых магнатов, олигархии; информационное пространство делается вполне подконтрольным; в силовых структурах обеспечивается безоговорочная политическая лояльность, а спецслужбам, прокуратуре и судам отводится роль политического инструмента. Другими словами, создается новое политическое качество. В наметившейся конструкции единственным агентом большой политики и макроуправления остается исполнительная ветвь власти, к тому же в ее собственно президентском отправлении. Все это не оставляет лоббизму никаких шансов, кроме как взаимодействовать с государством в цивилизованных, легитимных формах, добиваясь равнодействующей своих и общегосударственных интересов, "блюсти" общественную пользу. В марте 1994 г. законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был внесен в Государственную Думу. Авторами законопроекта являлись В.А. Лепехин и А.С. Автономов.

Новый законопроект предполагал не только регистрацию, но и аккредитацию лоббистов, выдачу им «лицензий» на право заниматься лоббистской деятельностью, анализ их деятельности Министерством юстиции РФ, их отчетность перед Администрацией Президента и Правительством РФ. В проекте закона содержалось правовое регулирование порядка создания лоббистских структур; порядок их регистрации, отчетность перед органами власти; ответственность лоббистов; проблемы иностранного лоббизм. В случае принятия данного закона российский законодатель получал бы возможность контролировать зарубежных лоббистов. Вместе с тем закон является базовым, рамочным. Он распространяется только на тех лоббистов, которые зарегистрировались в качестве таковых, намерены вступить во взаимоотношения с государством в правовом варианте.

Предлагаемый законопроект, по мысли его разработчиков, должен был способствовать легализации и регламентации лоббизма, который в настоящее время существует как «теневой» и неофициальный институт. В течение нескольких лет по данному вопросу велись активные консультации.

По мнению большинства экспертов и представителей деловых кругов, правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.

Таким образом, широкая общественность признала необходимость принятия закона о лоббизме. Однако реальных шагов в этом направлении в последующие годы не было сделано.

Представители левой оппозиции в Государственной Думе по-прежнему считают, что в России не решены социальные проблемы, лоббистская деятельность преследует узкие, частные интересы крупных капиталов, а сам законопроект игнорирует интересы общественных организаций и объединений. К сожалению, лоббизм в России по-прежнему рассматривается многими как чисто негативное явление, наряду с подкупом, коррупцией, шантажом.

Да и в Совете Федерации тоже нет единства мнений по этому вопросу. Так, например, председатель Совета Федерации С. Миронов в 2003 г. заявлял, что не считает своевременной постановку вопроса о разработке российского закона о лоббистской деятельности. «У России много других проблем, более важных, чем эта очень узкая, специальная парламентская проблема -- узаконивание и регламентация лоббизма». Правда, он попутно заметил, что, на его взгляд, «в самом лоббизме ничего страшного нет».

Еще одна проблема законодательного регулирования лоббистской деятельности -- определение допустимых ее пределов как в плане арсенала средств и методов воздействия на органы государственной власти, так и того круга органов государственной власти, в отношении которых лоббистская деятельность не может быть признана правомерной. В частности, недопустима легализация лоббистской деятельности в судебных органах власти, так как представительство интересов здесь осуществляется лицами с четко очерченными процессуальными правами и обязанностями. Также предосудительной представляется легализация лоббистской деятельности в системе избирательных комиссий, потому что это не только привело бы к смешению двух систем политического представительства (партийно-территориального и функционального), но и всерьез дискредитировало бы принцип представительной демократии и контроля за законностью избирательного процесса.

Значительно более проблематичным является вопрос о легализации лоббизма в структурах исполнительной власти. Законодательная практика зарубежных государств по-разному отвечает на этот вопрос. В Великобритании лоббистская деятельность признается допустимой только в отношении членов палаты общин, а также министров короны (так как последние также являются депутатами парламента). В США и Канаде лоббизм признается в органах как законодательной, так и исполнительной власти.

Оборотная сторона этой проблемы состоит в трудностях законодательного определения круга субъектов, имеющих право лоббировать в органах государственной власти. Функция реализации групповых интересов, в том числе и посредством взаимодействия с органами государственной власти, присуща широкому кругу объединений с различным правовым статусом. Речь идет о профессиональных союзах, корпоративных общественных объединениях, ассоциациях (союзах) предприятий, межрегиональных ассоциациях социально-экономического сотрудничества и т. д. Согласно действующему законодательству, эти объединения не рассматриваются как лоббистские фирмы, потому что их уставная деятельность носит публичный характер и основывается на добровольном участии граждан и юридических лиц. Введение же в российскую правовую систему института лоббистских фирм с особым порядком регистрации и лицензирования деятельности не вписывается в существующую нормативную базу и вызовет коллизии с действующими законами «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях». В любом случае какие-либо строгие попытки принятия закона будут противоречить интересам институционализированных групп давления, которые уже успели освоиться в нынешней системе функционального представительства интересов, крайне несовершенной с точки зрения общественного блага, но достаточно удобной с точки зрения руководства такого рода объединений.

Сегодня основной вопрос в том, какая модель лоббизма утвердится в России на ближайший период. Олигархический лоббизм, в основном сформировавшийся к середине 90-х гг. XX в., продиктованный эгоистическим стремлением узкого круга групп интересов подмять под себя всё, включая государственные институты, или его цивилизованная модель, когда при условии эффективного государственного регулирования будут созданы относительно равные условия для представительства в органах власти отраслевых и разнообразных общественных интересов?

Переход к цивилизованной легальной модели лоббизма предполагает последовательное развитие демократии, институтов гражданского общества, повышение уровня доверия между всеми участниками социальных взаимодействий, установление в стране диктатуры закона, т. е. создание сильного правового государства, способного как противостоять давлению ограниченных групп интересов, так и выполнить взятые на себя обязательства. Но при нынешней политической и экономической системе в России это вряд ли возможно. До тех пор, пока политика не будет введена в правовые рамки, пока не будет проведена институциональная реформа государственной системы управления, лоббизм будет существовать в той форме, в какой мы его сегодня наблюдаем на федеральном и региональном уровнях.

Несмотря на то, что интерес к лоббизму в российском обществе постоянно повышается, серьезных социологических исследований этого феномена по-прежнему мало. Слишком сложна и деликатна эта сфера социальных отношений. Хотя очевидно, что без них сложно в полном объеме представить всю картину происходящих изменений в сфере взаимоотношений бизнеса и государства. Поэтому ограничимся ссылками на отдельные исследования из числа проведенных в последние годы. Они в целом подтверждают вышеизложенные мнения и позиции относительно главных тенденций и проблем развития лоббизма в России.

В России преобладает модель «элитного обмена».

В 2004 г. Ассоциацией менеджеров было проведено исследование на тему «Развитие цивилизованного лоббирования в России». Основные результаты этого исследования следующие.

1. Для 70 % респондентов лоббирование в современной России означает, прежде всего, диалог бизнеса с властью в целях отстаивания своих интересов. Несмотря на сформировавшийся негативный оттенок слова «лоббирование», всего 10% представителей делового сообщества считает лоббирование источником коррупции. В то же время всего лишь 15 % опрошенных руководителей предприятий понимают под лоббированием систему специализированных агентств, оказывающих влияние на государственную власть в интересах бизнеса, а также информационное и общественное сопровождение принимаемых решений в государственных органах. Столь низкая оценка институциональной составляющей лоббирования объясняется прежде всего неразвитостью цивилизованных механизмов лоббирования в России, отсутствием законодательного закрепления лоббистской деятельности.

2. Более половины компаний - 55 % - указали на наличие специализированной единицы или ответственного лица в своей структуре, ответственных за взаимодействие с органами государственной власти. При этом в 30 % компаний этим занимается специализированная служба (отдел, департамент) по связям с органами государственной власти.

3. При оценке восприимчивости ветвей власти к интересам бизнеса 50 % опрошенных отдали свои предпочтения исполнительной власти, 30 % -- законодательной.

4. Следующий вопрос был посвящен определению уровней власти, на котором она наиболее открыта к диалогу с бизнесом. Респондентам было предложено отметить один или сразу несколько уровней власти. Первое место с 50 % ответов получила региональная власть, второе место поделили федеральный и муниципальный уровни с 30 % ответов. 15 % указало, что власть не открыта к диалогу с бизнесом ни на одном из перечисленных уровней.

5. Респонденты высоко оценили перспективы участия делового сообщества в процессе выработки государственных решений в России. По мнению 95 % из них, это позитивно отразится на качестве принимаемых государственных решений, в то время как лишь для 5 % из них это означает легализацию коррупции.

Вывод, к которому пришли авторы проведенного исследования, показывает, что, во-первых, деловое сообщество в целом готово к диалогу с государством и считает, что его участие должно эффективно сказаться на качестве деятельности правительственных органов. Более чем половина крупных и средних российских компаний имеют в своих структурах персонал, профессионально занимающийся взаимодействием с органами государственной власти, т. е. кадры, способные представлять интересы бизнеса перед лицом государства. И, во-вторых, низкий уровень диалога бизнеса и государства на данный момент можно объяснить, прежде всего, отсутствием эффективных механизмов такого взаимодействия и недостаточностью каналов мобилизации делового сообщества в продвижении своих интересов.

Подводя итог всему сказанному, можно констатировать следующее. По сути дела, уже около 20 лет вопрос институционализации и легализации лоббизма как института взаимодействия бизнеса и государства поднимается и обсуждается на самом высоком уровне, но серьезного продвижения в его решении пока не произошло. Очевидно, тому есть несколько различных причин. По нашему мнению, суть проблемы заключается в следующем.

Во-первых, сложившаяся нормативная практика лоббирования в целом устраивает часть основных ее участников, которые получают от ее существования свою выгоду.

Во-вторых, отклонение от сложившихся норм лоббирования может быть невыгодно самим агентам вследствие увеличения их трансакционных издержек. Существует так называемый эффект координации, согласно которому, чем большее число агентов следует некоторой норме или правилу поведения, тем меньше связанные с ней трансакционные издержки и тем большие трансформационные издержки несет каждый отдельный агент, решившийся ее нарушить.

В-третьих, нельзя не учитывать культурную инерцию, возникающую как следствие нежелания агентов менять стереотипы поведения, доказавшие в прошлом свою эффективность.

Поэтому сегодня в обществе и государстве, в принципе, осознается потребность в создании новых норм и правил лоббирования, адекватных сложившимся экономическим, политическим и социальным условиям современного российского общества, но не хватает ресурсов для перехода к ним. Никто - ни бизнес, ни власть - не хочет нести дополнительные трансформационные издержки по переходу от сложившейся во многом теневой практики лоббирования к новой открытой цивилизованной системе.

В результате исследований «цивилизованного» лоббирования в России были определены три «весовые» категории лоббистов.

Первая -- это «первые лица» коммерческих, государственных и политических структур, в большей или меньшей мере занимающиеся лоббированием, но с разной эффективностью.

Вторая группа лоббистов -- это региональные влиятельные представители. Большая часть их работы связана с выстраиванием взаимоотношений с Центром, от которых во многом зависит эффективность продвижения различных проектов регионального характера. Это особенно касается финансовых вопросов, от которых зависят бюджеты регионов, возможности выплаты зарплат, социальных пособий и т.п.

Третью группу лоббистов составляют профессионалы. В нее входят известные представители бизнеса и политические деятели, депутаты органов законодательной власти, которые, обладая большими связями, умело используют их для лоббирования интересов близких к ним структур. Разделение лоббистов на группы в некоторых случаях носит условный характер. Тем не менее общность критериев оценки эффективности лоббирования позволяет сравнивать полученные данные для разных групп лоббистов. Они публикуются в «Независимой газете» и представлены на ее сайте в Интернете.

Говоря об эволюции лоббизма в России за последние 20 лет, эксперты отмечают, что все большее распространение получает «цивилизованный» лоббизм. Например, развивается практика взаимных консультаций, совместной разработки бизнесом и властью программ развития как на федеральном, так и региональном уровне.

Площадок, форм общения бизнеса и власти не так много. Одной из них является Общественная палата России, где обсуждаются важные законопроекты до рассмотрения и принятия их Государственной Думой и утверждения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, там велось обсуждение нового закона «Об образовании», в который было внесено множество поправок.

Размещено на Allbest.ru