Новый федерализм

Размещено на http://www.allbest.ru/

«Новый федерализм» - «Pro et contra»

М.В. Столяров

доктор политических наук

1. Реализовать реформу федеративных отношений

Комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, возглавлявшейся Д.Н. Козаком и предложившей проект административной реформы в том виде, как она осуществляется федеральным центром сегодня (Комиссия была создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года. №741)., проведен анализ действующих федеральных законов, определяющих механизм разграничения полномочий и деятельность властных структур. По результатам анализа Комиссией разработаны предложения о совершенствовании федерального законодательства, имеющие своей целью закрепление оптимальной модели организации государственной и муниципальной власти в России приняты новые законы, открывшие, по сути, новую страницу в истории федерализма в России. (После завершения работы Комиссии были приняты новые федеральные законы: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации (Далее СЗ РФ). 1999. № 42. Ст.5005; Федеральный закон Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Российская газета от 8 октября 2003 г. N202; СЗ РФ, 2003. № 40. Ст. 3822). При этом особое место в новейшей политической истории занимает принятый по инициативе Правительства РФ федеральный закон о монетизации льгот. (Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»).

Работа данной Комиссии и реализация выработанных ею предложений представляют собой часть общей административно-правовой реформы, объявленной Президентом РФ. Выступая перед доверенными лицами в канун выборов Президента России, В.В. Путин определил одну из главных задач государственного строительства в период своего второго срока, заявив: «Мы обязаны довести до конца и программу наших политических преобразований. В связи с этим хочу подчеркнуть: наши действия в этом направлении будут также последовательны, как и все, что для стабилизации в стране последние годы. Прежде всего, мы реализуем реформу федеративных отношений. Доведем до конца уже в ближайшие годы те ключевые преобразования, которые идут сейчас на уровне местного самоуправления». (Известия. 2004. 13 февраля).

Это было одним из немногих высказываний кандидата в Президенты страны в отношении федерализма в России. «Реализуем реформу федеративных отношений» -- что при этом имел в виду В.В. Путин, россияне смогли увидеть впоследствии. Многие политики проявили беспокойство по поводу судьбы федерализма в России. «Федерализму ничего не грозит» -- публично успокаивал общественность Председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А.И. Казаков.(Российская газета. 2004. 29 октября). Он высказал уверенность, что предлагаемая реформа не затрагивает ни одного из основополагающих конституционных принципов. И после ее осуществления Россия в полном соответствии со ст.1 Конституции РФ останется демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.

Рассматривая онтологическую составляющую региональной политики, следует, в первую очередь, остановиться на двух ее аспектах: (а) влиянии регионов на московскую политику и (б) влиянии центра на процессы, идущие в регионах.

Формально, по Конституции, влияние регионов на московскую политику осуществляется через один институт -- Совет Федерации, где каждый регион имеет по два представителя. На самом же деле, конечно, каналов такого влияния значительно больше. Возьмем, к примеру, Государственную Думу. Не секрет, что списки блока «Наш дом - Россия» в 1995 году составлялись во многом региональными властными элитами, что, естественно, сказалось на составе думской фракции НДР. Еще большее значение имеет позиция местных властей в ходе выборов по одномандатным округам. Недаром любой кандидат в Государственную Думу стремится заручиться поддержкой местного начальства; по некоторым экспертным оценкам, такая поддержка обеспечивала примерно 50% успеха в значительной числе российских регионов.

Конечно, сегодня с появлением нового федерального закона, определившего порядок наделения полномочиями руководителей субъектов через региональные законодательные собрания, ситуация в корне изменилась. Региональные власти все больше теряют свое влияние в центре, поскольку они в одночасье оказались полностью зависимыми от федерального центра.

На каких принципах должны строится федеративные отношения в России? Можно выделить семь главных принципов:

1. Неизменность положений Конституции РФ.

2. Соответствие между закрепленными Конституцией РФ и федеральными законами правами и свободами человека и гражданина и конкретными обязанностями каждого уровня публичной власти по обеспечению их реализации (в том числе финансовому).

3. Сочетание самостоятельности органов государственной и муниципальной власти с политической и юридической ответственностью при реализации их собственных полномочий.

4. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов при реализации полномочий, подкрепленное наличием в федеральном законодательстве конкретных и эффективных механизмов обеспечения такого верховенства.

5. Недопустимость произвольного и необоснованного возложения на нижестоящий уровень публичной власти обязанностей, требующих конкретного объема расходов, не финансируемых из бюджета уровня публичной власти, принявшего соответствующее решение.

6. Определение законом состава и содержания собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления различных типов.

7. Взаимосвязь территориальных и функциональных основ местного самоуправления.

Известный российский политик и ученый Р.Г. Абдулатипов, говоря о конституционно-правовых основах РФ, отмечал, что: «главным фактором на данном этапе развития Российской Федерации может быть разрешение проблем российского федерализма на основе совершенствования законодательства и координации действий федеральных и региональных органов государственной власти в рамках действующей Конституции страны». (Абдулатипов Р.Г. Российская Федерация: конституционно-правовые основы. // Фрагмент из книги «Национальный вопрос и государственное устройство России. М. 2000).

Изложенные принципиальные положения подлежат реализации в конкретных законодательных механизмах, обеспечивающих осуществление полномочий органов публичной власти. Совершенствование принципов и процедур разграничения полномочий диктовало необходимость внесения значительных изменений в существующее федеральное законодательство, обуславливает задачу изменения регионального законодательства и совершенствования деятельности государственных органов власти в субъектах Федерации.

Депутат Государственной Думы РФ В.А. Рыжков в одной из своих статей называет нашу федерацию «странной». В частности, он пишет: «В целом анализ конституционно-правовых основ современного российского федерализма позволяет, на мой взгляд, сделать заключение о том, что наша страна не относится к числу сформировавшихся федераций. Она -- федерация промежуточного типа: и не договорная, и не конституционная; не симметричная, но и не асимметричная. В современной теории федерализма сложно найти определение, которое бы точно описывало нынешнее состояние Российской Федерации. Можно назвать ее странной федерацией или же, более строго, федерацией спонтанной (в том смысле, что она явилась результатом не чьей-то политики или осмысленной воли, а стихийных процессов)». И второй вывод, связанный с первым: это федерация, в которой нет центра в общепринятом значении понятия, т.е. центра, имеющего свои интересы и реализующего их в какой-то последовательной политике.

Комиссией Д.Н. Козака были разработаны предложения о совершенствовании федеральною законодательства. Цель законодательной реформы -- закрепление оптимальной модели организации государственной и муниципальной власти в РФ и совершенствование порядка разграничения полномочий между ними в различных сферах общественных отношений. Комиссия при формировании предложений стремилась законодательно закрепить такой механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, который бы позволил осуществлять решение публичной властью стоящих перед ней задач на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально. Прежде всего, речь шла о доступности для граждан публичных услуг, максимальном учете интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях, а также эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и иных материальных ресурсов.

Социально-экономическую и политическую основу современных федеративных отношений составляют признанные в России рыночная экономика, частная собственность, местное самоуправление и сложившаяся конституционная система управления государством.

Демократическая модель федерализма, которая провозглашена в первой статье Конституции РФ, имманентно связана с уровнем развития гражданского общества. В этой связи описание родовых признаков российского федерализма будет неполным без учета проблем взаимодействия относительно молодой демократии, не вполне развитого гражданского общества и властей, пока не научившихся работать эффективно в условиях роста самосознания гражданского общества.

Предпринимаются новые попытки разработать механизм обеспечения единства правового пространства России. Время от времени сторонниками централизованной державности вносятся законопроекты, направленные под видом укрепления государственной целостности на ограничение самостоятельности субъектов РФ. Последние инициативы Президента РФ относятся к явлениям такого рода.

Законопроект был предложен и озвучен Президентом как мера мобилизации властей на борьбу с терроризмом. Тем не менее, многие политики увидели в данном акте посягательство на основополагающие конституционные принципы. По мнению некоторых депутатов Госсовета РТ, эти инициативы направлены на ликвидацию национальных республик. Региональный корреспондент «Независимой газеты» В. Постнова так описывает заседание Госсовета РТ: «Президент Шаймиев быстро пресек вольные высказывания: “Если Президент Путин говорит, то надо поддержать”. Все говорят, как в стране все плохо, но никто не говорит, что делать. Но тут же высказался категорически против возможности роспуска Госсовета Татарстана. Эту точку зрения республиканского руководства, как сообщил источник «НГ» в Госсовете, председатель Госсовета Татарстана Ф. Мухаметшин высказал на заседании спикеров парламентов Приволжского федерального округа под председательством полпреда С, Кириенко в первой половине октября 2004 года в Нижнем Новгороде. Киреенко ответил: «Вы можете одобрять или не одобрять, закон будет принят в предложенном президентом варианте». (Независимая газета. 2004. 27 октября). Комментарии, как говорят излишни. Это и есть «федерализм a la Russe».

Необходимость укрепления единства и целостности России актуализирует проблему формирования общего правового пространства. В сегодняшнем контексте политико-правового развития России речь в основном идет о «приведении в соответствие», но никак не о гармонизации федерального и регионального законодательства. Между тем известно, что во многих областях законы субъектов РФ опережают федеральные. Очевидно, что рост авторитета федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах будет во многом предопределяться взвешенной оценкой федеральными органами государственной власти опыта, накопленного в регионах, и его применением в масштабах Федерации в целом. Проводимая Центром политика не должна сковывать инициативу и творчество регионального законодателя. Все чаще мы имеем дело с фактами, когда борьба ведется не с нарушением федеральных законов в субъектах, а с федерализмом в целом.

Нет сомнений в том, что возникающие коллизии между различными уровнями публичной власти порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Вполне очевидно, что предмет работы Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти -- это один из важнейших инструментов федерализации всех сфер общественной и государственной жизни. И здесь крайне важно опираться на общие принципы, которые стали бы надежной правовой основой организации российской власти в целом.

За десять лет развития федеративных отношений страной накоплен колоссальный опыт федеративного и национального развития. Стране есть, что терять. Унитаристы всех мастей подняли головы и «улюлюкают» по поводу уже бывшей самостоятельности регионов. Федеральные округа представляют федеральную власть и даже не задумываются о том, что субъекты РФ могли бы рассчитывать на их помощь и поддержку в решении острейших проблем населения и в отстаивании федеральных программ для региона. Увы, вектор амбиций федеральных округов направлен лишь в одну сторону -- вниз. Новым генерал-губернаторам хочется «порулить» в регионах. Но ведь очень скоро (после реализации предложений Комиссии Д.Н. Козака в области разграничения полномочий и изменения федеральных законов) их главными оппонентом станут уже не губернаторы и президенты республик-субъектов РФ, а представители федеральных министерств и ведомств в субъектах. В этом противоречии, а также в стремлении некоторых Представителей Президента РФ в округах выступать в роли укрупненных субъектов Федерации, кроется очевидная бесперспективность федеральных административных округов, как института федеральной власти в регионах, если они будут продолжать векторно односторонне направленную политику, которую они проводят сегодня.

Своеобразный и вместе с тем уникальный опыт в строительстве федеративных отношений сегодня практически игнорируется. Причем государствоустроителям нового образца хочется все сделать, то есть похоронить федерализм без промедления. Но ведь так не бывает в реальной жизни! Без учета условий переходности наше общество не построит демократическое федеративное государство. Если, конечно, мы хотим его строить! Но мы вполне можем успеть создать «вертикаль власти». Известно, что в России власть и все властные вертикали и диктатуры народ «уважал» безоговорочно. Попробуй, не уважь.

С одной стороны, нельзя не относиться с уважением к попыткам обеспечить согласованное функционирование органов власти Российской Федерации и ее субъектов. В 2000 году для этих целей был учрежден Государственный совет Российской Федерации, куда входят по должности главы исполнительной власти всех субъектов РФ. Чуть позже в Совете Федерации начал функционировать Совет законодателей, состоящий из глав законодательной власти субъектов.

С другой стороны, происходящие в стране процессы мало напоминают тот реальный федерализм, о котором мечталось многим в 1990-е годы. В стране, где проживает свыше 170 народов и этносов, упраздняется Министерство по делам национальностей. В федеративном государстве, каким по Конституции является Россия, нет института федерализма. Конечно, в 1990-е было сделана масса ошибок и появилось огромное количество проблем развития, которые надо преодолевать. Но разве движение к унитарному государству правильный способ преодоления этих проблем и лучший путь для сегодняшней России?

2. Федерализм как судьба многонациональной России

Очевидной становится необходимость законодательно закрепить роль государственного федерализма на базе прочного согласия, устойчивого экономического и политического развития, исключающие силовой решение каких-либо вопросов или проблем в рамках федеративных отношений.

Специфика России и особенности переживаемого ею переходного периода накладывают неповторимый отпечаток на федеративные отношения между субъектами РФ и Центром. Новый российский федерализм имел трудное детство, которое к середине 90-х годов сменилось нелегким и иногда непредсказуемым подростковым возрастом. Наступила пора взросления и возмужания. Под возмужанием имеем в виду процессы, ведущие к необходимости защиты конституционных принципов федерализма.

Состояние и перспективы федеративных отношений в России -- одна из наиболее актуальных проблем российского общества. Все большее число государственных деятелей, политиков и ученых начинает реально осознавать, что для Российской Федерации в начале нового века есть единственная альтернатива -- или она будет по-прежнему сверхцентрализованным унитарным государством, тяготеющим к режиму авторитарного типа, или же станет подлинно демократическим федеративным государством, служащим интересам многонационального народа России.

Известный российский экономист Е. Бухвальд по этому поводу отмечает необходимость разработки долговременной Концепции реформирования федеративных отношений. Без этого вся своевременно задуманная и уже на деле запущенная «федеративная реформа» так и останется чередой плохо согласованных и малоэффективных полумер, в том, числе и не имеющих достаточного стратегического обоснования. (Бухвальд Е.М. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. № 4.С. 138).

Как показывает мировой опыт, в длительной перспективе национально-территориальная организация многонационального государства в ряде стран изживает себя. Не является исключением и Российская Федерация. Конечно, речь не идет о демонтаже системы, особенно сверху. Такова историческая тенденция, которая реализуется в будущем. Организация этнических групп в рамках национально-культурных автономий, обеспечивающих самые широкие интересы народов и национальностей России, представляется достаточно очевидной и уже сегодня проявляющейся тенденцией.

Немаловажным фактором для многонационального российского общества была бы подготовка законодательных актов, регулирующих межнациональные отношения в федеративном государстве, определяющих идеологическую сторону общества. Все это способствовало бы и совершенствованию самой судебной системы. Ее существование как самостоятельной, независимой от политической власти структуры создает условия, в которых каждый уровень государственной власти действует самостоятельно в пределах компетенции, предоставленной Конституцией Российской Федерации.

Происходящая в стране централизация властных отношений также является ярко выраженной тенденцией, продиктованной условиями рынка. Экономике России стало тесно в рамках отдельных регионов и ей необходимо единое экономическое пространство, что гарантировано Конституцией Российской Федерации. Производным результатом такой централизации стало образование федеральных административных округов, но структуры эффективного, многоуровневого управления в стране пока не сложились.

Составной частью -- первичным пунктом и конечным результатом оптимизации федеративных отношений является самочувствие граждан, а значит, местных сообществ. В этом плане важно местное самоуправление выстраивать в соответствии с принципами федерализма.

Исходя из вышесказанного, своеобразие российского федерализма особенно проявляется в следующих характеристиках: смешанный этнотерриториальный характер субъектов РФ; асимметричность субъектов Федерации; количественный фактор субъектов Федерации (89), не имеющий аналогов в мировой практике федерализма; многовариантность статусов субъектов Федерации, закрепленных в федеральной Конституции; наличие сложносоставных субъектов Федерации, статус которых остается неопределенным; нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов; дотационность, а, следовательно, значительная зависимость большинства субъектов РФ от федерального центра; провинциальный централизм, выражающийся в неотрегулированности отношений по вектору «регион - муниципальная власть»; факторы неадекватного законоисполнения со стороны властей всех уровней и недостаточного законопослушания со стороны граждан; объективные условия переходного периода, проявляющиеся в частой смене законов, условий и правил.

Острую дискуссию вызывают проблемы сравнительного анализа показателей социально-экономического, экологического, духовно-культурного состояния федеративного сообщества за конкретный период его существования. К возможным критериям анализа также относятся: хозяйственная активность, дифференциация доходов населения, продолжительность жизни, оборонительный потенциал, степень регенерации экосистем и др.

Российский федерализм, в отличие от других мировых аналогов, имеет достаточно ярко выраженные особенности, общие с любой классической федерацией черты и вполне конкретно выраженные сегодня приоритеты. Российской государственности альтернативы федеративному типу ее обустройства и развития сегодня не найти.

3. Конституция Российской Федерации как гарантия стабильности общества в переходный период

В декабре 2004 года исполнилось одиннадцать лет со дня принятия действующего Основного Закона страны. Неоспоримым является то, что современный российский федерализм предполагает поливариантность развития, прежде всего, на базе конституционных принципов.

Достойно сожаления, что в России ни подписанный в 1992 году Федеративный договор, ни Конституция Российской Федерации (1993 года) не решили противоречий в законодательной сфере, а отчасти создали условия для новой напряженности. Как известно, в этих условиях Центр пошел на уступки, начав подписание беспрецедентных в мировой практике двухсторонних договоров, в соответствии с которыми некоторые национально-государственные образования в составе Российской Федерации получили возможность отклонения от конституционных норм и существенные полномочия в политической и экономической сферах.

Важным фактором в системе разграничения полномочий остаются двусторонние договоры, о которых идет речь в статье 5 Конституции РФ. После отказа ряда субъектов РФ продлевать такие договора казалось, что время такого способа разграничения полномочий прошло. Многим противникам федерализма в России хотелось избавиться от этой формы регулирования компетенции властей различного уровня. Тем более важно отметить, что распоряжением Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.А. Медведева в октябре 2004 года создана Рабочая группа по подготовке проекта договора между федеральными органами власти и органами власти Республики Татарстан о внесении изменений в существующий двусторонний Договор между Федерацией и Татарстаном. Таким образом, диалог о федеративных отношениях на договорной основе продолжается.

Двусторонние договоры в определенных исторических условиях сыграли свою положительную роль. 1994 год был в значительной степени рубежным в федеративных отношениях. Договор, подписанный Правительством РФ и Татарстаном, явился компромиссом, но он обеспечил ненасильственное решение этнополитического конфликта. С этого времени республики уже не боролись за права, они их пытались реализовать.

Однако реализация этих мер показала, что подобная политическая практика не всегда соответствовала интересам государства в целом, особенно в плане поддержания в нем стабильности и прочности отношений и взаимодействия народов.

Не следует делать вид, будто федерализм нужен только из-за многонациональности России. Если бы в России при ее масштабах и территориально-географических различиях жили бы только русские, то и в этом случае наиболее целесообразной формой государственного устройства был бы федерализм.

Федерализм в России пока лишь дислоцирован на уровне Конституции страны. Реальная же практика, к сожалению, в силу все еще не приведенного в соответствие законодательства субъектов РФ позиционируется зачастую вне рамок Конституции РФ и федеральных законов.

С начала 90-х годов неопределенность ряда базовых статей Конституции Российской Федерации, а также несовершенство законодательных актов, нацеленных на развитие федеративной природы российской государственности, объективно создавали условия, в которых органы исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов Федерации нарушали российское законодательство. Эти факты отнюдь не являлись единичными.

Обществу зачастую навязывается дискуссия о необходимости совершенствования Конституции Российской Федерации. Но как представляется, необходимо хотя бы частично реализовать в правовой и управленческой деятельности государства положения действующей Конституции, касающиеся федеративного устройства. Интерес в обществе к конституционной реформе напрямую связан с поиском выхода из противоречивой ситуации. Поэтому трудно ожидать, что Конституция РФ попадет в книгу рекордов Гиннеса в категории долголетия.

Тем не менее, незыблемость конституционных основ любого государства является основой стабильности всего общества. Речь при этом идет о стабильности, распространяющейся не только на правовую сферу, но и на экономику, социальную сферу, жизнь всего общества.

Конституция Российской Федерации, без сомнения, нуждается в улучшении и совершенствовании. Но нет никаких гарантий, что, преодолев вышеупомянутые ограничения, «законодатель из Единой России» сделает Основной Закон РФ лучше, ибо возможности его ухудшения, как и улучшения безграничны. При сложившейся к началу нового столетия политической ситуации, при наличии противоречий между структурами общества, которые нельзя преодолеть другими путями, при разной векторной направленности интересов различных сторон говорить о возможности радикального изменения Основного Закона Российской Федерации в ближайшее время не приходится.

В Конституции Российской Федерации заложена правовая норма о равноправии субъектов Федерации. Но эта норма не унифицирует Федерацию. Допускаемые Конституцией РФ двусторонние договора и соглашения не выводят отдельные субъекты Федерации из конституционного поля, а дают лишь отдельные модели реализации этого равноправия с учетом тех или иных особенностей и специфики.

Необходимо обеспечить четкое действие Конституции РФ на всей территории страны. К сожалению, в 1990-е годы власть демонстрировала равнодушие к состоянию и судьбе народов и территорий страны. Следствием этого стали элементы стихии, анархии, взаимные обвинения центра и регионов вместо ответственного выполнения государственных задач на своем уровне перед населением региона, страны. Над этим сегодня надо много и серьезно работать; для институтов власти и гражданского общества это одна из главных своих задач на обозримый период.

Конституции РФ провозглашает: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3). Именно это и диктует необходимость проведения такой государственной национальной политики, которая позволит смягчить этнополитические противоречия, ввести их в общероссийское пространство, цивилизованные рамки. Концепция государственной национальной политики, разработанная в 1996 году, может стать хорошей базой для выработки нового федерального закона, который мог бы быть принят в России в самое ближайшее время.

В стране сложилась система гражданской, общественной добровольческой деятельности, направления которой прогрессируют от фрагментарной благотворительности до целенаправленной системы общественных действий. Национальные и этнокультурные объединения являются, с одной стороны востребованной необходимостью этносов для удовлетворения своих этнонациональных и религиозных потребностей, а с другой - инструментом предотвращения межэтнической напряженности. Большое значение, в этой связи, имеет действующий федеральный закон «о национально-культурных автономиях».

4. Приоритеты российского федерализма

Основополагающим приоритетом в федеративной и национальной политике на современном этапе является объединение усилий по разрешению накопившихся проблем национально-самобытного развития и межнационального единства. Соответственно национальная политика является важнейшим направлением и составной частью формирования системы федеративных отношений.

Центральной задачей властей в РФ остается совершенствование национального развития и межнационального сотрудничества в целях всенародного учета интересов этносов России и обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти.

Этой задаче подчинена на практике и реализация провозглашенных Конституцией РФ принципов федерализма. Это, в первую очередь, касается принципа равноправия всех субъектов РФ в отношениях с федеральными органами власти, обеспечения равенства всех национальных общностей в каждом субъекте Федерации и в России в целом. С этим вопросом напрямую связано участие региональных властей в государственном управлении. Это проистекает из самой природы федеративных отношений. Решение этой задачи, несомненно, может стать шагом к созданию такой нормативной модели взаимодействия, которая бы приводила к более эффективному сотрудничеству между федеральным и региональным уровнями власти. Проблема федерализма и федеративного устройства имеет принципиальное и важное значение для дальнейшей интеграции этносов и этнических меньшинств, людей всех национальностей, проживающих на территории России.

В этих целях должна быть построена такая система взаимоотношений и разграничения полномочий, которая бы давала возможность для саморазвития каждого региона, его народа, культуры, наиболее полного использования потенциала самобытности каждой составной части Федерации.

Защита прав национальных меньшинств, их этнокультурное развитие, улучшение материального состояния, экономическое развитие районов их обитания, естественно, остаются в числе главных задач упрочения федеративных отношений и повышения их эффективности.

Обеспечение стабильности в обществе, совершенствование федеративного устройства во многом определяется состоянием национальных и этноконфессиональных отношений в государстве в целом. На наш взгляд, церковь и государство должны оказывать поддержку друг другу. Особенно это касается традиционных конфессий, ставящих перед собой важную цель -- достижение стабильности в обществе и консолидация сил, независимо от конфессиональной принадлежности.

Можно констатировать, что пренебрежение этническим фактором и его спецификой может приводить в многонациональном государстве к нарушению сбалансированного соотношения между национальным и интернациональным. Учитывая снижение уровня распространения среди населения принципов интернационализма, патриотизма, в целях упрочения федеративных отношений необходима дальнейшая работа в области формирования установок толерантности в межнациональных отношениях, профилактика экстремизма в российском обществе.

Внедрение этих принципов, несомненно, -- задача сложная и долговременная. Это требует, прежде всего, осуществления мер по воспитанию культуры межнационального общения в РФ и создания соответствующей инфраструктуры. Разумеется, эти направления необходимо рассматривать в качестве составляющей самой «модели» федерализма.

Заметное влияние на общество продолжает оказывать, например, наличие в прошлой политике репрессивных мер со стороны государства по отношению ко многим этносам и этническим меньшинствам, а также отдельным, когортам людей, принадлежавших к различным национальностям. Поэтому одним из самостоятельных направлений выстраивания федеральных отношений является и реабилитация народов, подвергшихся репрессиям в условиях функционирования в государстве административно-командной системы, олицетворявшейся в 20 - первой половине 50-х годов И.В. Сталиным.

Несомненно, что все принимаемые меры со стороны государства в этой сфере должны базироваться на идее национального примирения, в частности, депортированных народов и расселенных на их территориях других этнических групп. Если такие гарантии не будут обеспечены, то никакой закон не сможет предотвратить возможные вспышки на почве ограниченных интересов каждого из этносов. Более того, может появиться дополнительная напряженность в федеративных отношениях.

В Российской Федерации важнейшими приоритетами общенационального федеративного развития остаются:сохранение и реализация конституционных принципов федерализма в системе государственной и муниципальной власти РФ; обеспечение прав граждан на удовлетворение национально-культурных, языковых, других потребностей в любой географической точке России, независимо от вероисповедания, национального происхождения и социального положения; поддержка национальной культуры и языка народов, населяющих страну; защита и возвращение к патерналистской политике государства в отношении коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; поддержка соотечественников за рубежом; новые подходы к миграционной политике.

Приоритеты российского федерализма можно вычленить и в другой последовательности, в частности: Надо раз и навсегда договориться, что Россия будет федеративным государством, и закрыть дискуссию о возможности ее переустройства на принципах унитарности. Россия должна быть федеративным государством, как это записано в ее Конституции. В России должны сохраниться нынешние субъекты Федерации, за исключением тех случаев, когда они добровольно договорятся о слиянии или разделении. В России должна действовать -- в основных, базовых чертах нынешняя Конституция. Будучи вполне нормальной и внятной в плане установления системы федеративных отношений, она позволяет в перспективе построить сильную, дееспособную федерацию. Никаких серьезных оснований к тому, чтобы как-то менять ее (в этой части) нет. Все субъекты Федерации обязаны привести свои конституции и уставы в соответствие с федеральной Конституцией. Если даннойпозиции будут последовательно придерживаться и парламент, и Президент, и Правительство, и суды, можно будет в течение ряда лет заставить, убедить, склонить субъекты Федерации к реализации указанного требования. Здесь нужны политическая воля и твердая позиция. Тогда это будет сделано, так как общественное мнение -- на стороне закона.Единое экономическое пространство должно быть обеспечено не только де-юре, но и де-факто. И повсеместно, во всех субъектах Федерации. Это очень трудная задача, но выполнимая, если к ее решению будут стремиться все ветви власти в центре и на местах. Необходим сильный и консолидированный федеральный центр. Парламент, Президент и правительство должны быть едины в понимании общегосударственных задач и в практике взаимоотношений с регионами. В этом случае можно будет быстро и эффективно проводить линию федерации. Следует ослабить потенциальное влияние параллельных центров власти и по возможности поставить их на службу федеральному центру. Принципиальное значение имеет контроль за соблюдением прав человека и демократических принципов. Конституция дает регионам широкие полномочия, кроме одного -- возможности регулировать вопрос о правах и свободах граждан. Этот эффективный механизм контроля за ситуацией в регионах должен быть в руках федерального центра.

Может быть реализован и ряд других инициатив, направленных на укрепление российской демократической государственности. Так, в частности, федерация должна всемерно поддерживать институты гражданского общества в регионах. Возьмем, к примеру, политические партии. Не вызывает сомнений, что необходимо создать систему политических партий, независимую от произвола региональных властей. Может быть, стоит подумать об обеспечении партиям, представленным в общероссийском парламенте, поддержки из федерального бюджета, как это принято, скажем, в Германии или Японии. Ведь в нынешних условиях, когда партии не имеют самостоятельной и стабильной финансовой базы, их деятельность легко заблокировать, особенно в регионах.

5. Механизмы и институты взаимодействия в условиях реформы

общество федеративный законодательный

Прочность федеративных отношений в Российском государстве определяется, прежде всего, отлаженностью механизма учета интересов субъектов РФ на федеральном уровне, возможностью расширения полномочий их органов государственной власти, повышения ответственности за положение дел не только в своем регионе, но и на всей территории РФ.

История знает немало примеров, когда приходилось осуществлять определенные отступления от положений провозглашенных в конституциях ряда стран, в том числе в России. При этом совершенствовался механизм реализацииконституционных мер. Как известно, этот опыт имелся в стране в период разделения всей территории на административные края. Возможно, с решением кардинальных задач экономического и культурного развития Российского государства в новых условиях хозяйствования отпадет сама собой и эта необходимость. Но при всем при этом, несмотря на определенную проявляющуюся унификацию по ряду вопросов государственного строительства, особенно в тех регионах, которые имеют особенности национального и социально-экономического характера, должна постоянно учитываться на практике специфичность составляющих округа субъектов и территорий.

Сложившаяся и функционирующая система взаимодейстивя органов власти различного уровня заслуживает поддержки. Она направлена исключительно на достижение стабильности в федеративных отношениях, укрепление единства страны, формирование идеологии единой государственности. Все это свидетельство стремления совершенствовать деятельность органов власти всех уровней в республиках, других субъектах в условиях формирования нового политического устройства.

Усиление роли федерального центра напрямую связано с такой важной сферой, как совершенствование структурной организации субъектов Федерации с учетом их национальных, культурных, территориальных, географических, климатических, социально-экономических, демографических и иных особенностей. При этом и у субъектов РФ должна быть правовая защита пределов своих полномочий от федерального вмешательства.

Проблема федерального вмешательства в дела субъектов РФ, в том числе для приведения в соответствие их законов, может быть решена только путем принятия специального федерального конституционного закона.

Формирование основ реальной Федерации затрудняется не только формальной разнотипностью субъектов РФ, но и постоянно увеличивающейся дифференциацией уровней социально-экономического развития регионов. Главное -- отсутствие общефедеральной стратегии, направленной на формирование общего социального пространства за счет систематизации социальных стандартов социальных услуг гражданам на территории страны.

Продолжают оставаться неравными социально-экономические условия проживания населения в различных регионах страны.

Нужны новые варианты организации межсубъектных отношений, новые подходы, связанные с носящейся в воздухе идеей укрепления субъектов Федерации. Это тем более важно, что в настоящее время явно обозначилась неопределенность взаимоотношений краев и областей с автономными образованиями в их составе, которая, по сути, была заложена в Конституции РФ, приравнявшей часть к целому. Все это необходимо решать через приближение к потребностям и специфике местных сообществ, населения каждого региона и всей страны.

Система федеративных отношений останется нереализованной без учета проблем межбюджетных отношений. В настоящее время в РФ отсутствует четкое закрепление доходных и расходных полномочий за соответствующими уровнями бюджетной системы. Они одновременно регулируются федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и, кроме того, традициями, которые противоречат друг другу. Все это на практике приводит к постоянным спорам и конфликтам. Таким образом, сегодня ключевым направлением совершенствования межбюджетных отношений является инвентаризация и закрепление доходных и расходных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы. Этот вопроса также сегодня решается в рамках законодательных инициатив Комиссии, назначенной Президентом России по разграничению полномочий.

Необходимая децентрализация власти и рост самостоятельности субъектов Федерации должны уравновешиваться конституционными принципами и их неукоснительным соблюдением всех участников федеративных отношений.

Реформа местного самоуправления по своей значимости не менее важна, чем реформа естественных монополий, о которой так много говориться в последнее время. При обсуждении проекта закона о местном самоуправлении Президент РФ подчеркнул, что «главная задача - это провести четкую границу в обязательствах региональных и местных властей перед гражданином, обществом и государством».

Многовариантность проявления проблем федеративного развития следует рассматривать лишь как момент приближения, адаптации этих основ к местным условиям территорий или общностей. Пределы автономности местного самоуправления в федеративном государстве гарантируются Конституцией РФ. Но местное самоуправление согласно Конституции самостоятельно и является формой осуществления народом принадлежащей ему власти. Конституционная норма, определяющая организационную самостоятельность местного самоуправления, не означает отделения его от государства: оно интегрировано в общую систему управления, занимая в ней особое место. Государственная власть обязана содействовать местному самоуправлению, а местная власть работает в рамках закона и несет ответственность не только перед населением, но и перед государством.

Проходящая в стране реформа местного самоуправления является еще одной сущностной стороной российского федерализма. Изучение зарубежного опыта дает многообразие возможных форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. При осуществлении планов государственного федеративного строительства и проведении всех видов реформ необходимо учитывать зарубежный опыт и требования международных и европейских хартий и конвенций.

Необходим скоординированный подход федеральной власти и властей субъектов Федерации к государственному национальному федеративному строительству, обеспечивающий универсальность, неделимость и высокий международный стандарт национальных и гражданских прав на всей территории России. Это позволит уже в ближайшее время приступить кформированию доктрины федеративной государственности многонациональной России, что востребовано временем и является одной из задач общественного развития в Российской Федерации в начале нового тысячелетия.

Размышляя о судьбах России, Ю.М. Лужков в своей книге «Путь к эффективному государству» пишет: «Обширные пространства, требующие значительных скоординированных усилий для их освоения, этническое многообразие, особенности национального характера -- все это способствовало укреплению государства как организующего начала, призванного обеспечить территориальную целостность и внешнюю безопасность, выработать приемлемые формы сосуществования различных этнических, религиозных и культурных общностей». (Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. М. Изд-во МГУ, 2002. С 5). Точнее не скажешь.

От успешной реализации происходящих в стране реформ во многом зависит благополучие, социальное и экономическое самочувствие граждан Российской Федерации.

Размещено на Allbest.ru