Основні тенденції інституційних змін сучасності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основні тенденції інституційних змін сучасності

Стойко О. М.

кандидат політичних наук, науковий співробітник, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України (Україна, Київ)

Виділено спільну рису інституційних реформ, що мають місце в авторитарних та демократичних режимах -- плюралізація політичних інститутів та відносин між ними. Вона проявляється у: 1) зростанні кількості транзитних переходів до демократії; 2) реформі демократичних інститутів (виборчої системи, збалансування відносин між виконавчою та законодавчою владою); 3) децентралізації.

Ключові слова: інститути, демократизація, теорія раціонального вибору, плюралізм, вибори, президент, парламент, децентралізація.

Важливість інститутів для суспільства і держави визначається їх стабільністю та функціями, які вони виконують. Це, по-перше, встановлення обмежень, завдяки чому діяльність акторів організовується певним чином, що знімає невизначеність у відносинах між ними; по-друге, компенсація ризиків за рахунок підтримання інституційної рівноваги: інтереси акторів узгоджуються таким чином, що не суперечать один одному; по-третє, мінімізація транзакційних витрат, необхідних для підтримання інституційної рівноваги.

Один з основоположників теорії інститутів Д.Норт визнавав, що стійкість інститутів жодною мірою не суперечить тому факту, що вони постійно зазнають змін. Це відбувається або в результаті еволюційного розвитку - інкрементальні зміни, або радикальних подій (революції, завоювання) - дискретні зміни [1, р. 6]. При цьому останні ніколи не є абсолютно дискретними, оскільки кожне суспільство має власні неформальні обмеження. При цьому він також виділяв таку властивість інститутів як само посилення, що утруднює завдання щодо їх зміни. Найбільш очевидні зміни інститутів відбуваються у ході переходу від авторитарного до демократичного режиму і вони є об'єктом дослідження низки вчених: Б.Вейнгаста, Дж.Елстера, А.Лейпхарта, Дж.Коломера, П.Пірсона, А.Пшеворські, У.Райкера, Т.Скокпол, К.Шеплса, Г.Хейла та інших. Завданням цієї статті є пошук спільних рис, характерних для інституційних змін у репресивних режимах і сталих демократіях.

Базовим припущенням для обох випадків є те, що політичні актори виходячи з егоїстичних міркувань прагнуть до збільшення своєї влади. Їх підтримка існуючих чи альтернативних політичних інститутів значною мірою залежать від того, чи зможуть вони після інституційної реформи залишитися при владі або посилити свої позиції, і як довго це триватиме.

Очікування акторів щодо отримання влади визначаються ступенем їх включеності в існуючий інституційний режим та його особливостями, що можуть створювати загрози для них у майбутньому. Ситуація непевності, що загрожує інституційній стабільності, з' являється з появою нових політичних, соціальних груп, що домагаються участі у політичному житті. Якщо існуючі інституційні рамки орієнтовані на ексклюзивність (виключність), тобто абсолютну перемогу лише одного актора (політичної партії чи соціального класу з чіткими преференціями) за рахунок інших учасників, то владні актори ризикують втратити усе, якщо новим суб'єктам вдасться реалізувати свої цілі. Іншими словами, ті, хто перебувають при владі за існуючої конфігурації інститутів, мають усі шанси стати абсолютними невдахами. Для уникнення такої ситуації і мінімізації ризиків невизначеності переможці та невдахи можуть погодитися на зміну інституційних правил, що передбачають більшу включеність і відкритість політичної системи, відмову від гри з нульовою сумою. Такі зміни передбачають розширення виборчих прав; пом'якшення виборчого і партійного законодавства заради появи нових політичних партій у представницьких органах; диференціацію виборних посад: проведення окремих виборів президента і членів парламенту тощо. У результаті такої реформи кількість переможців збільшується і вони починають укладати між собою низку угод щодо поділу владних повноважень. При цьому винагорода за перемогу зменшується одночасно з мінімізацією ризику лишитися поза межами політичної гри. Тобто перехід до розширеної інституційної формули є викликом для тих, хто перебуває при владі, та їх конкурентів, що прагнуть запобігти своїй повній поразці чи відстороненню від влади, гарантувати собі певний мінімальний обсяг владних повноважень.

Підтримка акторами конкретного варіанту інституційної формули визначається їх очікуваннями від її реалізації. Якщо впливові актори постійно програють і не бачать змін на краще у майбутньому, що є типовим для ексклюзивних інституційних рамок, то вони можуть погодитися на зміну існуючих інститутів. Причину відмови від змін і підтримку збереженню статус-кво слід шукати в очікуваннях впливових акторів щодо посилення своїх позицій. При цьому, на противагу ексклюзивним режимам, інституційні правила інклюзивних режимів продукують значну кількість переможців, а отримання ними позитивних результатів та численних вигід полегшує прийняття нових інституційних домовленостей іншими акторами [2, р. 40].

За такого підходу можливо порівняти стратегії інституційних змін у різних контекстах. Керівництво авторитарних режимів може погодитися на лібералізацію чи демократизацію з тих же міркувань, що й актори у демократичних режимах - заради збереження влади, і можуть підтримувати інституційні реформи у напрямі ускладнення формули поділу влади і розширення складу учасників політичної гри. Тобто ключовими є очікування і побоювання акторів, їх стратегія поведінки у випадку непередбачених результатів реформи: адаптація до нових умов чи їх саботування тощо.

Детальний аналіз цих феноменів може пояснити перехід від жорсткого до м'якого авторитаризму, від авторитаризму до демократії, від мажоритарної до плюралістичної демократії чи інших змін в інститутах демократії. Припущення про існування спільної стратегічної моделі, що може бути застосована до усіх типів політичних режимів, допускає існування різного ступеня включеності політичних акторів, властивого як для недемократичних, так і демократичних режимів. Однак це не означає нівелювання концептуальних відмінностей між авторитаризмом та демократією. Йдеться про необхідність виконання мінімуму умов, необхідних для порівняння: дотримання прав і свобод громадян, широке виборче право і вибори з невідомим переможцем.

Провідною характеристикою такої стратегічної моделі є поступовий перехід до більш включеної, плюралістичної інституційної формули, що проявляється у: 1) прискоренні темпів демократизаційних процесів у різних частинах світу, суттєвих змінах між інститутами демократичного режиму (реформа виборчої системи, удосконалення відносин між виконавчою та законодавчою владою), та передачі повноважень на нижчі рівні державного управління - децентралізації.

Перші переходи до демократичного режиму були зафіксовані у ХІХ ст. У 1900 р. існувало лише 9 електоральних демократій, які надавали чоловікам право голосування, з-поміж 55 незалежних держав світу (тобто менше однієї п'ятої). У 2000 р. кількість демократій зросла в 10 разів, в той час як кількість незалежних держав зросла менше ніж у четверо: 92 демократії з 191 країни світу (майже половина). Згідно даних Freedom House якщо у 1973 р. 29% країн можна було вважати вільними, то в 2014 р. їх стало 45% [3]. А майже за четверть століття - з 1990 по 2014 рр. загальна кількість електоральних демократій зросла з 41% до 63%. Кількість існуючих демократій, створених у різні періоди, також демонструє тенденцію до зростання. Якщо брати до уваги лише країни, в яких проживало більше 1 млн. осіб, то протягом першої, найдовшої, хвилі демократизації, згідно з періодизацією С.Хантінгтона, з 1828 по 1943 роки виникло лише 9 демократій. 18 стабільних демократій було створено за майже три десятиліття (1944-1973 рр.), а ще 37 демократичних режимів - за 15 років (1974-1988 рр.), а інші 19 - протягом наступних десяти років.

Поширення демократії стало можливим завдяки поширенню тенденції до інституційного плюралізму. Утвердження демократичних інститутів у більшості демократій першої хвилі здійснювалося інститутами, орієнтованими на обмеження. Зокрема 6 з 9 електоральних демократій, що існували на початку ХХ ст., були парламентськими країнами з мажоритарною виборчою системою, яка зводила політичну конкуренцію до протистояння двох основних партій (Великобританія, Іспанія, Нова Зеландія, Канада, Франція та Швейцарія). Єдиним винятком була президентська республіка - США та два парламентських режими з пропорційною системою виборів у Бельгії та Норвегії. Але обмежувальні демократичні формули, засновані на плюралістичних виборах, спровокували високу кількість невдач у деяких з цих країн та невдалі спроби демократизації не лише у Європі 1920-1930 років, але і у низці колишніх британських колоній в Азії та Африці, що характеризувалися етнічною, релігійною чи мовною різноманітністю.

Набагато успішніше демократизація здійснювалася у парламентських республіках з пропорційною системою виборів. Прикметно, що навіть в 11 європейських демократіях з пропорційним представництвом, які зазнали невдач у період між двома світовими війнами, всі відновили пропорційну систему виборів: 7 у кінці Другої світової війни (Австрія, Бельгія, Данія, Італія,

Нідерланди, Німеччина та Норвегія, яка закріпила пропорційні вибори у Конституції) та 4 після падіння соціалістичного режиму у 1990-х (Естонія, Латвія, Литва, Чехословаччина) [4, р. 71].

Переваги іншого основного елемента інституційного плюралізму та поділу влади - розведені у часі вибори на пост президента та до представницького органу - стали предметом гострих дискусій серед політологів. Але емпіричні дані, зібрані протягом кількох десятиліть, свідчать, що якщо президент хоча б раз обирався на прямих виборах, то відмовитися від них у подальшому досить складно. Винятком є лише Німеччина, яка перейшла до обрання президента Федеральними зборами після Другої світової війни. Більше того, майже у всіх країнах поновлення демократичних інститутів після краху авторитарного режиму супроводжується відновленням прямих виборів президента. Особливо яскраво це проявляється на прикладі Латинської Америки у 1980-х роках [5].

Якщо виходити з того, що існує лише три узагальнених типи демократичного режиму:

парламентський з мажоритарною системою виборів,

парламентський з пропорційною системою виборів та

президентський, до якого відносяться усі його

гібридні, напівпрезидентські форми, то можна визначити дві основні змін у політичному режимі, зумовлених еволюцією демократії. Перша - це зміна виборчої системи, зокрема перехід від мажоритарної до пропорційної чи змішаної системи виборів, результатом якої є формування багатопартійної парламентської коаліції та уряду (Нова Зеландія (1993), Японія (1994)). Друга зміна полягає у трансформації форми державного правління: переході від парламентської президентської республіки, зумовленому політичною кризою через різну партійну приналежність глави держави та парламентської більшості. Таку реформу здійснила Франція у 1958 р., давши початок V Республіці, та Ізраїль у 1996 р. При цьому жодна з розвинених демократій в ході інституційних змін не пішла шляхом обмеження плюралізму політичної системи. Це стосується і парламентських режимів з мажоритарною виборчою системою. Навіть Великобританія нещодавно погодилася на реформу виборчого законодавства задля ослаблення конкуренції між Консервативною та Лейбористською партіями. На кінець ХХ ст. з 64 демократій, в яких проживає більше 1 млн. громадян, лише 16% були парламентськими республіками з мажоритарною виборчою системою, а 34% - парламентськими республіками з пропорційною системою, а решта - президентськими чи напівпрезидентськими.

У ході реформ особлива увага приділялася виборчі системі. А. Лейпхарт виділив 70 виборчих систем, які функціонували у 27 сталих демократіях у період 1945-1990 років [6, р. 52-56]. Принаймні 10 з цих країн мали досвід реформування одного чи кількох базових елементів виборів: розміру виборчих округів, типу виборчої системи, зміни відсоткового бар'єру та кількості членів представницького органу (у Франції та Німеччині були випробувані 6 виборчих систем, у Греції - п'ять з 1974 по 1990 роки, Ізраїль, Італія, Японія, Мальта, Нова Зеландія, Норвегія, Швеція). Менш радикальні зміни були здійсненні у 7 стабільних демократіях, а ще сім країн впровадили нові виборчі правила для проведення виборів до Європарламенту. Лише три старих демократії залишили без змін свою виборчу систему у даний період - Канада, США і Швейцарія.

Зміни у процедуру вибору президента було внесено у 12 латиноамериканських країнах протягом останньої четверті ХХ ст., в результаті чого правило простої більшості було замінено виборами у два тури чи вимогою отримання голосів кваліфікованої більшості. Основні інституційні реформи щодо каденції президента, кількості його строків та відносин з законодавчою та виконавчою гілками влади були впровадженні протягом останнього десятилітня ХХ ст. у 9 латиноамериканських демократіях: Аргентині, Болівії, Бразилії, Венесуелі, Еквадорі, Колумбії, Перу, Уругваї та Чилі. У більшості випадків ці реформи зміцнювали баланс у поділі влади між законодавчою та виконавчою гілками влади, посилювали вимоги щодо підзвітності президента та створили нові можливості для співробітництва між органами державної влади.

Остання тенденція проявилася у перегляді взаємовідносин між різними рівнями державного управління та наданні права місцевим та регіональним органам влади самостійно вирішувати низку проблем. Децентралізація почала активно реалізовуватися європейськими країнами у другій половині ХХ ст., і згодом стала ключовим елементом реформ державного управління у більшості країн світу. Їй вдалося знизити ступінь централізації у Франції, яка традиційно сповідувала вірність ієрархічним владним відносинам, а у Великобританії вона набула форми деволюції. Впровадження регіонального самоврядування у низці країн Східної Європи теж є результатом децентралізаційної реформи, яка підняла східноєвропейські органи регіональної влади до рівня їх аналогів у Євросоюзі.

Отже, зміна інституційних правил у напрямі до збільшення плюралізму характерна не лише для країн, що розвиваються, але є типовим явищем для стабільних демократій. Загальносвітова тенденція здійснення плюралістичних інституційних реформ виражається у: 1) зростанні кількості транзитних переходів до демократії; 2) реформах демократичних інститутів (виборчої системи, збалансування відносин між виконавчою та законодавчою владою),

3) децентралізації.

Список використаних джерел

інституційний плюралістичний реформа демократичний

North D. Institutions, institutional change and economic performance / D.North. - N.Y.: Cambridge University Press, 1990. - 159 р.

Geddes B. Initiation of new democratic institutions in Eastern Europe and Latin America / B.Geddes / In Lijphart A., Waisman C. Institutional design in new democracies. - Berkeley: University of California Press, 1996. - Р.15-42.

Freedom in the World. Country status and ratings overview, FIW 1973-2014 [Electronic resource]. - Access mode: https://www.freedomhouse.org/sites/default/files/Country%20Status% 20%26%20Ratings%20Overview%2C%201973-2014.pdf.

Gasiorowski M. An overview of the political regime change dataset / M.Gasiorowski // Comparative Political Studies. - 1996. - Vol.29. - №4. - Р.69-83.

Mainwaring S., Shugart M. Presidentialism and democracy in Latin America / S.Mainwaring, M.Shugart. - New York: Cambridge University Press, 1997. - 508 р.

Lijphart A. Electoral systems and party systems: A study of

Размещено на Allbest.ru