Місцеве самоврядування в контексті становлення громадянського суспільства в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

УДК 327.5

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук

Місцеве самоврядування в контексті становлення громадянського суспільства в Україні

23.00.02 - політичні інститути та процеси

Качмарський Євгеній Іванович

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник: доктор філософських наук, професор

Кирилюк Федір Михайлович,

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка,

професор кафедри політології.

Офіційні опоненти: доктор політичних наук, доцент

Некряч Анастасія Іванівна,

Київський міжнародний університет,

директор Інституту психології та соціально-політичних наук;

кандидат політичних наук

Гончар Володимир Миколайович,

Міністерство з питань житлово-комунального

господарства України,

начальник відділу контролю виконання наукових робіт

та взаємодії з науковими установами.

Захист відбудеться "17" травня 2010 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д26.001.41 в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 01033, м.Київ, вул. Володимирська, 60, к.330.

З дисертацією можна ознайомитись у Науковій бібліотеці імені М.О.Максимовича Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01033, м.Київ, вул. Володимирська, 58.

Автореферат розісланий "15" квітня 2010 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Постригань Г.Ф.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

самоврядування громадський демократизація реформа

Актуальність теми дослідження зумовлюється соціально-економічними і політичними змінами, яких зазнає Україна на сучасному перехідному етапі розвитку суспільства та країни в цілому, перспективою проведення політичної, адміністративно-територіальної та реформи місцевого самоврядування. Доцільність дослідження полягає в необхідності сформувати систему державної влади, спроможну забезпечити ефективне управління Україною як у центрі, так і на місцях, що потребує теоретичного розмежування понять "місцеве самоврядування" і "місцеве управління", віднаходження оптимальної моделі управління на місцях, удосконалення законодавства на основі зарубіжного досвіду самоврядування з врахуванням національної специфіки, вироблення нового механізму взаємодії органів державної влади та територіальних громад через розмежування компетенцій органів місцевого самоврядування та органів державного управління, яке сприяло б реалізації державної підтримки на місцях та унеможливило втручання центру в розв'язання питань, віднесених до компетенції місцевого самоврядування.

В контексті процесів трансформації політичної системи українського суспільства, які актуалізують завдання побудови нового рівня функціонування та взаємодії між різними гілками влади, гостро постає питання щодо формування оновленої системи місцевого самоврядування. Доводиться констатувати, що, незважаючи на ухвалення в Україні комплексу законодавчих актів, покликаних сприяти розвитку територіальних громад і реалізації їхнього права на місцеве самоврядування, цей інститут залишається недосконалим і не реалізує всіх своїх потенційних можливостей. Натомість, у більшості європейських країн інститут місцевого самоврядування з другої половини XIX століття став провідним.

Віддаючи належне теоретичному та практичному доробку вітчизняних вчених, необхідно зазначити недостатній рівень концептуального оформлення системи самоврядування в Україні, відсутність цілісного підходу до інституціонально-системного втілення в життя певної моделі організації влади на місцях. Академічні дослідження місцевого самоврядування іноді є занадто затеоретизованими, відірваними від реальності, здійснюють аналіз місцевого самоврядування через протиставлення або повне підпорядкування державі. Доцільніше досліджувати місцеве самоврядування як базовий інститут громадянського суспільства, який має підґрунтя в українських традиціях самоврядування, який вступає в рівноправні партнерські відносини з іншими інститутами громадянського суспільства та державою. Теоретичної значимості дослідження не нівелює і той факт, що місцеве самоврядування в Україні перебуває в стадії перманентного реформування. Жорстка актуалізації цього процесу - це питання недалекого майбутнього. Теоретичне дослідження місцевого самоврядування обумовлене нагальними потребами ринкових відносин і повсякденної практики.

Процес становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні ставить на порядок денний багато питань, розв'язання яких значною мірою визначатиме подальший стабільний розвиток українського суспільства. Вітчизняна наука стала на шлях утворення власної найбільш оптимальної для України моделі, яка буде відображати особливості політико-правового, економічного і соціального розвитку країни, демократичні основи громадського життя. Постійне удосконалення місцевого самоврядування, яке відіграє роль механізму узгодження інтересів місцевих громад і державних інституцій, - основа стабільності й повноцінного розвитку держави.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою комплексної наукової програми Київського національного університету імені Тараса Шевченка та виконане в межах науково-дослідної теми філософського факультету 06БФ041-01 "Філософія та політологія у структурі сучасного соціо-гуманітарного знання".

Мета дослідження полягає в розкритті сутності місцевого самоврядування в контексті становлення громадянського суспільства в Україні. Досягненню цієї мети підпорядковане розв'язання низки дослідницьких завдань.

Завдання наукової роботи:

*систематизувати основні концептуальні підходи до розуміння сутності місцевого самоврядування та провести розмежування понять "місцеве управління" та "місцеве самоврядування" в рамках цих концепцій;

*довести, що місцеве самоврядування в Україні є базовим інститутом громадянського суспільства і може ефективно та оперативно вирішувати завдання локального масштабу без втручання вертикалі державного управління;

*проаналізувати основні типи муніципальних систем зарубіжних країн з метою виокремлення певних компонентів, що можуть бути використані в українській муніципальній політиці і будуть адекватні українським традиціям і менталітетним особливостям;

*з'ясувати вплив громадської ініціативи на становлення місцевого самоврядування як базового інституту громадянського суспільства, що забезпечує реалізацію потреб місцевого населення;

*дослідити процес демократизації місцевого самоврядування в Україні в ході проведення адміністративно-територіальної реформи;

*проаналізувати вплив пропорційної виборчої системи на місцевому рівні в Україні на процес демократизації місцевого самоврядування.

Об'єкт наукового дослідження - становлення громадянського суспільства в Україні.

Предмет дисертаційного дослідження - місцеве самоврядування в контексті становлення громадянського суспільства в Україні.

Методи дослідження. При написанні дисертації були використані сучасні методи пізнання як загальнонаукові (системний, структурно-функціональний, компаративістський), так і спеціальні (історичний, метод моделювання, прогнозування тощо), які дозволили виявити основні особливості вітчизняної моделі місцевого самоврядування, дослідити варіанти взаємодії місцевого самоврядування з державними органами влади, їхній вплив на становлення місцевого самоврядування як базового інституту громадянського суспільства.

Системний метод дослідження дав змогу виявити загальні закономірності функціонування і розвитку місцевого самоврядування як об'єкта в його внутрішніх і зовнішніх характеристиках, взаємодію цієї системи із зовнішнім середовищем.

Структурно-функціональний метод дозволив виділити основні елементи місцевого самоврядування, визначити функціональні зв'язки: взаємодію, координацію, субординацію.

Порівняльний метод - логічний підхід до дослідження місцевого самоврядування, який через вивчення та використання практики управління в інших країнах дав можливість виявити тенденції і напрями розвитку цього інституту громадянського суспільства, його взаємозв'язки з іншими інститутами публічної влади.

Історичний метод дозволив розглянути інститути управління та самоврядування в певний історичний період з метою визначення детермінант, закономірностей, тенденцій розвитку об'єкта. Самоврядування досліджувалося в порівнянні з попереднім досвідом управлінської практики, в динаміці історичного прогресу.

Наукова новизна одержаних результатів:

*систематизовано основні концептуальні підходи до розуміння місцевого самоврядування як багатогранного політико-правового явища, та дістало подальшого розвитку теоретичне розмежування понять "місцеве управління" та "місцеве самоврядування" в рамках основних концепцій на основі наступних параметрів: способу формування та функціонування відповідних інститутів, джерела походження влади, представництва інтересів, суб'єктно-об'єктного функціонування, демократизму, сфери компетенції, підзвітності, обсягу повноважень. Встановлено, що спільним для всіх концепцій місцевого самоврядування є розгляд місцевого самоврядування в якості засадничої ланки конституційного устрою, тобто в ролі одного з визначальних принципів організації та здійснення влади в суспільстві й державі. Встановлено, що за своєю природою місцеве самоврядування є формою реалізації публічної влади, за допомогою якої територіальна громада виражає і втілює місцеві інтереси;

*вперше доведено, що місцеве самоврядування в Україні перебуває у відношенні коеволюції до громадянського суспільства та є його базовим інститутом. Громадянське суспільство створюється не просто "знизу", а передусім через громади з їхнім засадничим принципом самоврядування. Воно ґрунтується на розвинутих формах громадських самоорганізації та саморегуляції. Місцеве самоврядування починає діяти як базовий інститут громадянського суспільства лише тоді, коли налагоджена взаємодія з іншими інститутами громадянського суспільства, і ця взаємодія складає конструктивну опозицію державній владі.

Лише розвинуте та інституціоналізоване місцеве самоврядування спільно з іншими інститутами громадянського суспільства, маючи реальну правову, організаційну, матеріально-фінансову самостійність та відповідні внутрішні і зовнішні умови для своєї діяльності, отримує можливість стримувати негативні впливи держави та забезпечувати паритетні відносини між ними;

*дістав подальшого розвитку аналіз основних моделей управління на місцях, що дало можливість виокремити особливості вітчизняної моделі місцевого самоврядування, які полягають в ослабленості органів самоврядування на рівні районів та областей (оскільки районні та обласні ради не мають змоги формувати власні виконавчі органи), відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що призводить до конкуренції їхньої компетенції, відсутність принципу розподілу влад в системі місцевого самоврядування, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як "працююча корпорація", що сама ухвалює відповідні рішення і сама, власними силами виконує рішення. Наступною особливістю місцевого самоврядування в Україні є те, що в містах Києві та Севастополі виконавчі органи міської і районних у містах рад мають поєднувати функції виконавчого органу відповідної ради та функції місцевої державної адміністрації.

Виявлено, що особливістю української моделі організації влади на місцях є те, що місцеві органи виконавчої влади створюються і діють не з метою здійснення контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, а беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями. З'ясовано, що українська модель самоврядування має базуватися на положеннях громадівської теорії, щоб адекватно продовжувати українські традиції самоврядування;

*виявлено нові аспекти в дослідженні ефективності місцевого самоврядування. Доведено, що вона залежить від рівня ініціативності місцевого населення. Встановлено, що місцеве самоврядування є однією із форм прояву громадської ініціативи й сприяє мінімізації ролі держави у вирішенні місцевих проблем. Доведено, що місцеве самоврядування потрапляє в патову ситуацію, коли будучи головним інститутом, що реалізує інтереси територіальних громад, воно не отримує імпульсів від політично пасивного суспільства для наповнення змістом своєї діяльності. Місцеве самоврядування має бути засобом і сферою реалізації політичної активності громадян;

*поглиблено аналіз подальшого вдосконалення сучасної конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні. Обґрунтовано, що вона є суперечливою, оскільки змістовно та реально поєднує елементи державницької та громадівської теорій і реалізується через систему політичного та економічного двовладдя. Доведено необхідність реформації та оптимізації вітчизняної моделі місцевого самоврядування та зміцнення її демократичних засад в процесі проведення адміністративно-територіальної реформи. Демократизація інституту місцевого самоврядування можлива лише в результаті проведення ряду адміністративних, організаційних, фінансових, функціональних і процедурних реформ;

*сформовано авторську позицію щодо існуючої пропорційної системи виборів до місцевих рад. Доведено, що вона впроваджена без врахування об'єктивних чинників функціонування місцевого самоврядування і на даному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні негативно впливає на демократизацію цього інституту (деперсоніфікація місцевих виборів, відсутність інституту відкликання депутата місцевої ради з ініціативи громади, звуження прав і свобод громадян, залежність депутатів місцевих рад від політичних партій, а не від виборців). Встановлено, що пропорційну виборчу системи до місцевих рад варто використовувати лише за умов: стабілізації партійної системи; зменшення кількості політичних партій; створення місцевих осередків політичних партій; проведення адміністративно-територіальної реформи, за результатами якої будуть утворені більш-менш однорідні за кількісним складом адміністративно-територіальні одиниці.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження можуть бути використані в діяльності аналітичних центрів та державних структур під час розробки діагнозів і прогнозів розвитку регіонального управління та місцевого самоврядування для підвищення ефективності їхнього функціонування. Висновки та пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства можуть служити орієнтиром в правотворчому процесі. Крім того, положення дисертаційної роботи можуть бути використані для подальшого вивчення і модифікації української моделі місцевого самоврядування в процесі її реформування. Зміст дисертаційного дослідження, фактичний і аналітичний матеріал про місцеве самоврядування як базовий інститут громадянського суспільства можуть знайти застосування в процесі підготовки лекцій, спеціальних курсів, навчально-методичних посібників і рекомендацій на допомогу викладачам і студентам при вивченні деяких тем політології, муніципального менеджменту, державного управління тощо.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й результати дисертаційного дослідження були повідомлені й обговорені на Міжнародних наукових конференціях у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка:

*Дні науки філософського факультету - 2007: Міжнародна наукова конференція (18-19 квітня 2007 року);

*Дні науки філософського факультету - 2008: Міжнародна наукова конференція (16-17 квітня 2008 року);

*Дні науки філософського факультету - 2009: Міжнародна наукова конференція (21-22 квітня 2009 року).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в чотирьох статтях, які опубліковані в наукових фахових виданнях, та трьох публікаціях тез доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 215 сторінок, із них обсяг основного тексту - 180 сторінок, список використаних джерел включає 250 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У "Вступі" обґрунтовується актуальність теми дисертаційної роботи, зазначається її зв'язок з існуючими програмами науково-дослідної діяльності, формулюється мета і задачі дослідження, визначається його об'єкт, предмет, методологічна база, розкривається наукова новизна положень, що виносяться на захист, з'ясовується теоретичне і практичне значення отриманих результатів, а також вказуються основні форми апробації результатів дисертаційного дослідження та фіксується структура роботи.

В першому розділі "Теоретико-методологічні засади дослідження місцевого самоврядування" здійснено огляд літератури за темою дослідження та розкрито сутність і зміст такого складного для пізнання феномену і суспільно-політичного явища як місцеве самоврядування, досліджено основні теорії місцевого самоврядування, в яких здійснено теоретичне розмежування понять "місцеве самоврядування" та "місцеве управління".

Аналіз основних систем місцевого самоврядування, взаємодії інститутів публічної влади на місцях є необхідною складовою для інституціонально-системного втілення місцевого самоврядування в Україні. Підвищена увага до цього питання спостерігається в роботах як закордонних, так і вітчизняних дослідників: Р.Аграноффа, Дж.Сарторі, О.Оффердала, Д.Бергмана, Е.Пейджа, Г.Бребана, Ж.Веделя, Р.Драго, Б.Е.Нольде, В.Нудельмана, Т.Янссона, В.Б.Авер'янова, Б.П.Андресюка, М.О.Баймуратова, О.В.Батанова, В.І.Борденюка, В.Гнилорибова, Ю.В.Делія, В.М.Кампо, С.А.Квітки, І.В.Козюри, В.П.Колісника, А.М.Колодія, М.І.Корнiєнка, В.В.Копєйчікова, В.В.Кравченка, Ю.В.Крестєвої, В.С.Куйбіди, О.Ю.Лебединської, П.М.Любченка, А.І.Некряч, М.П.Орзiха, М.В.Пітцика, В.Ф.Погорілка, М.О.Пухтинського, М.І.Свешнікова, Ю.М.Тодики, О.Ф.Фрицького, М.В.Цвіка, Г.В.Чапали, В.М.Шаповала та інших.

З'ясування сутності місцевого самоврядування вимагало дослідження всього різноманіття його концепцій, яким у свою чергу характерна історична обумовленість та логічна наступність. Це дозволило усунути методологічну неопрацьованість і слабкість загальної теорії місцевого самоврядування, а також виокремити певні традиції інституціонального оформлення цього феномена в різних країнах для подальшого впровадження на вітчизняному ґрунті самоврядування. Еволюція концепцій місцевого самоврядування відбувалась навколо вирішення питання про співвідношення держави та місцевого самоврядування, місцевого управління та місцевого самоврядування. Розмежування понять "місцеве самоврядування" та "місцеве управління" здійснювалося через розгляд їхньої сутності в процесі теоретичної розробки з різних концептуальних позицій. Системні дослідження дають змогу виявити механізм функціонування й розвитку органу місцевого самоврядування як об'єкта в його внутрішніх і зовнішніх (взаємовідносинах із середовищем) характеристиках.

Історично першою виникла громадівська теорія місцевого самоврядування, в рамках якої можна встановити найбільш виражене розмежування понять "місцевого управління" та "місцевого самоврядування". Теорія вільної громади була реакцією на надмірне втручання держави в справи громади. Право відати місцевими справами є невідчужуваним, бо територіальна згідно громадівської теорії громада була попередницею держави, яка з'являється пізніше як результат об'єднання територіальних громад з економічних і політичних мотивів. Територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка склалася природним шляхом. Місцеве самоврядування розглядається як самостійна форма публічної влади, суб'єктом якої є територіальний колектив - елемент громадянського суспільства.

Кардинально інший підхід можна спостерігати в державницькій теорії, що характеризує місцеве самоврядування як продовження державного управління або як власне державне управління в межах муніципального утворення, здійснюване громадянами безпосередньо або через сформовані демократичним шляхом на місцях органи. В контексті ототожнення місцевого самоврядування з державною владою інколи відзначається, що запровадження місцевого самоврядування є по суті встановленням своєрідного розподілу державної влади по вертикалі. Поширення державницької теорії самоврядування було обумовлене перш за все процесами урбанізації й індустріалізації кінця XIX - початку XX століття. В рамках державницької теорії здійснюється акцентування на зв'язку самоврядування із державною владою.

В межах теорії муніципального дуалізму здійснюється синтез державного і недержавного в трактуванні природи місцевого самоврядування. Теорія муніципального дуалізму виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій. Прихильники цієї концепції вважають, що місцеве самоврядування незалежне від держави лише при розв'язанні суто господарських та громадських справ, а в політичній сфері воно розглядається як агент держави, що виконує державні функції. Теорія муніципального дуалізму акцентує увагу на одночасну співіснуванні на місцевому рівні як самоврядних, так і органів виконавчої влади.

Радянська концепція місцевого самоврядування місцеві ради досліджувала в системі органів державної влади, а їх виконавчі органи - в системі органів державного управління. Дослідження базувалися на тому, що місцеві ради є органами єдиної державної влади, що відповідають за проведення в життя на своїй території актів центральних органів.

Загалом, існує три основні підходи до визначення природи місцевого самоврядування. Представники першого вважають місцеве самоврядування інститутом громадянського суспільства, другого - складником системи органів державної влади; третього - акцентують увагу на подвійній природі місцевого самоврядування, яке одночасно виступає і як елемент держави, і як елемент громадянського суспільства.

В роботі доведено, що на відміну від європейської традиції терміни "місцеве управління" чи "місцеве самоврядування" використовуються для означення не лише форм децентралізації державної влади, а й різних видів публічної влади на місцях.

Вважаємо, що державне управління - це організований процес керівництва, регулювання та контролю з боку державних органів за розвитком певних галузей і сфер державного життя, який ґрунтується на принципах централізації та ієрархізації, має вертикальний та однобічний характер, то самоврядування уособлює відцентрову тенденцію, що виявляється в процесах диференціації, децентралізації та деконцентрації державної влади. Відповідно, місцеве управління - здійснення державою управлінських функцій на місцевому рівні через свої представництва.

Якщо місцеве управління є продовженням вертикалі виконавчої влади, то місцеве самоврядування, навпаки, не повинно вводитися згори, а має передусім виникати знизу завдяки ініціативності територіальних громад у сфері реалізації власних інтересів. Під місцевим управлінням розуміємо органи, які призначаються з центру і представляють на місцях державну адміністрацію, а під місцевим самоврядуванням - місцеві представницькі органи.

В другому розділі "Місцеве самоврядування як базовий інститут громадянського суспільства в Україні" доведено, що місцеве самоврядування є основоположним інститутом громадянського суспільства, а дієздатність або фіктивність цього інституту залежить від взаємодії місцевого самоврядування з іншими інститутами громадянського суспільства і державою.

Передумовою становлення громадянського суспільства є формування і оптимальне функціонування територіальної громади. Рівень розвитку місцевого самоврядування залежить від ступеня розвитку демократії в територіальній громаді, узгодження різних асоціацій громадян і соціальних груп жителів, що складають її на основі взаєморозуміння, взаємодопомоги, взаємних домовленостей. Громадянське суспільство створюється не просто "знизу", а передусім через громади з їхнім засадничим принципом самоврядування. Неможливо говорити про становлення громадянського суспільства без утвердження демократичної системи організації публічної влади на місцях. Витоки будь-якого самоврядування перебувають в межах громадянського суспільства. Сила громадянського суспільства не прямо пропорційна слабкості держави, а залежить від дієздатності і взаємодії їхніх інститутів. Сильні громадські структури зможуть обмежити свавілля державних органів, відстояти інтереси конкретних верств, спільнот, організувати самодостатню життєдіяльність, взяти на себе частину владних повноважень. В умовах розвинутого громадянського суспільства та правової держави кожен інститут виконує тільки йому притаманні функції. Нерозвиненість структури громадянського суспільства, слабкість громадських організацій, політичних партій, профспілок компенсується формуванням корпоративних груп зі своїми чітко вираженими замкнутими інтересами, виникненням напівлегальних центрів вироблення і прийняття рішень, які впливають на стан розвитку суспільства в цілому. Між громадянським суспільством і місцевим самоврядування має місце відношення коеволюції, завдяки якому одне розвивається лише в міру розвитку іншого.

Становлення місцевого самоврядування в Україні детерміноване формуванням правової держави та громадянського суспільства, їхнім дійсним співвідношенням, а передумовою утвердження громадянського суспільства є формування й оптимальне функціонування територіальної громади. Становлення і розвиток місцевого самоврядування є необхідною умовою формування та функціонування громадянського суспільства. В свою чергу громадянське суспільство через відповідні інститути здійснює визначальний вплив на розвиток місцевого самоврядування.

Територіальна громада як і інші інститути громадянського суспільства є посередником між громадянином і бюрократичними структурами. Доведено, що обмеження державного впливу повинно здійснюватися одночасно з розширенням контрольно-наглядових функцій з боку інших інститутів громадянського суспільства. Місцеве самоврядування є рівнем політичної участі та рівнем вирішення питань, що є найбільш близькими місцевим жителям. Місцеве самоврядування є універсальною організацією управління, формою саморегулювання громадського життя, зменшуючи дистанцію між суб'єктами і об'єктами володарювання. Таким чином, залучення до активного суспільного та економічного життя територіальних громад є невід'ємною умовою побудови в Україні громадянського суспільства.

В другому розділі дисертаційного дослідження аналізується взаємодія місцевого самоврядування з іншими інститутами громадянського суспільства: політичними партіями, громадськими організаціями, недержавними засобами масової інформації, профспілками. Тісна співпраця місцевого самоврядування з іншими інститутами громадянського суспільства надає громаді додаткові можливості для вирішення питань місцевого значення, певною мірою звільняє її від державного диктату. В свою чергу така взаємодія надає також й інститутам громадянського суспільства додаткового поштовху для їхнього розвитку.

Місцеве самоврядування тоді сприятиме становленню громадянського суспільства і буде базовим його інститутом, коли матиме реальні повноваження для здійснення публічної влади на місцях, коли матиме правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність та не дублюватиме повноважень місцевих органів державного управління. Лише розвинуте та інституціоналізоване місцеве самоврядування, маючи реальну, а не декларативну правову, організаційну, матеріально-фінансову самостійність, сприятиме вивищенню громадянського суспільства над державою або хоча б забезпечуватиме паритетні відносини між ними.

Третій розділ дисертації "Демократизація місцевого самоврядування в контексті проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні" присвячено дослідженню основних моделей місцевого самоврядування; визначено особливості української системи здійснення публічної влади на місцях; доведено, що становлення і розвиток місцевого самоврядування залежить від рівня розвитку громадської ініціативності на місцях; з'ясовано вплив муніципальної реформи на процес демократизації місцевого самоврядування в Україні.

Здійснено дослідження процесу теоретичної розробки та практичного втілення основних компонентів моделі місцевого самоврядування в Україні, з'ясовано основні фактори, що впливають на реалізацію відповідної системи місцевої демократії.

Виділяють наступні основні варіанти організації влади на місцях: англо-американську (англосаксонську), континентальну (французьку, романо-германську або європейську), іберійську та радянську. Теоретичні дослідження природи місцевого самоврядування сприяли розвитку відповідних моделей. В світі найбільш поширеними є дві моделі місцевого самоврядування: англосаксонська і європейська континентальна. Основна їх відмінність в тому, що в першій - суб'єкти місцевого самоврядування не здійснюють повноважень органів державної влади, а в другій - залучаються до реалізації державних функцій. Україна обрала континентальний (європейський) тип управління місцевими справами з його дуалізмом здійснення публічної влади на місцях.

Сутність англосаксонської системи полягає в тому, що за основу взято теорію природних прав людини та громадянського суспільства. В основі англосаксонської моделі лежить громадівська теорія. Континентальна ж модель формувалася, значною мірою спираючись на державницьку теорію місцевого самоврядування й теорію муніципального дуалізму. Особливістю континентальної системи є те, що вона заснована на сполученні безпосереднього державного управління (префекти, державні адміністрації) на місцях та місцевого самоврядування. Представники державної адміністрації здійснюють нагляд за діяльністю місцевих представницьких органів.

Для України на сьогодні характерною особливістю є факт ослабленості органів самоврядування на рівні районів та областей, оскільки районні та обласні ради не мають змоги формувати власні виконавчі органи. На обласному і районному рівні управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (тобто, два центри публічної влади), через відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів виникає конкуренція їх компетенції.

Однією з найсуттєвіших особливостей місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип розподілу влад, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як "працююча корпорація", що сама ухвалює відповідні рішення і сама, власними силами виконує рішення. Наступною особливістю місцевого самоврядування в Україні є те, що в містах Києві та Севастополі виконавчі органи міської і районних у містах рад мають поєднувати функції виконавчого органу відповідної ради та функції місцевої державної адміністрації.

Важливим напрямом розвитку конституційно-правових засад місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі є приведення їх у відповідність з положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування.

Реформування місцевого самоврядування необхідно проводити із загальновизнаних європейських стандартів і засад: децентралізації державного управління, деконцентрації владних повноважень, партнерства і кооперації зусиль місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, концентрації і регіонального використання ресурсного забезпечення, субсидіарності в наданні державних і громадських послуг населенню. Важливим для реформи системи місцевої публічної влади є положення законопроекту №3207-1щодо ліквідації районної державної адміністрації та необхідності створення виконавчих органів районних і обласних рад. Це вирішить проблеми функціонування самоврядування на рівні району та частково - на рівні області.

Справжнє самоврядування можливе лише на основі безпосередньої творчої ініціативи місцевих жителів, яка й буде реалізовуватися в цьому інституті громадянського суспільства. Низький рівень соціальної активності членів місцевого співтовариства компенсується надмірним втручанням у суспільні відносини з боку інститутів державної влади і навпаки - вирішення на автономних засадах значного кола питань місцевого значення знижує потребу використання державно-примусових заходів. Дієві громадські структури здатні унеможливити свавілля державних органів, відстояти власні інтереси, організувати самодостатню життєдіяльність, взяти на себе частину владних повноважень.

Дається взнаки низький рівень довіри громадян до діяльності інститутів громадянського суспільства, вкрай незадовільна взаємодія цих інститутів з органами місцевої влади, відносно невисокий рівень конкурентності інститутів громадянського суспільства, брак чіткого розподілу сфер впливу між ними. Реалії сьогодення змушують констатувати, що після десятиліть панування тоталітарного режиму населення нашої країни так і не набуло якостей свідомого суб'єкта місцевого самоврядування. Низький рівень соціальної активності індивідів, відсутність громадських об'єднань або їх недосконалість компенсуються надмірним втручанням у суспільні взаємовідносини з боку інститутів державної влади. Інертність місцевої спільноти в місцевому самоврядуванні призводить до розпорошення і так мізерних власних ресурсів. Відбувається постійний переділ сфер впливу та власності комерційними структурами на локальному рівні, залишаючи поза межами цього процесу територіальні громади. Підвищення політичної активності відбувається дуже повільно через пануюче в свідомості громадян відчуття меншовартості у відносинах з органами влади. Якщо місцеве управління є продовженням вертикалі виконавчої влади, то місцеве самоврядування, навпаки, не повинно вводитися згори, а має передусім виникати знизу завдяки ініціативності територіальних громад у сфері реалізації власних інтересів.

Шляхи подолання відчуження населення від процесу управління: акумуляція інтересів політичними партіями (в межах великих громад); політичне просвітництво; налагодження зв'язків з громадськістю (гласність в роботі органів місцевого самоврядування); практика публічних дискусій.

Запровадження пропорційної системи виборів на місцях є передчасним, зважаючи на політичну культуру населення, на розвиток місцевих осередків партій. Виборчі системи на базовому рівні повинні "прив'язуватися" до кількості виборців, які проживають на відповідній території, як це є в європейських країнах, а не до виду органу, що формується (українська практика).

Доведено негативний вплив пропорційної виборчої системи на місцях на процес демократизації місцевого самоврядування, така система має антидемократичні наслідки для територіальної громади, а саме:

1)місцеві осередки політичних партій не відображають волю територіальної громади;

2)послаблення залежності окремого депутата від виборців і посилення залежності від політичних партій;

3)погіршення двостороннього зв'язку між місцевою владою та громадою;

4)звуження обсягу існуючих прав і свобод громадян (змушені вступати в політичні організації);

5)ліквідація інституту відкликання депутата місцевої ради з ініціативи громади в містах, районах у містах, районах та областях (з процесу комунікації місцевої влади і громади усунено одного з найбільш ефективних механізмів регулювання взаємин між ними - депутата місцевої ради);

6)деперсоніфікація місцевих виборів, результатом чого став відплив із місцевих рад людей, які добре обізнані з існуючими проблемами соціально-економічного розвитку територій і спроможні реально впливати на їх розв'язання (фактична відсутність представників територіальних громад у районних та обласних радах).

На місцевих виборах в Україні слід використовувати не національно-державницьку доктрину, яка полягає в тому, що громадянин України є членом української держави-нації, а тому незалежно від його місця проживання має право бути обраним депутатом місцевої ради чи на посаду сільського, селищного, міського голови, а громадівсько-територіальну, яка базується на ідеї членства кандидатів на виборні посади в територіальній громаді, а тому допускає пасивне виборче право тільки для її членів.

ВИСНОВКИ

Проведене автором дослідження місцевого самоврядування як базового інституту громадянського суспільства в Україні дозволяє зробити наступні висновки:

1.Систематизовано основні концептуальні підходи до розуміння місцевого самоврядування як багатогранного політико-правового явища. З'ясовано, що існуючі в науковій літературі поняття місцевого самоврядування, як правило, базуються на трьох основних концепціях місцевого самоврядування - громадівській, державницькій та концепції муніципального дуалізму. Дослідивши основні положення цих концепцій, проаналізувавши позитивні і негативні їхні риси, запропоновано використовувати в українському законодавстві про місцеве самоврядування потенціал громадівської концепції, при цьому розглядаючи державу не як антицінність, а як партнера у взаємовідносинах з місцевим самоврядуванням.

Дістало подальшого розвитку теоретичне розмежування понять "місцеве управління" та "місцеве самоврядування" в рамках основних концепцій місцевого самоврядування. Обґрунтовано, що при самоврядуванні відбувається організаційний збіг суб'єкта й об'єкта регулятивних відносин, існує діалектично взаємопов'язана єдність суб'єктно-об'єктних регулятивних функцій соціального утворення, а для місцевого управління характерна наявність керуючої системи - суб'єкта управління та керованої системи - об'єкта. Встановлено, що за своєю природою місцеве самоврядування є формою реалізації публічної влади, яка відрізняється від державної тим, що втілює місцеві інтереси територіальних колективів, на відміну від природи держави, яка втілює загальнонаціональні інтереси. Місцеве самоврядування є універсальною організацією управління, формою саморегулювання громадського життя, найбільш наближений до населення рівень влади, на відміну від державного управління.

2.Вперше доведено, що місцеве самоврядування в Україні перебуває у відношенні коеволюції до громадянського суспільства. На новому теоретичному рівні уточнено положення про те, що становлення реального місцевого самоврядування в Україні повинно здійснюватися шляхом обмеження державного диктату і підвищення політичної активності місцевого населення в управлінні місцевими справами. В межах громадянського суспільства і держави місцеве самоврядування відіграє роль інтегруючого фактора. Доведено, що місцеве самоврядування є базовим інститутом громадянського суспільства, коли воно в процесі взаємодії з іншими інститутами громадянського суспільства отримує можливість протистояти натиску державної влади.

Лише розвинуте та інституціоналізоване місцеве самоврядування, маючи реальну, а не декларативну правову, організаційну, матеріально-фінансову самостійність, маючи на правовому, інституціональному і функціональному рівнях відповідні умови для своєї діяльності, сприятиме вивищенню громадянського суспільства над державою або хоча б забезпечуватиме паритетні відносини між ними. Отож, говорити про роль місцевого самоврядування в становленні громадянського суспільства можна лише, з'ясувавши рівень політичної культури населення та проаналізувавши характер взаємодії органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади і визначивши чия позиція є більш пріоритетною і вагомою в здійсненні публічної влади на місцях.

3.Дістав подальшого розвитку аналіз основних моделей управління на місцях, що дало можливість виокремити особливості української моделі самоврядування. З'ясовано, що в основу різних моделей місцевого самоврядування покладено різні принципи взаємовідносин місцевих органів влади між собою та з центральними органами влади.

Аналізуючи систему місцевого самоврядування України, її можна віднести до змішаної моделі, бо в ній наявні окремі елементи різних світових моделей місцевого самоврядування. Запозичення окремих характерних ознак з різних моделей місцевого самоврядування разом з позитивними результатами веде до негативу, конфліктів, бо окремі аспекти є взаємовиключними. Існуюча система територіальної організації влади продемонструвала неспроможність в умовах ринкової економіки результативно та ефективно впливати на процеси соціально-економічного і культурного розвитку територій, забезпечити якісний рівень надання громадських послуг населенню, що відповідав би європейським стандартам. Ця система виявилася нездатною до самовдосконалення і саморегуляції в умовах постійної трансформації економічної та політичної систем.

Лише та модель місцевого самоврядування буде адекватно сприйнята українським населенням, яка буде сприяти розвитку його самобутності та стимулювати соціальний, економічний та культурний прогрес громад. Поєднання універсальних етичних, правових, наукових, економічних стандартів з відродженням української самобутньої культури є тією стратегією, яка відкриває надійну перспективу розвитку місцевого самоврядування в Україні.

4.Уточнено твердження про те, що ефективність місцевого самоврядування залежить від рівня ініціативності місцевого населення. Встановлено, що місцеве самоврядування є однією із форм прояву громадської ініціативи й сприяє мінімізації ролі держави у вирішенні місцевих проблем. Доведено, що місцеве самоврядування, будучи головним інститутом, що реалізує інтереси територіальних громад, потрапляє в патову ситуацію, коли не отримує імпульсів від політично пасивного суспільства для наповнення змістом своєї діяльності. Залучення громадськості до процесів розробки та прийняття рішень, що стосуються життя територіальної громади, є одним з фундаментальних принципів демократії та розвитку громадянського суспільства. Загальною метою залучення громадськості є налагодження довірливих відносин між територіальною громадою та місцевими органами влади, що сприяє збільшенню взаємної відповідальності, підвищенню прозорості процесу ухвалення владних рішень та розвитку місцевого самоврядування. Справжнє самоврядування можливе лише на основі безпосередньої творчої ініціативи місцевих жителів, яка й буде реалізовуватися в цьому інституті громадянського суспільства.

Запропоновано наступні шляхи подолання відчуження населення від процесу управління: акумуляція інтересів населення певної території політичними партіями; пробудження суспільно-політичної активності членів спільноти лідерами громади за допомогою політичного просвітництва; гласність в роботі органів місцевого самоврядування; застосування практики публічних дискусій.

5.Поглиблено аналіз подальшого вдосконалення вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування в контексті проведення адміністративно-територіальної реформи. Виявлено особливість української моделі організації влади на місцях в тому, що місцеві органи виконавчої влади створюються і діють не з метою здійснення контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, як у західноєвропейських державах, а й беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями. Це дозволяє констатувати, що місцеве самоврядування в Україні сприймається як спосіб децентралізації державної влади, а не повноцінний інститут громадянського суспільства. Адміністративні реформи повинні спрямовуватися на підвищення ефективності, дієвості та підзвітності управлінських структур, децентралізацію, передачу функцій на нижчі рівні управління, зміцнення самоврядування, покращення результатів діяльності органів влади, приватизацію та залучення суб'єктів недержавного сектору до надання послуг, розв'язання проблем глобального характеру тощо.

6.Доведено, що запровадження нової системи виборів здійснено без урахуванням об'єктивних чинників та специфіки функціонування органів місцевого самоврядування. Виборчі системи в європейських країнах на базовому рівні "прив'язані" до кількості виборців, які проживають на відповідній території, а не до виду органу, що формується (тоді як в Україні вибори до ради села, селища і міста районного значення, які суттєво не відрізняються за кількістю виборців, що в них проживають, в одному випадку формуються за двома системами - мажоритарною відносної більшості та пропорційною).

Встановлено, що пропорційну виборчу системи до місцевих рад варто використовувати лише за умов:

1)стабілізації партійної системи;

2)зменшення кількості політичних партій;

3)створення місцевих осередків політичних партій;

4)проведення адміністративно-територіальної реформи, за результатами якої будуть утворені більш-менш однорідні за кількісним складом адміністративно-територіальні одиниці.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Качмарський Є.І. Місцеве самоврядування в системі "держава - громадянське суспільство" / Є.І.Качмарський // Політологічний вісник. Зб-к наук. праць. - К.: "ІНТАС", 2007, - Вип. 25. - С.156-164.

2. Качмарський Є.І. Пошук ефективної моделі місцевого самоврядування для України: теорія і практика / Є.І.Качмарський // Політологічний вісник. Зб-к наук. праць. - К.: "ІНТАС", 2007, - Вип. 28. - С.164-174.

3. Качмарський Є.І. Місцеве самоврядування і місцеве управління (до питання розмежування понять) / Є.І.Качмарський // Всеукраїнський громадсько-політичний і теоретичний журнал "Трибуна", 2008, травень-червень № 5-6. - С.42-43.

4. Качмарський Є.І. Громадська ініціатива як фактор становлення місцевого самоврядування в Україні / Є.І.Качмарський // Нова парадигма: [журнал наукових праць] / голов. ред. В.П. Бех; Нац. пед. ун-т імені М.П.Драгоманова; Творче об'єднання "Нова парадигма". - Вип. 76. - К.: Вид-во НПУ імені М.П.Драгоманова, 2008. - С.121-130.

5. Качмарський Є.І. Місцеве самоврядування як базовий інститут громадянського суспільства / Є.І.Качмарський // Дні науки філософського факультету - 2007: Міжнародна наукова конференція (18-19 квітня 2007 року): Матеріали доповідей та виступів. - К.: Видавничо-поліграфічний центр "Київський університет", 2007. - Ч. VIIІ. - С.49-50.

6. Качмарський Є.І. Пошук ефективної моделі місцевого самоврядування для України: теорія і практика / Є.І.Качмарський // Дні науки філософського факультету - 2008: Міжнародна наукова конференція (16-17 квітня 2008 року): Матеріали доповідей та виступів. - К.: Видавничо-поліграфічний центр "Київський університет", 2008. - Ч. ХІ. - С.35-36.

7. Качмарський Є.І. Концептуальне розмежування понять "місцеве самоврядування" та "місцеве управління" / Є.І.Качмарський // Дні науки філософського факультету - 2009: Міжнародна наукова конференція (21-22 квітня 2009 року): Матеріали доповідей та виступів. - К.: Видавничо-поліграфічний центр "Київський університет", 2009. - Ч. VIIІ. - С.84-85.

АНОТАЦІЯ

Качмарський Є.І. Місцеве самоврядування в контексті становлення громадянського суспільства в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка. - Київ, 2009.

Дисертація присвячена дослідженню місцевого самоврядування в контексті становлення громадянського суспільства та демократизації цього інституту в процесі проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні.

В роботі розкрито сутність місцевого самоврядування, здійснено теоретичне розмежування понять "місцеве самоврядування" та "місцеве управління" в рамках основних концепцій місцевого самоврядування. Доведено, що місцеве самоврядування як базовий інститут громадянського суспільства має ґрунтуватися на громадівській теорії, щоб ефективніше реалізовувати інтереси місцевого населення. Взаємодіючи з іншими інститутами громадянського суспільства, маючи правову, організаційну, матеріально-фінансову самостійність та відповідні внутрішні й зовнішні умови для своєї діяльності, місцеве самоврядування отримує можливість стримувати негативні впливи держави.

Узагальнивши світовий досвід управління на місцевому рівні, проаналізувавши основні моделі місцевого самоврядування, виокремлено основні компоненти та особливості української моделі місцевого самоврядування, встановлено взаємозалежність між рівнем розвитку й ефективності місцевого самоврядування та громадською активністю місцевого населення. Запропоновано заходи щодо оптимізації виборчої системи до муніципальних органів влади на основі використання зарубіжного досвіду.

Запропоновано основні способи подолання відчуження влади від населення на місцевому рівні, встановлено вплив основних положень муніципальної реформи на демократизацію місцевого самоврядування в Україні.

Ключові слова: місцеве самоврядування, громадянське суспільство, територіальна громада, держава, місцеве управління, муніципальний дуалізм, громадська ініціатива, адміністративно-територіальна реформа.

АННОТАЦИЯ

Качмарский Е.И. Местное самоуправление в контексте становления гражданского общества в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02 - политические институты и процессы. - Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко. - Киев, 2009.

Диссертация посвящена исследованию местного самоуправления в контексте становления гражданского общества и демократизации этого института в процессе проведения административно-территориальной реформы в Украине.

В работе раскрыта сущность местного самоуправления, рассмотрены теории местного самоуправления, совершено теоретическое разграничение понятий "местное самоуправление" и "местное управление" в рамках основных концепций местного самоуправления. Обосновано, что местное самоуправление как базовый институт гражданского общества эффективнее реализовывает интересы местного населения, нежели местные органы исполнительной власти. Взаимодействуя с другими институтами гражданского общества, местное самоуправление становится равноправным партнером государству в плане региональной политики.

Современная конституционная модель местного самоуправления объединяет в себе государственную и общественную теории, она реализовывается с помощью системы экономического и политического двоевластия. Обобщив мировой опыт управления на местном уровне и, анализируя основные модели местного самоуправления, выделено основные компоненты и особенности украинской модели. Обнаружено одну из главных особенностей украинской модели организации власти на местах, которая заключается в том, что местные органы исполнительной власти создаются и действуют не только с целью осуществления контрольно-наблюдательных функций относительно законности деятельности местного самоуправления, как в западноевропейских государствах, но и берут на себя основной объем полномочий относительно управления соответствующими территориями. Украинская модель местного самоуправления должна базироваться на общественной теории, чтобы соответствовать ментальным предпочтениям населения.

...