Інституціоналізація публічної самоврядної влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

УДК 342.553:352.07(477)

Інституціоналізація публічної самоврядної влади в Україні

Спеціальність 25.00.04 - місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Лазор Оксана Дмитрівна

ЗАПОРІЖЖЯ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор економічних наук, професор, член-кореспондент НАН України

ЗАГОРСЬКИЙ Володимир Степанович,

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,

завідувач кафедри менеджменту організацій, директор.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор ГРИЦЯК Ігор Андрійович,Національна академія державного управління

при Президентові України, завідувач кафедри європейської інтеграції;

доктор наук з державного управління, доцент

ІЛЬЯШЕНКО Вікторія Анатоліївна,

Класичний приватний університет,

професор кафедри державного управління та адміністративного менеджменту;

доктор наук з державного управління, доцент

КОРОТИЧ Олена Борисівна,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри державного управління та менеджменту.

Захист відбудеться “29” січня 2010 р. о 900 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.03 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 125.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б.

Автореферат розісланий “25” грудня 2009 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради З.О. Надюк

влада громадський інституціоналізація

АНОТАЦІЇ

Лазор О. Д. Інституціоналізація публічної самоврядної влади в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2010.

Обґрунтовано теоретико-методологічні засади становлення та розвитку самоврядної влади в Україні. Систематизовано та проаналізовано теоретико-методологічні напрацювання щодо складових інституту публічної самоврядної влади. Охарактеризовано структурно-функціональні та концептуально-атрибутивні параметри публічної самоврядної влади з позицій інституціонального підходу. Розкрито її зміст та ознаки, уточнено сутність основних складових понятійно-категорійного апарату, розвинуто сутність теорій місцевого самоврядування. З'ясовано особливості еволюції правової основи становлення та розвитку самоврядної влади у незалежній Україні. Охарактеризовано становлення та розвиток складових цього інституту. Розроблено методологію вивчення інституту як взаємопов'язаних складових: теоретичної, функціональної, ресурсної, оціночної. Виявлено основні тенденції розвитку інститутів публічної самоврядної влади в Україні. Окреслено стратегічні перспективи розвитку моделі самоврядної влади та доведено необхідність інституціоналізації громадської участі. Здійснено моніторинг кількісних та якісних вимірів стану кадрового забезпечення ОМС, який засвідчує неможливість надання ними якісних послуг, зумовленої колосальним дефіцитом професійного кадрового ресурсу. У цьому аспекті обґрунтовано необхідність зміни парадигми служби в ОМС у системі публічної служби. Аргументовано необхідність удосконалення виборчого інструментарію, легітимації інституту заступництва посадових осіб, інституту муніципального банкрутства, інституту муніципального омбудсмана, інституту кооперації територіальних громад у сфері місцевого самоврядування. Апробовано антикорупційне дослідження технології стандартизації у галузі публічної етики на місцевому рівні, що базується на розробленні муніципальних кодексів. Узагальнено досвід інституціоналізації публічної самоврядної влади зарубіжних держав і вказано можливості його застосування в Україні. Розроблено науково-практичні рекомендації інституціоналізації публічної самоврядної влади в Україні.

Ключові слова: місцеве самоврядування, інститут публічної самоврядної влади, теоретико-методологічні засади, інститут територіальної основи, інституціональна модель, інституції, інститут служби в ОМС, зарубіжний досвід.

Лазор О. Д. Институционализация публичной самоуправленческой власти в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Классический частный университет. - Запорожье, 2010.

На основании анализа научной литературы, законодательных и подзаконных правовых актов Украины, международных документов, статистического массива и материалов электронной сети “Интернет” исследованы теоретико-методологические основания институционализации публичной самоуправленческой власти в Украине.

Проанализированы теоретико-методологические наработки по данной проблематике и определены главные направления, аспекты исследования относительно составляющих института самоуправленческой власти, а также проанализирован уровень их разработки. Усовершенствован понятийно-категорийный аппарат, где в частности предложены авторские формулировки определения понятий “институт публичной самоуправленческой власти”, “публичная самоуправленческая власть”, “институционализация публичной самоуправленческой власти”, “самоуправленческая служба” и другие, смысловое наполнение которых будет содествовать развитию теоретико-методологических основ институционализации публичной самоуправленческой власти.

Охарактеризированы структурно-функциональные и концептуально-атрибутивные параметры самоуправленческой власти. Аргументирована необходимость проведения исследования используя институциональный подход. Обосновано теоретическую модель института публичной самоуправленческой власти, структурно-функциональными элементами которого являются институт общих основ, институт территориальной основы, институт территориальной громады, институт представительных ОМС, институт исполнительных органов, институт органов самоорганизации и др. Разработана методология изучения института как взаимосвязанных частей: теоретической, функциональной, ресурсной, оценочной.

Осмыслены теоретико-методологичкие аспекты института территориальной основы самоуправленческой власти, произведена оценка, изложены перспективы его развития. Предложена концепция сущности современного города - полиномиальная. Разработана классификация населенных пунктов, учитывая численность населения. Введен термин “дезурбаниция”, который обозначает процесс противоположный урбанизации.

Раскрыта теоретико-методологическая основа внутренней структуры субъектно-субъектных взаимоотношений органов самоуправленческой власти и территориальной громады. Предложено изменить на законодательном уровне статус органов самоорганизации населения как органов территориального общественного самоуправления. Разработана дескриптивная модель формирования местных советов, учитывая численность насления и площадь территории. Описаны перспективы развития модели самоуправленчекой власти и обоснована необходимость институционализации общественного участия в местном самоуправлении.

Произведен мониторинг количественных и качественных измерений состояния кадрового обеспечения ОМС, который свидетельствует о невозможности предоставления ими качественных услуг, обусловленной колоссальным дефицитом профессионального кадрового ресурса. В этом ключе аргументирована необходимость изменения парадигмы службы в ОМС в системе публичной службы и распределение должностей на политические, административные и патронатные.

Предложены кореляционные зависимости относительно категорий должностей и рангов службы в ОМС. Обоснована необходимость на законодательном уровне регламентировать формирование института заместительства должностных лиц, института муниципального банкротства, института муниципального омбудсмана, института кооперации территориальных громад в сфере местного самоуправления. Апробировано антикорупционное исследование технологии стандартизации относительно публичной этики на местном уровне. Обобщен опыт институционализации публичной самоуправленческой власти зарубежных стран и наработаны соответствующие рекомендации.

Ключевые слова: местное самоуправление, институт публичной самоуправленческой власти, теоретико-методологичесие принципы, институт территориальной основы, институциональная модель, институции, институт службы в ОМС, зарубежный опыт.

Lazor O. D. Institutionalizing public self-government power in Ukraine. - Manuscript.

Doctoral thesis on Public Administration, speciality 25.00.04. - Local self-government. - Classical private University. - Zaporizhya, 2010.

Theoretical and methodological principles of arising and development of self-government power in Ukraine are grounded. Theoretical and methodological findings concerning constituents of institute of public self-government power are systematized and analysed. Structural and functional, conceptual and attribute parameters of public self-government power are described from positions of institutional approach. Its content and signs are exposed, essence of basic constituents of content-categorical framework is specified, and essence of theories of local self-government is developed. The features of evolution of legal framework of self-governing power becoming and development in independent Ukraine are found out. Becoming and development of constituents of this institute is described. Methodology of discovering this institute as interrelated constituents: theoretical, functional, resource, evaluation - is developed. Basic tendencies of institutes of public self-government power development in Ukraine are found out. Strategic prospects of model of self-governing power development are outlined and the necessity of public participation institutionalizing is proved. A necessity of paradigm change of local-authority service institute in the system of public service is grounded. A necessity of electoral tool improvement, legitimating institutes of public servants deputy, municipal bankruptcy, municipal ombudsman, co-operation of territorial society in the field of local self-government is argued. The anticorruption recommendations to standardization of local-level public ethics based on development of municipal codes are approved. Foreign countries' experience of public self-government power institutionalisation is generalized; possibilities for its application in Ukraine are indicated. Scientific and practical recommendations of Ukrainian public self-government power institutionalizing are developed.

Keywords: local self-government, institute of public self-government power, theoretical-methodological principles, institute of territorial basis, institutional model, institutions, institute of service in local self-government authorities, foreign experience.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проголошення незалежності України створило умови для радикальних демократичних перетворень, консеквентним вираженням яких стало закріплення у ст. 7 Конституції України положення щодо визнання та гарантування місцевого самоврядування як домінанти організації місцевої влади. Такий підхід зумовив принципово нове бачення, порівняно з доконституційним періодом суспільного розвитку, що якнайповніше відповідає трактуванню сутності місцевого самоврядування як єдино можливої форми організації публічної влади на місцевому рівні.

Водночас, якщо у країнах демократичного спрямування, де одним із основоположних завдань у сфері економічних та політичних трансформацій стало реформування місцевої влади на засадах децентралізації, використовуючи якнайповніше принцип субсидіарності, що уможливило формування дієздатних територіальних громад і реального місцевого самоврядування, то дієва публічна самоврядна влада в Україні як специфічна форма його вираження - залишається орієнтиром і надалі. Відповідно інституціональна модель публічної самоврядної влади, загальні риси якої закріплені Конституцією України, потребує подальшого наукового осмислення та пошуку досконалішого варіанту.

Актуальність комплексного дослідження інституціоналізації публічної самоврядної влади зумовлена також як сукупністю складних соціально-економічних, політичних та ідеологічних проблем, властивих перехідному періоду розвитку нашого суспільства, так і суперечливими процесами становлення локальної демократії в Україні та дуалістичним ставленням до неї держави, що виражається як визнанням та захистом місцевого самоврядування на найвищому законодавчому рівні, так і відсутністю виваженої послідовної політики та системного підходу щодо його становлення, що загалом є виявом недостатнього розвитку теоретико-методологічної бази та наукових засад цього процесу.

Пріоритетним напрямом державотворення є проведення наукових порівняльно-правових досліджень різних інститутів в окремо взятих країнах із залученням нового рівня порівняльної методології. Ця сфера наукових знань, що дедалі розширюється і має практичне спрямування, пов'язана з оптимізацією державного будівництва та місцевого самоврядування, а також з розробкою чітко визначених рекомендацій щодо вдосконалення діючого законодавства України, що певною мірою містить запропоноване дисертаційне дослідження.

Своєчасність дослідження теоретичних і практичних проблем конституційно-правового статусу суб'єктів публічної самоврядної влади зумовлена також трактуванням місцевого самоврядування як комплексного правового інституту, підґрунтям норм якого мають бути науково обґрунтовані теоретико-методологічні засади. Одним із чинників, що стримує розвиток місцевої демократії, є недостатня розробленість інституціонального підходу стосовно тлумачення публічної самоврядної влади як фундаментального інституту, що на сьогодні ще не отримало у науковій літературі та законодавчій практиці відповідного закріплення. Звідси очевидно, що наукове забезпечення інституціоналізації публічної самоврядної влади є сформованою й актуальною проблемою дослідження, що потребує детальнішого опрацювання та вирішення.

Загальнотеоретичним підґрунтям для вирішення означеної проблеми стали праці представників-інституціоналістів різних наукових шкіл економічного, юридичного та соціологічного спрямування: Т. Веблена, У. Гамільтона, Е. Дюркгейма, В. Мітчела, Д. Норта, М. Оріу, Г. Спенсера, Я. Щепаньського, а також учених, які започаткували та розвинули окремі інститути публічної самоврядної влади, розглянуті у відповідних розділах дисертаційного дослідження.

Безперечно, належної уваги заслуговують ґрунтовні монографічні розвідки у сфері означеної проблематики, в яких здебільшого відображено результати проведених дисертаційних досліджень вітчизняних науковців, громадсько-політичних діячів - основоположників національної наукової теорії місцевого самоврядування. Віддаючи належне авторам наукових доробків, результати яких сприяли процесу інститутогенезу у сфері місцевого самоврядування, констатуємо, що за винятком окремих наукових розвідок у сфері означеної проблематики, комплексні дослідження інституціоналізації публічної самоврядної влади у науковій теорії місцевого самоврядування практично відсутні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрям дисертаційного дослідження відповідає сучасним стратегічним підходам і програмам держави щодо формування ефективного місцевого самоврядування.

Дисертаційна робота виконувалась відповідно до тематики дослідження Національної академії державного управління при Президентові України (далі - НАДУ) у межах комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування”. Отримані результати є складовими науково-дослідних робіт, здійснених автором упродовж роботи у Львівському регіональному інституті державного управління (далі - ЛРІДУ НАДУ) на посадах: старшого наукового співробітника за темою “Концептуальні засади регіональної кадрової політики” (2003 - 2004 рр., ДР № 0103U007063) у частині вивчення форм соціально-психологічної та професійної адаптації в місцевих органах влади; старшого наукового співробітника за темою “Програмно-цільове управління суспільним розвитком” (2005 - 2006 рр., ДР № 0106U006388) у частині аналізу існуючих методів управління в органах державного управління та органах місцевого самоврядування (далі - ОМС); відповідального виконавця за темою “Розвиток місцевого самоврядування в Україні в контексті адміністративно-територіальної реформи” (2007 - 2009 рр., ДР № 0107U001601) у частині вивчення трансформації інститутів місцевого самоврядування в Україні; наукового керівника за темою “Публічна самоврядна влада в зарубіжних країнах” (2008 - 2009 рр., ДР № 0108U001509) у частині вивчення формування та функціонування публічної самоврядної влади зарубіжних держав. У межах означених наукових тем автором розроблено та обґрунтовано чимало пропозицій з оптимізації організації та функціонування інституту публічної самоврядної влади в Україні.

Дисертаційне дослідження підтримане: Посольством США в Україні у межах проекту дистанційного навчання для муніципалітетів України Програми “Демократичні Гранти”, що уможливило розроблення модуля з дистанційного навчання з предмету “Основи місцевого самоврядування” (2002 р.); Головдержслужбою України (доручення Міністра КМУ № 26105 від 13.11.2003 р.) - розроблення коментаря до Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” (2004 р.); Міжнародним фондом “Відродження”, Благодійним неурядовим фондом “Усі разом”, Всеукраїнською організацією зменшення шкоди та МЦПД у межах проекту “Громадське лобіювання Стратегії зменшення шкоди від вживання наркотиків” міжнародної Програми зменшення шкоди, реалізованої Інститутом відкритого суспільства - публікація наукових праць, розроблення пропозицій щодо узгодження сприйняття проблем та шляхів вирішення в означеній сфері (2005 р.); Фундацією “Україна - США” та регіональними навчальними центрами в межах проекту “Утримання зелених насаджень як складова благоустрою населених пунктів” Програми “Партнерство громад” - напрацювання наукових публікацій та проведення тренінгів для посадових осіб ОМС (2005 - 2006 рр.); Світовим Банком, ПАДКО, МЦПД та Інститутом демократії ім. Пилипа Орлика у межах проекту “Голос громадськості” - проведення тренінгів для представників ЗМІ міст (2006 р.); ДООМС “Асоціації міст України та громад” (далі - ДООМС АМУ), Агентством США з міжнародного розвитку у межах проекту “Розширення навчальних послуг та дорадчої допомоги АМУ” (договір № 63 від 12.12.2005 р.) за результатами оголошеного конкурсу серед викладацького складу ВНЗ та освітніх центрів України “Розробка навчальних програм для працівників ОМС” - розроблення навчальної програми та посібників для працівників ОМС “Конституційні засади організації влади в Україні” (2006 р.) і “Територіальна організація влади в Україні” (2007 р.), а також проведення тренінгу для регіональних менеджерів ДООМС АМУ “Територіальна організація влади в Україні. Взаємодія між владними рівнями” (2006 р.); канадським Агентством Міжнародного Розвитку (CIDA), Школою Політичних Студій Університету Квінз (Канада) та МОН України у межах українсько-канадського проекту “Розбудова демократії” - дослідження організації та функціонування системи місцевого самоврядування зарубіжних країн (2006 р.); ОБСЄ, Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та ЦВК у межах проекту “Сприяння організації виборів в Україні” - узагальнення практики підготовки та проведення місцевих виборів, розроблення пропозицій щодо вдосконалення виборчого законодавства (2006 р.); Радою Європи, ВГО “Клуб мерів”, Центром досліджень питань регіонального і місцевого розвитку та сприяння адміністративній реформі у межах проекту “Підтримка гарного управління: проект проти корупції в Україні (UPAC)” - експертиза муніципальних кодексів (2007 - 2008 рр.); ЦВК та Асоціацією організаторів виборів у країнах Європи (ACEEEO) - розробка пропозицій щодо регулювання правового забезпечення статусу депутата місцевої ради (2009 р.).

Метою дисертаційного дослідження є обґрунтування теоретико-методологічних засад становлення та розвитку самоврядної влади в Україні - специфічної форми виразу місцевого самоврядування й аргументування відповідних пропозицій щодо її формування як складової інституту публічної влади, у контексті паритетності її до державної, і реалізації принципів децентралізації та субсидіарності.

Для досягнення зазначеної мети, необхідне вирішення таких завдань:

проаналізувати та систематизувати теоретико-методологічні напрацювання щодо складових інституту публічної самоврядної влади;

охарактеризувати структурно-функціональні та концептуально-атрибутивні параметри публічної самоврядної влади з позицій інституціонального підходу, розкриваючи її зміст та ознаки, уточнюючи сутність основних складових понятійно-категорійного апарату;

виявити особливості еволюції правової основи становлення та розвитку самоврядної влади у незалежній Україні;

з'ясувати теоретико-методологічні аспекти інституту територіальної основи функціонування самоврядної влади;

оцінити сучасний стан та визначити орієнтири (можливості, підходи) розвитку територіальної основи;

розкрити теоретико-методологічну основу внутрішньої структури суб'єктно-суб'єктних взаємовідносин органів самоврядної влади та територіальної громади щодо управління її розвитком;

окреслити стратегічні перспективи розвитку моделі самоврядної влади та довести необхідність інституціоналізації громадської участі;

обґрунтувати необхідність зміни парадигми служби в ОМС у системі публічної служби;

узагальнити досвід інституціоналізації публічної самоврядної влади зарубіжних держав і виявити потенційні можливості його застосування в Україні;

розробити науково-практичні рекомендації щодо розвитку існуючих інститутів та запровадження нових.

Об'єктом дослідження є публічна самоврядна влада як складова інституту публічної влади.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади інституціоналізації публічної самоврядної влади в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що розробка теоретико-методологічних засад інституціоналізації публічної самоврядної влади стане підґрунтям системно-комплексного підходу до цього процесу, а напрацьовані рекомендації сприятимуть удосконаленню концептуальних основ її становлення та розвитку як самостійного інституту публічної влади.

Методологія дослідження. За методологічну основу авторського бачення розроблення теоретико-методологічних засад інституціоналізації публічної самоврядної влади використано інституціональні теорії економіки, права та соціології. Використовувались загальнонаукові прийоми досліджень та спеціальні методи, що ґрунтуються на сучасних наукових засадах управлінської, юридичної, економічної та споріднених із ними наук, що зумовило також застосування міждисциплінарних підходів. Загальнонаукові методи діалектики, герменевтики уможливили розкриття динаміки процесів у сфері місцевого самоврядування, дослідження взаємозв'язку теорії та практики, інституціоналізації публічної самоврядної влади в Україні та в зарубіжних країнах на основі компаративістики з урахуванням принципів порівняльно-правових досліджень. У роботі для дослідження еволюції окресленої проблеми та наступності її вирішення, розроблення та уточнення понятійно-категорійного апарату, побудови класифікацій використано абстрактно-логічний метод; для аналізу літературних джерел та їх систематизації, періодизації розвитку публічної самоврядної влади, становленню її інститутів, формування поглядів та підходів щодо основних інститутів, окремих їх складових - хронологічний, історичний та логічний методи; для аналізу нормативно-правової бази щодо регулювання статусу та функціонування різних інституцій у контексті реалізації самоврядної влади - порівняльно-правовий; для з'ясування й виокремлення структурно-функціональних елементів інституту публічної самоврядної влади, вияснення їх сутності, складових, взаємозв'язків, здійснення оцінки сучасного стану та визначення напрямів удосконалення - системний підхід, який передбачає використання методів аналізу та синтезу, класифікації та систематизації; для визначення організаційно-правової основи функціонального спрямування інституту, його змісту - метод функціонального аналізу; для розроблення методологічної моделі вивчення інституту, тлумачення нормативно-правових актів щодо сутності та розвитку різних аспектів публічної влади, її інститутів - методи аналізу наукової думки та системний, структурно-функціональний та спеціально-правовий; для проведення соціометричного опитування, соціологічного експерименту - соціологічні методи; для аналізу тенденцій розвитку міст, організаційної структури представницьких ОМС, проходження служби, оцінки кадрового потенціалу, розподілу прав мешканців міст - статистичні та економіко-математичні методи; для аналізу параметричних показників населених пунктів, адміністративно-територіальних утворень, інституціональних моделей - графічний та табличний методи, що забезпечило наочність результатів дослідження; для формулювання висновків та пропозицій щодо вдосконалення існуючих та запровадження нових інститутів, виборчого інструментарію, обґрунтування теоретичних положень щодо перспектив та напрямів розвитку інститутів - методи експертних оцінок та описового моделювання, узагальнення.

Інформаційною основою дисертаційного дослідження слугували законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти органів державної влади та ОМС, вітчизняна та зарубіжна наукова література, статистичні матеріали, результати досліджень соціологічних центрів. Джерельною базою дисертації слугували міжнародні документи у сфері місцевого самоврядування та регіонального управління, Конституція України, Закони України, укази Президента України, постанови Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України, нормативні документи міністерств, акти локальної нормотворчості.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в науковому обґрунтуванні теоретико-методологічних засад становлення та розвитку публічної самоврядної влади в Україні на основі інституціонального підходу. Вирішення сформульованої наукової проблеми в дисертаційному дослідженні представлено сукупністю нових методологічних та теоретичних положень, підходів, висновків і рекомендацій, наукова новизна яких полягає, зокрема, в тому, що:

вперше:

уведено поняття “інститут публічної самоврядної влади”, у зв'язку з чим обґрунтовано необхідність наукового аналізу публічної самоврядної влади на основі використання інституціонального підходу та сформульовано базові науково-теоретичні положення, що забезпечує її формування як самостійного комплексного інституту та як складової інституту публічної влади, у контексті паритетності її до державної, і реалізації принципів децентралізації та субсидіарності;

обґрунтовано теоретичну модель інституту публічної самоврядної влади, структурно-функціональними елементами якого є: інститут загальних засад, інститут територіальної основи формування та функціонування влади; інститут територіальної громади; інститут форм та засобів безпосереднього волевиявлення; інститут представницьких ОМС; інститут виконавчих ОМС; інститут сільських, селищних міських голів; інститут органів самоорганізації населення; інститут служби в ОМС; інститут комунальної власності та фінансових основ функціонування влади; інститут захисту та юридичної відповідальності органів та посадових осіб; інститут об'єднань у сфері місцевого самоврядування. Інституціональний підхід розширює та систематизує значний спектр досліджень, як проведених, так і майбутніх, а також створює підґрунтя для запровадження нових і розвитку існуючих інститутів;

розроблено методологію вивчення інституту як взаємопов'язаних складових: теоретичної (значення та місце серед інших інститутів, структурованість, тривалість, теорії, закономірності, ознаки, моделі, підходи, принципи, понятійно-категорійний апарат), функціональної (галузевість / комплексність, види / форми, завдання, функції, повноваження, методи, механізми, спрямованість дій), ресурсної (інституційне, кадрове, фінансове, матеріальне, інформаційне), оціночної (критерії, індикатори, методики), що сприяє формуванню цілісного уявлення стосовно стану кожного з інститутів та публічної самоврядної влади загалом, проблем розвитку та перспектив її становлення;

уведено у наукову термінологію з державного управління для розкриття сутності інституту теоретичних засад публічної самоврядної влади окремі поняття та дано їх авторські визначення, зокрема “публічна самоврядна влада” - вид публічної влади, яку самостійно і під свою відповідальність здійснює територіальна громада та обрані нею самоврядні органи і посадові особи у межах чинного законодавства для вирішення питань місцевого значення в інтересах спільності у визначеному локально-просторовому вимірі; “інституціоналізація публічної самоврядної влади” у широкому тлумаченні - становлення та розвиток інститутів - сукупності взаємопов'язаних соціальних норм, які регулюють суспільні відносини у сфері місцевого та регіонального самоврядування, і самоврядних інституцій, які спрямовують свою діяльність на задоволення потреб місцевого населення та розвиток відповідної території; у вузькому - упорядкування та формалізація взаємовідносин між структурними компонентами внутрішнього та зовнішнього середовищ інституту публічної самоврядної влади;

запропоновано для розкриття складових інституту територіальної основи концепцію сутності сучасного міста - поліноміальну, відповідно до якої місто - система, що складається із багатьох функціональних підсистем та взаємозв'язків між ними, які змінюючись у просторі та часі зумовлюють його еволюцію та багатовекторність розвитку”; класифікацію населених пунктів за кількістю населення: малі міста (< 50 тис. осіб), середні (> 50 - 100 тис.), великі (> 100 - 500 тис.), дуже великі міста (> 500 тис. - 1 млн.), міста-мільйонники (> 1 млн. осіб), а також класифікацію малих міст та сільських поселень; поняття “деурбанізація” - процес зменшення кількості існуючих міст та відсутність появи нових, зменшення кількості мешканців у них, зниження їх ролі в соціально-економічному, культурному та політичному житті суспільства;

рекомендовано для розкриття складових інституціональної моделі на законодавчому рівні змінити статус та сутність поняття “органи самоорганізації населення” на органи територіального громадського самоврядування (будинковий, вуличний, квартальний комітет; комітет мікрорайону, району у місті; сільські, селищні комітети), які створюються членами відповідного територіального мікроколективу, представляють їх інтереси та уповноважені ними для вирішення питань місцевого значення; розроблено дескриптивну модель формування місцевих рад із врахуванням соціально-територіального потенціалу адміністративно-територіальної одиниці;

запропоновано щодо інституту служби трактувати “самоврядну службу” як професійну діяльність самоврядних службовців виконавчих ОМС та інших інституцій, яка підпорядкована політичній владі місцевих рад; з метою формалізації категорій і рангів у системі служби виведено кореляційні залежності;

аргументовано необхідність на законодавчому рівні регламентувати формування інституту заступництва посадових осіб, інституту муніципального банкрутства, інституту муніципального омбудсмана, інституту кооперації територіальних громад у сфері місцевого самоврядування;

апробовано антикорупційне дослідження технології стандартизації у галузі публічної етики на місцевому рівні, що базується на розробленні Кодексу етичної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій територіальної громади (муніципальний кодекс), як систематизованого нормативно-правового акту, що містить морально-етичні та культурні норми, регламентуючи найважливіші питання відповідної сфери суспільних відносин та полегшуючи процес користування ним, що трактується як інструмент збереження довіри членів територіальної громади до своїх обранців та ОМС;

удосконалено:

класифікацію теорій місцевого самоврядування, у зв'язку з чим пропонується розрізняти “теорії організації самоврядної влади” та “теорії організації місцевої влади”, пріоритетне використання основоположних домінант яких вказує на значення, принципи внутрішньої будови та взаємовідносини з іншими суб'єктами; сутність “моделі організації влади на місцях” як механізму формування та взаємодії суб'єктів влади на місцях, що вказує на моделі її організації (англосаксонську, континентальну, змішану та їх модифікації), які здебільшого визначаються як “системи місцевого самоврядування”, що не повністю відповідає змістовому наповненню та ознакам її як системи;

загальні та процесуальні засади проведення місцевих виборів у частині уточнення поняття “виборець”, сутність виборчого права, окремі елементи виборчої системи, статус депутата місцевої ради, перелік суб'єктів конституційно-правових відносин серед учасників виборчого процесу;

теоретико-методологічну основу проведення оцінки впливів на довкілля органами самоврядної влади шляхом уведення інноваційних методів, що уможливлює прийняття науково обґрунтованих рішень з питань місцевого значення та залучення громадськості до цього процесу, зменшення кількості надзвичайних і конфліктних ситуацій;

сутність інституту форм та засобів безпосереднього волевиявлення введенням останньої категорії, завдяки інституалізації якої урізноманітнюється практичне використання форм реалізації права на участь у місцевому самоврядуванні та засобів його здійснення;

набули подальшого розвитку:

доктринальні підходи щодо природи місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади, визначення понять “влада”, “інститут” та “інституція”, “регіон”, “місто”, “село”, “селище”, “територіальна громада”, “органи самоорганізації населення” в аспекті дослідження їх еволюції;

понятійно-категорійний апарат у сфері місцевого самоврядування стосовно розкриття змісту базових понять та їх співвідношення: територія, регіон, район, місто; територіальна організація влади, регіональна влада, місцева влада, представницька влада, муніципальна влада; публічність, самоврядність, самодіяльність; інститут та інституція, побудовою щодо останніх лексикографічних рядів споріднених до них та лексикалізованих понять, а також уточненням сутності інших;

основа побудови повноцінної інституціональної моделі самоврядної влади на регіональному та місцевому рівнях з відновленням виконавчих органів районних і обласних рад, уведенням інституту заступництва посадових осіб, посиленням ролі виконавчих органів рад, мотивації праці персоналу, розвитком мережі міжтериторіальних об'єднань;

осмислення проблеми активізації громадськості в контексті посилення її взаємодії з ОМС, що зумовило напрацювання науково-теоретичних положень інституціоналізації громадської участі; актуалізацію виконання завдань, визначених у нормативно-правових документах, ратифікованих та підписаних Україною у цій сфері; акцентуацію не лише демократичних, але й інших типів соціальних цінностей: суспільного визнання, вітальних, партикулярних тощо;

узагальнення та систематизація зарубіжного та вітчизняного досвіду у сфері місцевого самоврядування, у контексті якого інституціоналізація публічної самоврядної влади, що є особливою формою його вияву, розглядається як одна з умов функціонування громадянського суспільства.

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що розроблені теоретико-методологічні положення є науковим обґрунтуванням інституціоналізації публічної самоврядної влади в Україні та логічно доведені до рівня конкретних пропозицій, доцільних для впровадження в управлінську практику. Цінними є також науково обґрунтовані методичні підходи та рекомендації щодо вдосконалення інституціоналізації публічної самоврядної влади в Україні з врахуванням досвіду зарубіжних країн, що відображено у низці публікацій та апробовано на багатьох комунікативних заходах.

На сьогодні частину одержаних у роботі наукових результатів упроваджено у науково-практичних розробках центральних органів влади України та ОМС, у підготовці довідкових видань, в аналітичній і навчально-методичній роботі. Зокрема вони використані у частині вдосконалення нормативно-правового регулювання у сфері місцевого самоврядування, регламентації діяльності органів публічної самоврядної влади, функціонування служби в ОМС, управлінського процесу під час підготовки змін до Конституції України (довідка Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування ВР України № 04-15/17 від 29.01.2008 р.), проекту Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, коментаря до Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” (довідка Головдержслужби України № 8178/30-06 від 22.09.2006 р.), виборчого законодавства, актів локальної нормотворчості (довідки: Міжгірської районної та селищної рад, Міжгірської районної державної адміністрації Закарпатської області № 01-22/1212 від 11.07.2007 р., Кам'янець-Подільської міської ради № 01-10/1057 від 14.11.2007 р.; акт Львівської міської ради від 30.12.2008 р.); у навчально-методичній та експертній діяльності громадських організацій (довідки: ДООМС АМУ № 3-180 від 17.11.2006 р., Західноукраїнського регіонального навчального центру № 9 від 10.07.2007 р., Центру досліджень питань регіонального і місцевого розвитку та сприяння адміністративній реформі № 15 від 28.01.2008 р.).

В окремих виданнях [2, 9, 11, 45, 102 - 105] представлено узагальнені та систематизовані результати дослідження щодо формування понятійно-категорійного апарату у сфері місцевого самоврядування, що є певним внеском у створення теоретико-методологічної основи територіальної організації влади.

Теоретичні та практичні напрацювання автора використовуються у навчальному процесі під час розроблення навчально-методичного забезпечення та викладання навчальних модулів для: слухачів Хмельницького університету управління та права за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів державної служби (довідка № 1054 від 28.12.2007 р.); слухачів Центру підвищення кваліфікації кадрів ЛРІДУ НАДУ в процесі підготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, ОМС, керівників державних підприємств, установ та організацій західного регіону України (акт від 14.05.2009 р.); бакалаврів та спеціалістів ЛРІДУ НАДУ за напрямами “Менеджмент організацій” і “Управління персоналом та економіка праці”; слухачів ЛРІДУ НАДУ за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів державного управління; аспірантів та здобувачів ЛРІДУ НАДУ за спеціальностями “Теорія та історія державного управління”, “Механізми державного управління”, “Місцеве самоврядування” та “Державна служба” (акт від 22.06.2009 р.). Окремі результати дисертаційного дослідження впроваджено у навчальну програму підготовки магістрів державного управління та для розроблення дистанційного курсу в частині опрацювання окремих тем з модуля “Територіальна організація влади в Україні” для слухачів системи НАДУ та її регіональних інститутів за освітньо-професійною програмою підготовки магістрів державного управління дистанційної форми навчання, яка використовується Дистанційним центром НАДУ та дистанційними відділами і секторами регіональних інститутів (акт від 17.06.2009 р.).

Запропоновані в роботі теоретичні та практичні положення, висновки і рекомендації також можуть бути використані у діяльності інших центральних органів влади, органів місцевого та регіонального самоврядування, навчального процесу в інших вишах.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, містить отримані автором нові результати в галузі науки державного управління. Висновки та результати, зокрема ті, що характеризують наукову новизну, сформульовані автором особисто. У дисертації не використовувались ідеї та напрацювання, що належать співавторам публікацій здобувача.

Апробація результатів досліджень. Основні положення та результати дисертаційного дослідження доповідались і обговорювались, починаючи з 2000 р. і дотепер, на майже 100 комунікативних заходах, зокрема на багатьох міжнародних, національних, регіональних та вишівських науково-практичних конференціях, а також на міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2007 р., 2008 р.), міжнародному управлінському форумі “Управління сьогодні та завтра” (м. Хмельницький, 2008 р.); на тренінгах для працівників ОМС Західного (м. Львів) та Південно-Східного регіонів (м. Херсон), Хмельницької (м. Хмельницький), Волинської (м. Луцьк), Івано-Франківської (м. Івано-Франківськ), Рівненської (м. Рівне), Тернопільської (м. Тернопіль) та Вінницької (м. Вінниця) областей у 2005 р.; на семінарах-тренінгах: для представників ЗМІ міст-учасників проекту “Голос громадськості” (м. Чернігів, м. Луцьк), для регіональних лекторів з місцевого самоврядування (м. Львів), для новообраних депутатів різних рівнів ОМС (м. Львів) у 2006 р.; на круглих столах з питань обговорення нової редакції статуту м. Львів, внесення змін до Конституції України та ін.

Публікації. Загалом опубліковано 140 наукових та навчальних праць, з них за темою дисертації - 117, зокрема 17 монографій та окремих наукових видань, 1 авторське свідоцтво, 19 навчально-методичних праць (з них 17 із грифом МОН України), 28 статей у наукових фахових виданнях з державного управління, 52 статті в інших наукових журналах та матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаної літератури та додатків. Повний обсяг дисертації - 594 сторінки, із них 450 сторінок основного тексту, 9 рисунків (з них 1 на окремій сторінці), 28 таблиць (з них 9 на окремих сторінках) та 15 додатків на 76 сторінках. Список використаних джерел із 665 найменувань на 68 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі дисертаційної роботи “Теоретико-методологічні та правові основи становлення інституту публічної самоврядної влади” - систематизовано та проаналізовано теоретико-методологічні напрацювання щодо інституту публічної самоврядної влади; визначено ступінь розроблення проблеми дослідження; охарактеризовано структурно-функціональні та концептуально-атрибутивні параметри публічної самоврядної влади з позицій інституціонального підходу, розкрито її зміст та ознаки, визначено сутність основних складових понятійно-категорійного апарату; виявлено особливості еволюції правової основи становлення та розвитку самоврядної влади у незалежній Україні.

Аналіз літературних фахових джерел з означеної проблематики засвідчив: витоки теоретико-методологічних засад формування інституту публічної самоврядної влади варто шукати у працях вітчизняних та зарубіжних учених кін. ХІХ - поч. ХХ ст.; процеси трансформації влади ґрунтовно вивчали здебільшого історики, а не правники та фахівці у сфері місцевого самоврядування; тема вивчення організації місцевої влади зводилась до питань організації місцевих рад та їх виконавчих комітетів, акцентуючи на діяльнісному підході, і розглядалась переважно у контексті загальних проблем державного права і будівництва; активізація вітчизняних наукових досліджень з позицій інституціонального підходу припадає на кін. 90-х рр. ХХ ст. - поч. ХХІ ст.; значна кількість досліджень, за винятком окремих наукових розвідок сучасних науковців М. О. Баймуратова, О. В. Батанова, В. А. Григор'єва, І. В. Дробуша, В. М. Кампо, М. І. Корнієнка, В. С. Куйбіди, В. Я. Малиновського, тією чи іншою мірою звернені до державної влади, що пояснює реальний стан наукової розробки означеної проблеми та підтверджує відсутність комплексних досліджень інституціоналізації публічної самоврядної влади.

З'ясована багатоаспектність підходів дослідників щодо трактування сутності поняття “влада”. Конституційне розмежування державної влади та місцевого самоврядування вказує на об'єктивне існування двох форм здійснення публічної влади в Україні - державної та самоврядної (муніципальної), для яких властиві як спільні ознаки, так і специфічні, суб'єктно-об'єктні та функціональні характеристики, дослідження яких розкриває їх зміст та сутність. Розробляючи теоретичні основи місцевого самоврядування, Ю. Л. Панейко означив форми організації влади (адміністративну, виконавчу, законодавчу, судову, громадську, зверхню, льокальну, надзірну). Будучи прихильником державницької теорії самоврядування, він визначав існування такої влади, порівнюючи її з державною та використовуючи категорії: “самоврядні об'єднання” та “самоврядні інституції”.

Встановлено певні підходи щодо суб'єкта реалізації публічної самоврядної влади, способу взаємодії суб'єкта управління та об'єкта, питань місцевого значення як предмету відання самоврядної влади, рівнів її функціонування та впливу: місцевого та регіонального, що потребує відповідного закріплення у законодавстві. Акцентуючи на символіці самоврядної влади, розглянуто відповідні норми чинного законодавства та статутів територіальних громад і встановлено, що: саме територіальна громада, обираючи ОМС та уповноважуючи їх вирішувати питання місцевого значення, уможливлює її використання; це є компоненти складного процесу формування самоусвідомлення “малої Вітчизни” у мешканців територіальної громади, їх ідентифікації з простором, а відтак - важливою умовою формування дієздатних територіальних громад не лише в економічній площині; це є іманентна ознака самоврядної влади, що вирізняє її від державної та ідентифікує з-поміж інших органів самоврядної влади як у межах району, області чи держави, так і поза ними, символізуючи водночас територіальну та юридичну самостійність.

З'ясовано, що у системі існуючих наукових уявлень щодо розпізнання таких понять, як “інститут” та “інституції”, зокрема в частині використання похідних від них, склалися два підходи: прихильники першого ототожнюють ці два першопочаткові поняття, прихильники другого підходу, до яких належить і автор, розглядають їх та похідні від них відокремлено, оскільки їм властива певна самостійна сутність. Тому говорити про тотожність цих двох понять як складових, на думку автора, уможливлюється хіба що з позицій рівнозначності, важливості для інституціоналізації.

Умотивовано, що інституціоналізація є не лише засобом формування державно-правових інститутів, але й становлення та розвитку інститутів місцевого самоврядування, де обов'язковою компонентою будь-якого з них є нормативна складова. Кожний з інститутів, методологію дослідження якого запропоновано, має власний предмет, методи регулювання, правовий режим, властиві йому ознаки, принципи формування та функціонування. Аргументуючи важливість місії запровадження інституціонального підходу у сфері місцевого самоврядування, завбачуємо розвиток теоретико-методологічного підґрунтя інституціональної теорії муніципального права. У цьому контексті викристалізовуються інші напрями, що потребують проведення ретельніших досліджень, які сукупно забезпечили б ефективність місцевого самоврядування, утверджуючи найважливіші демократичні принципи організації та функціонування публічної самоврядної влади в Україні та забезпечуючи мешканцям територіальних громад організовану участь в управлінні та контроль за нею.

Розглянута у правовому вимірі трансформація місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою засвідчила складність та суперечливість цього процесу. Проведене дослідження уможливило виокремлення етапів інституціоналізації місцевого самоврядування як форми організації публічної самоврядної влади у правовій системі незалежної України: установчий (1990 - 1996 рр.) - пошук прийнятної моделі організації місцевої влади; конституційний (1996 - 2004 рр.) - “прищеплення” елементів демократичної системи на основу радянської моделі влади: прийняття Конституції України, Закону “Про місцеве самоврядування в Україні, започаткування адміністративної реформи, напрацювання різних законопроектів щодо зміни адміністративно-територіального устрою, інститутів місцевого самоврядування, що загалом засвідчило відсутність комплексного, системного підходу до розвитку законодавства про місцеве самоврядування; неоконституційний (2004 р. - дотепер) - розбалансування системи влади на всіх рівнях, надмірна політизація органів місцевої влади, їх віддаленість від інтересів виборців; зростання конфліктних ситуацій між суб'єктами влади, між ними та громадами.

Наявність різних концепцій та проектів, популяризація відмінних між собою зарубіжних моделей місцевого самоврядування, суперечки щодо необхідності запозичення муніципального досвіду західноєвропейських держав в умовах політичної нестабільності та невирішеності питання про конституційну реформу стримують процес напрацювання та реалізації виваженої політики щодо розвитку місцевого самоврядування. Однією з найбільших проблем самоврядування в Україні є розрив між існуючим законодавством у цій сфері та реальною практикою його запровадження, що стосується взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади на місцях, зокрема з районними та обласними державними адміністраціями.

Об'єктивний процес трансформації місцевого самоврядування вказує на одночасність існування двох суперечливих позицій: з одного боку - його відмежуванні від держави, мінімізуючи її вплив, а з іншого - в одержавленні самоврядної влади та виконанні функцій держави на місцях. Відтак позбутися цих перекосів навряд чи можливо лише одним удосконаленням законодавства, без посилення громадянського суспільства та змін у правовій і політичній культурі як еліти, так і населення міст і сіл України.

Подальше становлення самоврядної влади може бути успішним, на наш погляд, за умови прагматичного поєднання зарубіжного та власного досвіду здійснення заходів, спрямованих на децентралізацію влади, посилення суб'єктності громад, їх здатності діяти як первинна самоврядна одиниця. Інституціоналізація публічної самоврядної влади пов'язана з проведенням реформ, для чого є необхідні передумови і на проведення яких Україна об'єктивно приречена, утім відсутність соціальної відповідальності у носіїв публічно-владних відносин та недовіра громадян до влади стримує процеси розвитку місцевої та регіональної демократії, залишаючи її обабіч євроінтеграційних процесів.

У другому розділі - “Інститут територіальної основи публічної самоврядної влади” - на основі аналізу праць вітчизняних і зарубіжних учених розкрито сутність територіальної основи функціонування влади, з'ясовано теоретико-методологічні аспекти цього інституту, здійснено оцінку сучасного стану та перспектив його розвитку.