2) Идентификация начального набора фреймов - процедура кодирования (Chong and Druckman, 2007, p. 107) на основе предложенной теории.

3) Анализ контента - выявление фреймов на основе кодификатора и выявление новых фреймов по ходу анализа источников. Примерами работ, использующих данный подход могут служить: исследование позитивной дискриминации (Gamson & Modigliani 1987), поддержки войны (Dimitrova et al. 2005), мнение об исследовании стволовых клеток (Nisbet et al. 2003, p. 48), исследование отношения к правительству (Brewer & Sigelman 2002) и множество других работ.

В (Dambos 2012) предлагается следующая последовательность анализа:

1) Детальная хронологическая запись принятых решений;

2) Выбор документов для анализа;

3) Кодирование (открытое кодирование предпочтительно)

4) Стандартизация кодов;

5) Конструкция фреймов на основе гипотезы о том, что некоторые поля (единицы внутри текстов) более подходят к тому или иному ядру фрейма, чем другие

6) Frame mapping - обоснование того, почему фрейм может быть соотнесен с выбранным документом.

Наше исследование не ставит своей целью проводить полноценный фрейм-анализ, поэтому нами было выбрано два документа для анализа их выраженных в них фреймов. Результаты анализа даны в третьей главе. Мы использовали последовательность шагов, описанную в (Dambos 2012).

Глава 2. Принятие решений в ЕС: пример регулирования биотехнологий

Принятие решений в ЕС: институты и процедура

Стандартная процедура принятия решений с участием Парламента, которая была распространена еще до принятия нового законодательства в ЕС, называется процедура консультации (consultation procedure). Данная процедура была разработана еще в 1957 году при учреждении Римского договора. В ее ходе Парламент высказывает свое мнение по рассматриваемому вопросу, при этом, Совет не обязан учитывать это мнение, однако Комиссия может сама внести поправки перед передачей законопроекта Парламенту.

Во время периода, который охватывает наше исследование, однако, было принято два важных договора общеевропейского уровня, которые оказывали существенное влияние на принятие решений. Во-первых, речь идет Едином Европейском Акте (Single European Act, SEA), принятом в 1986 году. Данный договор установил новую процедуру принятия решений - процедуру согласия (assent procedure). Во-вторых, в 1993 году вступил в силу Маастрихтский договор. Он установил так называемую процедуру совместного принятия решений (co-decision procedure), которая в настоящее время является самой распространенной процедурой голосования. У Парламента появилось право отвергнуть законопроект или внести поправки, которые рассматривает Совет. Если Совет и Парламент не могут прийти к соглашению, созывается согласительный комитет. Наконец, в 1997 году был принят Амстердамский договор, который облегчал и расширял процедуру co-decision. Таким образом, в это время Парламент получил большие полномочия, что оказывало влияние на процедуру принятия решений: политики должны были с большим вниманием относиться к мнению общеевропейских партий.

Европейская Комиссия

Европейская Комиссия - орган исполнительной власти в структуре институтов ЕС, формально представляющий наднациональные общеевропейские интересы. Kassim, H.The Institutions of the European Union. // European Politics. - New York: Oxford University Press. - p. 175 Европейская Комиссия играла колоссальную роль в формировании общеевропейской политики в разных сферах в конце XX века, ведь одной из функций Комиссии является формальная монополия на законодательную инициативу (Ibid.,p. 171).

Европейская Комиссия может быть разделена на два звена, каждое из которых имеет политическое и административное значение. Как утверждает Cini (p.143), несмотря на то, что, вне всякого сомнения, действия административного звена Комиссии имеют также и политическое значение, полезно рассматривать две эти части Комиссии отдельно. К политической части Комиссии относят коллегию комиссаров, административной - кабинеты и генеральные директораты. Как правило, на уровне коллегии комиссаров рассматриваются лишь самые спорные вопросы, решить которые на административном уровне не удалось, т.е. вопросы, по которым имеются политические разногласия. При принятии решений, используется принцип коллегиальности, т.е. коллективная ответственность Комиссии за принятые решения. Каждый комиссар, включая председателя Комиссии, имеет один голос; для принятия решения необходимо абсолютное большинство голосов.

Очень важна роль кабинетов, ведь в их обязанности входит разъяснение идей комиссара подотчетному генеральному директорату и фильтрация предложений от директората. Роль кабинетов в лоббировании. Кабинеты раньше были связаны с национальностью комиссара, и только начиная с комиссии Проди (1999) в каждом кабинете должны быть представлены как минимум три национальности. Поэтому можно говорить, что во время рассматриваемого нами периода кабинеты являлись по большей степени инструментами комиссаров, будучи очень тесно аффилированы с ними.

Основная функция директоратов - отчетность перед кабинетами и комиссарами по ответственным сферам, подготовка решений, выработка экспертного мнения по различным вопросам и т.п. Связь с внешними интересами. Каждый из директоратов являлся проводником внешних интересов.

Решения в сфере регулирования биотехнологий Комиссия принимала в виде директив (directives). Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения.

Коммюнике (communication) Комиссии - документы, в которых Комиссия публикует свою точку зрения на политическую проблему. http://ec.europa.eu/civiljustice/glossary/glossary_en.htm#Communication Коммюнике не имеют юридической силы, а служат инструментом донесения позиции Комиссии. В данной работе мы уделяем наибольшее внимание именно коммюнике как инструменту фрейминга политических вопросов.

История регулирования биотехнологий (1980-2000е)

Регулирование биотехнологий в ЕС как особая политическая сфера имеет относительно небольшую историю развития, в сравнении, например, с регулированием энергетики или металлургии. Данный вопрос встает на политическую повестку дня в Европе примерно в начале 80-х годов, что связано с развитием отрасли, технологий и соответствующим интересом политиков. Международное научное сообщество было заинтересовано в развитии области исследований еще с 1970-х, что также оказывало влияние на мнение публичных органов власти. Вопросы, которые встали на повестку дня, касались в первую очередь регулирования лабораторных исследований и применения технологии рекомбинации ДНК в различных отраслях промышленности.

К началу 80-х в Европе производителям и политикам стало ясно, что биотехнологии имеют колоссальный потенциал в улучшении технологий производства, используемых в большом количестве секторов экономики, включая фармацевтику, сельское хозяйство, защиту окружающей среды и пищевую промышленность (Rinhard 2003, p. 131). Следовательно, их использование могло помочь развитию экономики. Однако биотехнологии, как и любая высокотехнологичная сфера, помимо выгод несли в себе возможные риски. Проблема была в том, что эти риски носили скорее потенциальный характер, и это создавало дополнительные сложности при принятии решений. Ввиду молодости области исследований, просто отсутствовали документальные свидетельства негативного влияния использования технологии на окружающую среду и здоровье людей, которые явились бы достаточным основанием для серьезного регулирования. Эти сложности, наряду с возможностью рассматривать данный политический вопрос с разных сторон из-за его многогранности, привлекли к проблеме различные политических сил и давали значительное пространство для маневра и артикуляции интересов.

В данном разделе мы рассмотрим историю развития регулирования биотехнологий в Европейском Союзе, раскрывая политическую борьбу вокруг данного вопроса. Применив теорию политического фрейминга в рамках PET к материалам этого кейса, в следующей главе мы сможем ответить на исследовательский вопрос данного исследования.

Подходы к регулированию биотехнологий

Прежде чем начать описание истории регулирования биотехнологий, следует пояснить, что стало предметом политической борьбы: центральным моментом стал выбор подхода к регулированию. Изначально, в начале 80-х, в ЕС был принят продукт-ориентированный подход (product-based approach) к регулированию биотехнологий. Продукт-ориентированный подход (по-другому вертикальный) означает, что вся продукция оценивается по критериям, специфичным для данного продукта (безопасность, качество, эффективность и т.п.). Например, те или иные продукты питания, в не зависимости от того, были ли они произведены с помощью генетической модификации, селекции, химического или радиационного мутагенеза, должны оцениваться одними и теми же стандартными процедурами. Иной подход - процесс-ориентированный (process-oriented) или горизонтальный. Если продукция регулируется с помощью этого подхода, то вся продукция, изготовленная с помощью определенного метода, к примеру, с использованием рекомбинации ДНК, - продукты питания, скот, лекарственные препараты, удобрения, и т.п. - должны быть предметом одного и того же стандарта безопасности (Patterson, 2000).

С каждым из этих подходов связана определенная философия или модель регулирования, которая по-разному оценивала риски, связанные с биотехнологиями (Patterson and Josling http://aei.pitt.edu/28/, 2002). Первый тип - превентивная модель (preventive model), суть которой заключается в том, чтобы свести к минимуму вред от использования и исследований биотехнологий, нанесенный окружающей среде, если такой вред был научно / документально подтвержден. Второй тип - это предупредительная модель (precautionary model), проактивное регулирование, пытающаяся бороться с ожидаемыми, но еще не подтвержденными рисками. Соответственно, вертикальный подход связан с превентивной моделью, горизонтальный - с предупредительной моделью регулирования. Именно спор по поводу выбора модели регулирования являлся главным политическим вопросом, вокруг которого разворачивалась борьба интересов.

Легко понять причины борьбы, если рассмотреть примерный механизм регулирования продукции. Допустим, с помощью превентивной модели регулируются продукты питания (например, мясная продукция). Согласно вертикальному подходу, вся мясная продукция одного сорта должна регулироваться одними и теми же правилами, в не зависимости от происхождения мяса. Поэтому если мясо производителя отвечает определенным стандартам безопасности, то факт его происхождения из рекомбинированной ДНК не будет оказывать на условия продаж. Естественно, данный тип регулирования отвечал интересам производителей генетически модифицированной (ГМ) продукции, давая им равные возможности наряду с производителями традиционной продукции. Использование горизонтального подхода, в свою очередь, ограничивало производство и продажи ГМ продукции только потому, что она была создана по определенной технологии. От использований это технологии ожидалось негативное влияние a priori: “The new techniques of genetic engineering allow the identification of many useful genes and their transfer to other organisms that didn't possess them before. Biological barriers are by-passed and new organisms are created with novel properties not previously existing in nature. Micro-organisms with novel properties could cause adverse effects in the environment if they survive and establish themselves, out-competing existing species or transferring their novel traits to other organisms.” (European Commission, DG XI/A/2, n.d.). Таким образом, данный подход мог быть использован для наложения серьезных ограничений на всю продукцию биотехнологической промышленности, что отвечало интересам «зеленых».

История регулирования

История регулирования биотехнологий в ЕС - это история борьбы двух политических сил: центрального руководства Комиссии (председатель) вместе с политиками, заинтересованными в развитии экономического союза, и группы «зеленых» - Комиссара по защите окружающей среды и членов подотчетного директората (DG Environment). Естественно, вокруг этих сил объединялись иные интересы (общественные организации, бизнес, ученые), но в центре столкновения были именно они, так как в руках Комиссии была возможность устанавливать политическую повестку дня. Центральную роль в процессе policymaking играли генеральные директораты, в особенности по развитию внутреннего рынка и индустрии (DG III - Internal Markets and Industrial Affairs) и окружающей среды (DG XI - Environment, Consumer Protection and Nuclear Safety). В разные периоды существования Комиссии данные директораты обладали несколько разными компетенциями и их названия изменялись (данные выше - по состоянию на 1987 год), поэтому для простоты мы будем их называть DG Industry и DG Environment соответственно.

Этап 1: от «экономического подхода» до «экологического»

В 1982 ЕС принимает Рекомендацию Совета о возможности регистрации технологии по рекомбинирированию ДНК для использования в производстве, что ознаменовало собой начало регулирования сферы. На следующий год, 1983, Комиссия опубликовала два коммюнике, посвященных регулированию отрасли: “Biotechnology: The Community's Role” в июне и “Biotechnology in the Community” в октябре. Первый документ - это отчет Комиссии по мерам регулирования индустрии в различных государствах (главным образом внимание было сосредоточено на США и Японии), второй - постановка задач перед Сообществом в сфере. Коммюнике явно давали понять, что основной целью Сообщества является “market-building objective, industrial and agricultural exploitation of the technology” (European Commission, 1993a). Коммюнике получило широкую поддержку со стороны Советов министров индустрии и исследований. Однако не все внутри Комиссии Торна (1981-1985) разделяли данную позицию, а именно DG Environment. Этот молодой директорат активно пытался участвовать в формировании политического курса и получить новые полномочия (Rhinard http://www.researchgate.net/publication/232061610_Informal_Governance_and_Biotechnology/file/9fcfd50745a1c6319f.pdf, 2003). Вопрос биотехнологий также использовали национальные зеленые партии и экологические организации для привлечения голов в избирательной кампании.

Однако внутри Комиссии не было эффективных институционализированных способов внутренней координации, что не позволяло акторам достичь оптимального соглашения в процессе постановки вопроса на повестку дня (Rhinard http://www.researchgate.net/publication/232061610_Informal_Governance_and_Biotechnology/file/9fcfd50745a1c6319f.pdf, 2003). В результате, DG Environment просто принял решение создать альтернативную коалицию (Ibid.). К середине 80-х годов Комиссия из-за внутренних противоречий пытается прийти к соглашению о контроле возможных рисков, связанных с биотехнологиями. В 1984 году, в ответ на доклад Комиссии 1983 года, был создан так называемый “Biotechnology Steering Committee” (BSC), в который входили DG Research, DG Industry, DG Agriculture и DG Information Society (Information, Market and Innovation) (Isaac 2002, p. 213). Вместе с тем, доступ к участию в заседаниях был открыт для всех генеральных директоратов, что, по мнению создателей, должно было улучшить внутреннюю коммуникацию внутри Комиссии. К 1985 году, DG Environment присоединился к встречам BSC в качестве «заинтересованной стороны», однако, в скором времени встречи прекратились из-за неспособности BSC решить поставленную перед ним задачу. В июле 1985 года был создан “Biotechnology Regulation Inter-service Committee” (BRIC) под председательством двух генеральных директоратов: DG Industry и DG Environment. Именно в этот момент разворачивается самая ожесточенная дискуссия по поводу выбора подхода к регулированию. Два коммюнике Комиссии (EC 1985, 1986) стали отражением подобных дискуссий.

В 1988 году Комиссией были приняты и направлены на рассмотрение в Совет два документа, обозначившие политический выбор Комиссии: Proposal for a Council Directive on the Deliberate Release of Genetically Modified Organisms и Proposal for a Council Directive on the Contained Use of Genetically Modified Micro-Organisms. Суть их заключалась в жестком горизонтальном подходе к регулированию релизов новых видов и их продаж. Это был политический выбор, и с этого времени был выбран курс на жесткую регуляцию. Совет по защите окружающей среды (Environmental Council) оказал поддержку. Теперь вопросы биотехнологической политики рассматривались как вопрос “environmental and human safety”. The European Biotechnology Coordination Group (EBCG) - единственная организация, защищающая интересы индустрии - не смогла противопоставить что-либо новому политическому курсу. Иные лоббирующие организации также не смогли оказать влияния (Cantley 1995: 537).

Последствия данного решения были таковы:

· Экономические причины перестали быть доминирующим обоснованием проведения политики Комиссией;

· Расширение полномочий Комиссии под предлогом защиты окружающей среды, несмотря на то, что большинство стран-членов не видело в этом необходимости (Cantley 1995: 550-53);

· Перераспределение властных полномочий (компетенций) внутри Комиссии нанесло ощутимый удар группам интересов в данной области;

· Слабая реакция бизнеса: не смогли осуществить сколько-нибудь заметные политические действия (Greenwood and Ronit 1992: 85).

Этап 2: попытка рефрейминга в Комиссии Делора

В ответ на направление в Совет предложений Комиссии об ужесточении регулирования в 1988 году, в июне 1989 года была создана Senior Advisory Group on Biotechnology (SAGB), которая, наконец, была в состоянии реально лоббировать интересы индустрии. Однако она была создана слишком поздно: спустя несколько месяцев после создания группы, директивы были приняты Советом по защите окружающей среды (Environmental Council). 23 апреля 1990 г. были приняты директивы 90/219 и 90/220, на тот момент являвшаяся самым серьезным ограничением деятельности бизнеса в сфере биотехнологий в мире. Обе директивы встретили шквал критики со стороны ученых, индустрии и торговых партнеров (в частности, США). Ученые утверждали, что данное процесс-ориентированное регулирование не имело под собой научных оснований, и могло значительно замедлить развитие исследований в области биотехнологий. (Isaac, 2002, p. 217).

Несмотря на принятие директивы, SAGB начинает активно лоббировать интересы бизнеса. Политические силы, лоббирующие интересы развития «экономического» подхода к регулированию биотехнологий, решили серьезно бороться за продвижение своих интересов. В результате, существующая структура комитетов в Комиссии была изменена. Дэвид Вильямсон (David Williamson), генеральный секретарь Комиссии лично стал председателем Координационного Комитета по биотехнологиям. “With the portfolio for biotechnology now firmly under the control of the Commission's central political leadership, the tone of the debate changed markedly” (Daviter 2009, p. 1122)

В 1990 году внутри Комиссии создается еще одна организация для улучшения внутренней коммуникации - Biotechnology Coordination Committee (BCC). В 1991 году выходит коммюнике, обращенное к Парламенту и Совету (“Promoting a Competitive Environment for Industrial Activities Based on Biotechnology”) в поддержку развития индустрии биотехнологий - производится первая попытка рефрейминга существующего курса. Коммюнике, в большей мере подготовленное внутри BCC, говорило о пользе развития биотехнологической индустрии для конкурентности на европейском рынке, о негативном влиянии принятых ранее директив, тормозивших развитие. Коммюнике взывало к возврату к политике регулирования отдельной продукции (превентивному подходу), а не индустрии в целом.

Уже спустя пару лет, в 1993 году выходит более основательный документ - White Paper on Competitiveness, Growth and Employment (“Delors White Paper”). В этой белой книге были в явном виде описаны всего три политические сферы, в числе которых была индустрия биотехнологий. Биотехнологии были обозначены как “one of the most promising and crucial technologies for sustainable development in the coming century” (European Commission, 1993). Этот документ является явной попыткой рефрейминга регулирования индустрии председателем Комиссии Делором, т.е. попытку вернуть обсуждение в русло дерегуляции исследований, производства и продаж ГМ продукции. Обозначена необходимость пересмотра регулирования.

В 1994 году выходит новое коммюнике “On Biotechnology Objectives”. Приоритеты были отданы следующим (European Commission, 1994) законодательным инициативам:

· regulation on novel foods and food ingredients;

· biotechnology patents directive;

· revision of the safety directive on laboratory research in biotech.

Данное коммюнике недвусмысленно обращалось к Парламенту: отмечалось, что Парламент «готов вести необходимый диалог по вопросам регулирования биотехнологий». Открыто указывая план законодательных работ, коммюнике послужило толчком к подготовке трех директив, направленных в Парламент.

Парламент принял директиву о лабораторных исследованиях (1998), но наложил вето на директиву о биотехнологических патентах (1995) «по этическим соображениям». Главным вопросом политического торга было регулирование новых продуктов питания (novel foods regulation). Конечно, в интересах индустрии было лоббирование вертикального регулирования продукции, и в 1993 году данная директива была направлена в Совет и Парламент. Совет одобрил законопроект Комиссии, ослабляющий регуляцию ГМО продукции.

В октябре 1993, что было еще до введения в действие Маастрихтского договора, Парламент высказывает свое первое, негативное мнение по данному законопроекту. В 1996 году комитет по защите окружающей среды внес поправки, которые, фактически, сводили на нет все попытки изменить подход к регулированию. “Taken together, the proposed parliamentary amendments practically eradicated the main difference between the regulatory approach of the original safety legislation from the 1990 and the product-based approach envisaged in the Commission proposal for a novel food regulation” (Daviter 2009, p. 1124). Однако 12 марта 1996 года на пленарном заседании Парламента, все 48 поправок, внесенные Комитетом по защите окружающей среды, были отклонены. Закон в первоначальной версии Комиссии был принят, что стало большой победой сторонников «экономического» подхода к регулированию.

18 февраля 1997 выходит заявление Комиссии о необходимости пересмотра регулирования стандартов безопасности 1990 года (директивы 90/220), которые стали главной помехой на пути осуществления нового плана Комиссии по развитию индустрии, изложенной в Белой книге Делора. Главный вопрос - маркировка ГМ продукции (labelling provisions).

До января 1997 года, когда была принята директива Novel Foods Regulation, вопрос о маркировке ГМ продукции не поднимался на рассмотрение вообще. Согласно Novel Foods Regulation, в маркировке нуждалась продукция, которая содержала ГМО и не была более в полной мере «эквивалентна» традиционным продуктам. Между тем, импортные соя и маис, которые подвергались генетическим модификациям, были оценены как «эквивалентные», что автоматически выводило данную продукцию за пределы обязательной маркировки. Это вызвало большое публичное недовольство, и дало поддержку DG Environment для реванша. Вместе с тем, новая директива Комиссии еще не была в действии, в то время как старое законодательство продолжало действовать, что создавало неопределенность в политическом курсе и сковывало действия Комиссии в проведении политического курса (Daviter 2009, p. 1126). BCC перестал играть значимую роль в процессе формулирования политических решений, и с каждым годом собирался все реже (8 встреч в 1992, 6 в 1993 и 1994, затем 3, 2 и 1 в 1998). Это создавало еще больше проблем во внутренней коммуникации внутри Комиссии, позволяя DG Environment возобновить борьбу.

Этап 3: рефрейминг аргумента DG Environment и смена политического курса

Чтобы разобраться с данными проблемами, председатель Комиссии Сантер (1995-1999) попытался взять ситуацию в свои руки и подготовил документ о маркировке продукции, язык которого во многом повторял нормативные акты о регулировании новых продуктов питания и коммюнике генерального директората Индустрии и Торговли. Однако документ Сантера не был принят на голосовании собрания комиссаров.

Более того, совместными усилиями директоратов по сельскому хозяйству, окружающей среде и защите потребителей, был вынесен на голосование новый законопроект, при принятии которого с трудом принятый акт о регулировании новых продуктов питания устарел. В итоге, 23 июля 1997 г. был принят данный документ, который Комиссия назвала «Новая ориентация» о маркировке продуктов питания, который ознаменовал поражение сторонников экономического подхода к регулированию биотехнологий

Сектор ритейла поддерживает решение Комиссии. Март 1999 г. - сети супермаркетов основали консорциум для обозначения ГМ товаров на основе собственных схем маркировки.

Результат не заставил себя ждать: число выпуска новых продуктов, основанных на достижении биотехнологий, стало медленно сокращаться. Теперь официальная позиция по данному вопросу была такова: только более жесткое регулирование ГМ продукции могло дать толчок развитию рынка, восстановив доверие потребителей к такому типу пищи. Большинство членов Комиссии было согласно с такой позицией. В то же время, лобби со стороны производителей было блокировано: “We will play your rule book. You just tell us what you want, and we will comply” - так описал позицию лобби один из представителей Комиссии (Daviter 2009, 1127).

Принятие новой Белой книги положило конец борьбе двух концепций. Регулирование биотехнологической индустрии теперь было официально интегрировано в повестку дня ЕС, и главным его лейтмотивом стал «высокий уровень защиты человеческого здоровья и прав потребителей» (EC, 2000). Вместе с тем, практически на обочину были вынесены вопросы защиты окружающей среды.

Комиссар по защите окружающей среды Марго Вальстром, в то же время, используя открывшееся «окно возможностей» пытается провести серию поправок, которые еще больше ужесточат правила, регулируемые упомянутой выше директивой 90/220. Предложение о создании документа, еще больше регулирующего биотехнологии. В это время генеральные директораты Research, Industry and Agriculture, Trade молчат, даже не пытаясь вступить в борьбу. Чтобы как-то решить проблему с растущим недовольством населения и интересами ритейл сектора, Совет на встрече 24-25 июня 1999 де-факто наложил временный запрет на все подтверждения и маркетинг ГМ продукции до тех пор, пока не будет выработано новое регулирование. Наконец, 14 и 15 февраля 2001 года Парламентом и Совет приняли директиву 2001/18 “On the Deliberate Release of Genetically Modified Organisms and Repealing Council Directive 90/220/EEC”, что ознаменовало собой окончательное поражение сторонников «экономического» подхода к регулированию биотехнологий в ЕС.

В результате политической борьбы, у ЕС так и не получилось создать привлекательную среду для инвестиций в биотехнологическую индустрию, и миллиарды долларов были вложены в исследования в США и Японии (Patterson 2000, p. 340). Однако в процессе выработки данной политики, ЕС испытывал значительные сдвиги в курсе регулирования биотехнологий, и мы попытаемся рассмотреть в следующей главе, почему это происходило.

Глава 3. Роль фрейминга в процессе policymaking

В данной главе мы попытаемся обозначить роль политического фрейминга в процессе policymaking. Мы подробно рассмотрели случай регулирования индустрии биотехнологий в ЕС в 1980-2000 годах, и видели, что данный процесс был крайне непостоянным; одни подходы сменялись другими, политическое противостояние шло с переменным успехом. Тем не менее, победу одержали интересы, лоббировавшие «экологический» или процесс-ориентированный подход к регулированию сферы. Согласно нашей гипотезе, именно использование политического фрейминга вызвало резкие сдвиги в процессе policymaking в ЕС. Чтобы доказать данную гипотезу, мы использовали элементы анализа фреймов для выявления рефрейминга, проведенного в середине 90-х годов в комиссии Делора (White Paper on Growth, Competitiveness and Employment) и в конце 90-х годов DG Environment (White Paper on Food Safety). Однако этого будет не достаточно. Выделив фреймы, мы опишем, как их использование во время выработки политического курса в ЕС соотносится с теорией PET, чтобы теоретически подкрепить наши эмпирические данные.

На основе фрейм-анализа документов можно утверждать, что обе «белых книги» несли в себе «экономический фрейм», однако, в «книге» Делора 1993 года основной упор был сделан на необходимость развития индустрии посредством создания более простых условий для функционирования бизнеса, в то время как в «книге» Проди 2000 года основной упор делался на защиту потребителей. На это указывает совпадение лексических единиц, содержащихся в данных текстах с предложенными кодами. Естественно, a priori было невозможно однозначно выделить искомые коды, поэтому по большей части фреймы определялись в процессе анализа текстов.

Проблема в координации внутри Комиссии является ключевой для объяснения роли фрейминга. В прошлой главе мы не раз отмечали, что внутри Комиссии были проблемы с примирением интересов (отсутствие институционализированных механизмов координации). Внутри Комиссии имелись две параллельно существующие политические силы, использовавшие различные методы и взгляды на подход к регулированию биотехнологий. Существование крайне отличающихся друг от друга и твердых фреймов только способствовало сложности принятия оптимального для всех сторон решения. Если бы роль в policymaking играли лишь факторы, описываемые рациональным подходом, то Комиссия рассматривала бы вопрос с точки зрения cost-benefit analysis, принимая во внимание выгоды и риски. Однако как мы могли видеть, экспертные комиссии (BSC и BCC), пытавшиеся оперировать научными подходами для выработки политики не были эффективны в плане внутренней коммуникации, и прекращали свои заседания спустя несколько лет, DG Environment оперировал совершенно иными понятиями. Биотехнологии связаны с различными отраслями, что опять же вызывает различное восприятие проблемы разными акторами. Различные акторы воспринимали данный вопрос через разные концептуальные модели или «фреймы» (Rein and Shцn, 1991). Кроме того, Европейский Союз в конце 80-х находился в процессе перестройки собственных институтов: в 1986 году был принят SEA. Связи между директоратами были слабы, и первый межагентский комитет был создан только после принятия директив 90/219 и 90/220, которые были ключевыми элементами регулирования биотехнологий в ЕС. `The Regulation of Modern Biotechnology: A Historical and European Perspective'

Как было описано в первой главе, наблюдаемый в политических системах процесс резких изменений при принятии решений может быть результатом неспособности системы расставлять приоритеты различных измерений одной и той же проблемы. Из-за этого появление на повестке дня нового измерения может изменить структуру предпочтений лиц, принимающих решение. В нашем случае DG Environment использовал рефрейминг своей позиции в условиях борьбы по поводу регулирования маркировки ГМ продукции с целью принятия выгодного им регулирования. Белая книга Комиссии 2000 года, которая было плодом данного директората, настаивала на значимости защиты прав потребителей для развития рынка, что значительно отличалось от его прошлой риторики.

Проблема, с которой мы столкнулись в ходе работы ? трудность отделения факторов друг от друга. Как было подробно описано в первой главе, именно сложность процесса явилась причиной разработки большого количества теорий policymaking. Действительно, изучая эмпирические материалы, мы отметили большое количество переменных, которые могли играть значимую роль в процессе принятия решений. Чтобы показать возможное влияние всех значимых факторов, мы построили схему, иллюстрирующую это. Мы способны выделить влияние фрейминга, если выяснится, что иные факторы не оказывали значимого влияния. К таким факторам мы можем отнести интересы (общественное мнение, бизнес, общественные организации) и институты (метод принятия решений).

Интересы не оказали значительного влияния на процесс, т.к. в таком случае а) интересы населения учитывались бы на всех стадиях процесса; б) лобби со стороны бизнеса было бы более активным; в) мы не наблюдали бы противоречие между партийными интересами (PES) и комиссаром по защите окружающей среды из той же партии во время голосования в 1996 году по Novel Foods Regulation. Однако в рефрейминге роль сыграли интересе крупных сетей ритейла, что, между тем, само по себе не объясняет принятие пакета поправок, который продвигал DG Environment. Между тем стоит напомнить, что комитет Европарламента по защите окружающей среды с готовностью принял предложение по более строгому регулированию в конце 90-х годов,

Также нельзя утверждать, что роль сыграли формальные институты: новый метод принятия решений (co-decision procedure) уже был принят, а Парламент все равно проголосовал за облегчение регулирования (Novel Foods Regulation, 16.01.1997).

Принятие процесс-ориентированного подхода к регулированию биотехнологий не было победой DG Environment в плане борьбы фреймов с DG Industry, т.к. сам фрейм необходимости защиты окружающей среды не выиграл. Наоборот, центральным интересом Комиссии все еще были мотивы развития внутреннего рынка и экономики, а экологический фрейм был вынесен на обочину обсуждения. Вместе с тем, это была победа интересов, которые представлял DG Environment. Политические интересы (DG Environment) лишь использовали фрейм защиты потребителей для реализации своей программы регулирования; этим же воспользовался парламентский комитет. Партии и бизнес были пассивны (структура парламента практически не изменилась). Однако нельзя однозначно отделять интересы от фрейминга, т.к. фрейминг может быть всего лишь инструментом интересов.

Заключение

В данном исследовании мы рассматривали роль фрейминга в процессе принятия решений (policymaking) на примере регулирования индустрии биотехнологий в Европейском Союзе в 1980-х - 2000-х годах. В результате работы мы пришли к следующему выводу: постановка на повестку дня нового измерения политического вопроса (т.е. фрейма) может изменить расстановку сил и исход принятия решения при том, что институциональная структура и набор акторов внутри политической системы не изменятся.

В рассмотренном нами кейсе Европейская Комиссия пыталась на протяжении 20 лет выработать единый курс по регулированию биотехнологий. В момент постановки политического вопроса на повестку дня инициативой DG Industry и DG Research, планировалось использовать превентивный (вертикальный), более либеральный подход к регулированию с целью развития рынка и экономики Сообщества. Однако в середине 80-х DG Environment сумел заручиться поддержкой Совета, и в 1990 году было принято самое жесткое законодательство в мире в данной сфере (директива 90/220). С 1990 по 1997 год, интересы, лоббировавшие «экономический» подход к регулированию пытаются взять реванш, и происходит успешная попытка рефрейминга политического курса. Было принято несколько директив по направлению к превентивному подходу, однако, комиссар по защите окружающей среды Марго Вальстром и DG Environment не признали своего поражения.

В условиях борьбы по поводу регулирования маркировки ГМ продукции происходит рефрейминг позиции DG Environment. Белая книга Комиссии 2000 года, которая было плодом данного директората, настаивала на значимости защиты прав потребителей для развития рынка, что значительно отличалось от прошлой риторики. В свою очередь, чтобы защитить права потребителей требовалось наложить ограничения на продажи и релиз ГМ продукции в ЕС, что было эквивалентно интересам директората. Рефрейминг политического вопроса, осуществленный комиссаром по защите окружающей среды и DG Environment лишал сторонников превентивной модели регулирования любых средств борьбы - они не могли спорить против собственного же аргумента. В таких условиях, после принятия Парламентом предложенных поправок по более значительному регулированию маркировки продукции в 2001, дальнейшая борьба была бессмысленной: большинство членов Комиссии, Парламента, национальных министерств, общественное мнение и ритейл-сектор поддерживали новый курс.

Таким образом, можно говорить о роли политического фрейминга в процессе принятия решений: фрейминг может быть использован в качестве инструмента политической борьбы для продвижения интересов. В результате, те политические силы, которые ранее были противниками данных акторов, вынуждены были согласиться с доводами оппозиции. Удачный фрейминг лишает политические силы их основного оружия в демократическом режиме - экспертной аргументации. Однако необходимо учитывать специфику кейса, которая определяла процесс policymaking в ЕС и позволила успешно воспользоваться политическим фреймингом. Можно предположить, что институциональная структура Комиссии (слабая координация между директоратами внутри Комиссии) явилась одной из причин так называемого параллельного процессинга вопроса, что привело к значительным расхождениям во взглядах на подход к регулированию.

Между тем, это соотносится с используемой нами теорией прерывистого равновесия. Институты ЕС, ответственные за принятие предлагаемых Комиссией директив (Парламент и Совет), будучи неспособными оценить политическую проблему регулирования со всех ракурсов ввиду ограниченной рациональности, вынуждены были воспринимать ее исходя из предложенных им фреймов. Кроме того, описанная нами ситуация проблем внутренней координации не является редким явлением в современных парламентах, в которых существует множество комитетов. (Strom?)

Из проделанной работы можно вывести одно важное следствие: нельзя говорить о том, что позиции всех акторов по некоторому вопросу четко зафиксированы. Это никоим образом не подрывает пользы от формального моделирования при анализе принятия решений, однако, необходимо учитывать контекст, в котором происходит голосование. Например, при формальном моделировании парламентских голосований следует учитывать фрейм, используемый инициатором голосования. Можно утверждать, что для разных акторов разные фреймы имеют неодинаковое значение. Действительно, для кого-то экономическое благополучие является приоритетом, а для «зеленых» приоритетом могут быть экологические проблемы. Мы видели, как разнились результаты голосования в Европейском Парламенте при разном фрейминге альтернатив: депутаты приняли жесткое регулирование биотехнологий после того, как экологические основания такого регулирования были трансформированы в экономический аргумент.

Следует сказать несколько слов о том, что осталось за пределами данного исследования ввиду объективных причин. Во-первых, вопрос вызывает пассивность бизнеса во время первого этапа борьбы за регулирование биотехнологий. Исследование данной проблемы может раскрыть иные факторы, оказавшие влияние на принятие решений. Во-вторых, анализируя лишь один кейс, необходимо осторожно говорить о перенесении результатов исследования на всю генеральную совокупность. Наконец, из-за сложности процесса policymaking и отказа от использования количественных методов, мы учитывали партийные предпочтения лишь самым грубым образом. Однако моделирование требует ограничения числа переменных для получения результатов, поэтому данные проблемы согласуются с используемой нами теорией. Целью работы был дескриптивный анализ роли фрейминга, что и было сделано.

Выше уже было сказано о том, что теория политического фрейминга может быть полезна для уточнения предпочтений политических акторов при формальном моделировании (например, используя теоретико-игровые подходы для моделирования исходов голосований). Кроме того, теорию можно использовать не только для изучения публичной политики в западных демократиях (там она скорее может помочь формальному моделированию делать более точные предсказания), но и в иных политических образованиях. К примеру, можно приложить концепт фрейминга для изучения принятия запретительных и ограничивающих гражданские свободы мер в различных государствах. В большинстве случаев принятие таких мер имеет поддержку населения, т.к. сопровождается популистской риторикой, находящей положительный отклик у народа.

Список литературы

1. Батыгин Г.С. (2003). Континуум фреймов: социологическая теория Ирвинга Гофмана // Гофман И. Анализ фреймов: эссе об организации повседневного опыта / Под ред. Г.С. Батыгина и Л.А. Козловой; вступ. статья Г.С. Батыгина. М.: Институт социологии РАН, Институт Фонда «Общественное мнение».

2. “Policy framing” International Encyclopedia of Political Science / edited by Badie B., Berg-Schlosser D., Morlino L. (2011)

3. “Policy framing”. International Encyclopedia of Political Science / edited by Badie B., Berg-Schlosser D., Morlino L. (2011)

4. Baumgartner, Frank R. (2001). Political Agendas. In Niel J. Smelser and Paul B. Baltes, eds. International Encyclopedia of Social and Behavioral Sciences: Political Science (New York: Elsevier Science and Oxford: Pergamon), pp. 288-90.

5. Baumgartner, Frank, and Bryan Jones. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press

6. Cantley, M.F. (1995). `The Regulation of Modern Biotechnology: A Historical and European Perspective', in H.-J. Rehm and G. Reed (eds.), Biotechnology. Weinheim: VCH Verlagsgesellschaft, 505-631.

7. Cantley, M.F. (1995). `The Regulation of Modern Biotechnology: A Historical and European Perspective', in H.-J. Rehm and G. Reed (eds.), Biotechnology. Weinheim: VCH Verlagsgesellschaft, 505-631

8. Chong, D., Druckman, J.N. (2007). `Framing Theory'. Annual Review of Political Science, 10, 103-126

9. Christiansen, T., Piattoni S. (2003). “Informal Governance in the European Union, 2003

10. Cini, M. (1996). The European Commission: Leadership, Organization, and Culture in the EU Administration. Manchester University Press - 244 p.

11. Daviter, F. (2009). Schattschneider in Brussels: How Policy Conflict Reshaped the Biotechnology Agenda in the European Union. West European Politics, 32(6), 1118-1139

12. Daviter, F. (2009). Schattschneider in Brussels: How Policy Conflict Reshaped the Biotechnology Agenda in the European Union. West European Politics, 32(6), 1118-1139

13. Dery, D. (2000). `Agenda Setting and Problem Definition', Policy Studies, 21:1, 37-47. Rochefort and Cobb 1994

14. Goffman E. (1974). Frame analysis: An essay in the organization of experience.

15. Greenwood, J., & Ronit, K. (1992). Established and emergent sectors: Organised interests at the European level in the pharmaceutical industry and the new biotechnologies. In J. Greenwood, J. R. Grote & K. Ronit (eds.), Organized interests and the European Community (pp. 69-98). London: Sage.

16. Gusfield, J. (1981). The Culture of Public Problems. Chicago: University of Chicago Press.

17. McCombs, M. F. (1997, August). New frontiers in agenda-setting: Agendas of attributes and frames. Paper presented at the annual convention of the Association for Education in Journalism and Mass Communication, Chicago.

18. Nelson, T. E., Clawson, R. A., & Oxley, Z. M. (1997). Media framing of a civil liberties conflict and its effect on tolerance. American Political Science Review, 91, 567-583.

19. Patterson, L.A. (1996). `Biotechnology Policy: Regulating Risk and Risking Regulation', in H. Wallace and W. Wallace (eds.), Policy-Making in the European Union. Oxford: Oxford University Press, 317-43.

20. Peters, B.G. (2001). `Agenda Setting in the European Union', in J. Richardson (ed.), European Union. Power and Policymaking. London: Routledge, 77-94.

21. Princen, S. (2007). `Agenda Setting in the European Union. A Theoretical Exploration and Agenda for Research', Journal of European Public Policy, 14:1, 21-38.

22. Princen, S. (2011). `Agenda Setting strategies in EU Public Policy', Journal of European Public Policy, 18:7, 927-943.

23. Riker, W.H. (1986). The Art of Political Manipulation. New Haven, CT: Yale University Press. Daviter, F. (2007). `Policy Framing in the European Union', Journal of European Public Policy, 14:4, 654-66

24. Sabatier P (ed) (2006) Theories of the policy process. Westview Press, Boulder - 344 p.

25. Schattschneider, E.E. (1957). `Intensity, Visibility, Direction and Scope', American Political Science Review, 51:4, 933-42

26. Schattschneider, E.E. (1960). The Semisovereign People: A Realist's View of Democracy in America. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall

27. Stone, D.A. (1989). `Causal Stories and the Formation of Policy Agendas', Political Science Quarterly, 104:2, 281-300. Weiss 1989

28. Tsebelis, G., and G. Garrett (2000). `Legislative Politics in the European Union', European Union Politics, 1:1, 9-36.

29. Weiss J.A. (1989). The Powers of Problem Definition: The Case of Government Paperwork, Policy Sciences, vol. 22, pp.97-121.

30. Weiss, J. A. (1989). The powers of problem definition: The case of government paperwork. Policy Sciences, 22(2), 97-121.

Приложение

Размещено на Allbest.ru