Формування правових засад політичного лобізму в Україні

Аналіз лобізму як політико-правового явища, його сутності, функцій і джерел доцільно почати з дослідження тих форм, що були властиві державам на різних етапах їх розвитку. Це допоможе зробити цілком обґрунтований акцент на правовому змісті лобістської діяльності, що є найбільш актуальним у сучасній концепції правової політики і правового життя, а також окреслити ті риси і прояви лобізму, що найчастіше додають йому приховано- завуальованого характеру.

В ході модифікації політико-державного механізму України, приведення його у відповідність до змінюваних економічних і політичних умов сучасності триває рух сучасного українського суспільства шляхом демократизації. Розвиток демократичних інститутів супроводжується формуванням нових соціально- політичних явищ, що відображають глибинні процеси громадського життя країни і мають потребу в глибокому дослідженні, до яких належить таке явище як лобізм.

Вперше проблему лобізму розглянув американський політолог А. Бентлі, який справедливо вважав, що суспільна злагода в державному управлінні досягається за допомогою посередництва груп і групових представників, що виділяються конкуруючими елітами. Французький соціолог Р. Ж. Шварценберг визначив лобізм як організацію, створену для захисту інтересів і надання тиску на громадські влади з метою домогтися від них прийняття таких рішень, які відповідають їхнім інтересам. Інший французький вчений Ф. Фарнел розглядав лобізм як продуктивне втручання в господарські та соціальні процеси з використанням політичних методів і засобів.

Лобізм як повноцінний інститут з'являється при досягненні різноманіття інтересів у суспільстві, що виникає внаслідок його соціальної диференціації, а також при розширенні доступу до влади на основі політичного плюралізму. У зв'язку з тим що влада об'єктивно не в змозі задовольнити одночасно всі інтереси відразу,виникає проблема черговості, пріоритету здійснення тих чи інших інтересів. Звідси закономірне прагнення різних груп і прошарків суспільства впливати на поведінку держави з метою переорієнтації політики на свою користь, стимулювати його, приймати вигідні для себе управлінські рішення [3, с. 15].

Політичного відтінку лобізм набув в 1864 р. у США, коли ним почали позначати залучення голосів конгресменів в обмін на грошову винагороду або еквівалентні послуги. Поступово лобізм перетворився на важливий елемент політичного і державного управління як механізм впливу на процес прийняття політичних та адміністративних рішень, процеси законотворчості на різних рівнях.

В одній з найпоширеніших версій зазначається, що традиція лобізму сягає корінням в епоху президентства У. С. Гранта (1869-1877 р.) [6, с. 331].

Вечорами президент зі своєю «командою» мав звичай «розслаблятися» після напруженого робочого дня у вестибюлі одного з готелів. Там його міністри, а також сенатори зустрічалися з різними людьми, вислуховували їхні прохання і давали обіцянки виконати їх (найчастіше не безкорисливо). Із цієї причини вживання слова «лобіст» було пов'язано з вказівкою на хабарництво.

Таким чином, негативний контекст, в якому вживається найчастіше термін «лобізм» сьогодні, бере свій початок від самого виникнення.

З середини ХІХ ст. терміни стали найбільш вживаними в американському політичному лексиконі. І вже зі США поняття «лобізм», «лобіювання» тощо стали поширюватися по всьому світу. У 50-60-і роки XX ст. у зарубіжній літературі термін «лобізм» набуває значного поширення і трактується в основному як позапарламентський процес взаємодії держави і структур цивільного суспільства [6, с. 48].

В Україні терміни, однокорінні слову «лобі», починають вживатися у 70-80 роках XX ст. Спочатку цей термін міцно пов'язували із досвідом США, і за ним було збережено негативний зміст.

Наочно продемонструвати таку позицію можуть джерела радянського періоду, в яких сказано: «Лобі, лобізм - система контор і агентств великих монополій, що існують при законодавчих органах США, що здійснюють прямий тиск (аж до підкупу) на законодавців і державних чиновників в інтересах цих компаній» [6, с. 589].

Зрозуміло, що подібне трактування поняття радянського періоду могло мати суто ідеологізований характер. Показуючи тим самим, що існування цього явища в нашій країні є неможливим і пов'язували його тільки з політичним життям капіталістичної системи.

Однак подібна точка зору зустрічається й у сучасний період в окремих виданнях останніх років. Наприклад, у словнику-довіднику «Демократія від А до Я» 2002 року видання, наводиться таке формулювання: «Зараз це поняття використовується головним чином у двох значеннях. У широкому значенні лобізм означає здійснення групами інтересу або індивідами спроб впливу на зміст рішень державної влади. У більш вузькому значенні лобі стало окресленням інституту, який здійснює в США зв'язок між приватними інтересами і законодавчим процесом.

Лобісти, між тим, не є групою інтересу, а є професійними представниками чужих інтересів. Ще з часів президента Е. Джексона встановився звичай оплати професійних лобістів за надані ними послуги. Така діяльність навколо парламенту й уряду створила умови для корупції» [6, с. 114].

Роль інтересів у політиці є настільки великою, що іноді політику характеризують як «діяльність суспільних класів, партій та інших класових організацій, суспільних угруповань, що визначається їхніми інтересами і цілями» [1, с. 449]. Інтереси не ідентичні потребам, бажанням чи прагненням людини. Це «близькі і разом з тим не тотожні фундаментальні поняття» [5, с. 3]. Багато чого при реалізації лобістських прагнень залежить від того, хто є носієм інтересів і якою є ступінь їхньої спільності. Із цього погляду інтереси поділяються на індивідуальні (особисті), носієм яких є індивід, окрема особистість; соціальні, носієм яких є будь-яка група чи спільність людей; суспільні, коли їх носієм є усі сили в суспільстві.

Таким чином, головним джерелом лобіювання є інтереси груп. Групова природа інтересу - це основна ознака лобізму.

Оскільки, інтереси існують протягом всієї історії людства, то «у тій чи іншій формі лобізм фактично існує у будь-якому розвинутому суспільстві» і є властивим будь- якій політичній системі [2, с. 54].

В умовах трансформації політичної й економічної систем лобізм є одним із важливих каналів вираження інтересів і досягнення поставлених цілей різних груп і структур. Оскільки у своїй основі лобізм пов'язаний, у першу чергу, з відносинами власності, то в процесі наростання боротьби за її перерозподіл його роль постійно зростає. Лобізм дає можливість досягти політико- правовими засобами насамперед економічних інтересів. В ході перерозподілу власності, боротьби за певні блага, привілеї, пільги найчастіше застосовуються тверді методи, що виходять за рамки моральних і правових норм.

Це зумовило складність і неоднозначність ставлення до лобізму. У вітчизняній, як і в зарубіжній юридичній літературі, висловлюються різні, найчастіше діаметрально протилежні точки зору щодо правової природи лобізму і його соціальної ролі, щодо можливості і допустимості його використання в діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування.

Будь-яке нормальне функціонування політичної системи припускає взаємодію різних компонентів, у тому числі, у яких аж ніяк не останню роль відіграють інтереси різних груп населення, способи їхнього відображення і представництва на найвищих рівнях, а також економічна, духовна, соціальна складові суспільства. У суспільстві взаємозалежно співіснують індивіди і групи індивідів, що володіють різними інтересами, поглядами й можливостями. Комерційні структури, органи місцевого самоврядування, одержувачі бюджетних коштів, промисловці й представники релігійних конфесій, військові структури й міжнародні організації - це лише невелика частина зацікавлених осіб, що жадають відстоювання, представництва своїх інтересів на найвищому законодавчому рівні.

Держава, беручи до уваги умови функціонування і життєдіяльності різних категорій суб'єктів, в особі компетентних органів приймає ті чи інші рішення. Політичні, владні рішення всіх влаштовують рідко. Іноді вони продумані, ефективні, лояльні, надають свободу діям. Іноді ж ці рішення обмежують ті чи інші категорії громадян. У членів суспільства багато планів, інтересів, і, одержавши пріоритет в одному, вони втрачають в іншому. У цьому полягає об'єктивність законів громадського життя. Але будь-яка зацікавлена хоч у чомусь група осіб, хоче бути почутою і хоче, наскільки це можливо, сама визначити свою долю. Тому зазначені суб'єкти прагнуть у будь які можливі способи зробити все, щоб: 1) держава звернула на них увагу; 2) політичні структури рахувалися з їхніми інтересами; 3) інші групи з протилежними інтересами не знайшли підтримки з боку влади. Звідси й тиск, вплив на тих, хто має владу. Це і є те, що називається «лобізмом». Хоча можна сказати й по-іншому - це відстоювання різними соціальними групами своїх інтересів на політичному рівні, просування потрібних законопроектів і стимулювання тих, хто хоче допомогти у досягненні потрібних цілей. При цьому вибираються різні засоби, форми й методи, що в першу чергу залежать від характеру політичного режиму, структури політичної системи й інших особливостей конкретного суспільства.

Отже, слід зазначити, що лобізм виникає тоді, коли з'являється необхідність кореляції групових інтересів; коли специфічна система функціонального представництва групових інтересів в органах державної влади, адже груповий інтерес - це та вихідна категорія, відштовхуючись від якої тільки й можна серйозно говорити про лобізм як про політико-правовий інститут, аналізувати проблеми, що породжують лобізм і ті, що породжуються ним або, так чи інакше, з ним пов'язані [2, с. 52]; коли основним способом просування ведучими групами своїх інтересів (соціальних, політичних, економічних, етнічних) традиційно був лобізм.

Лобізм як самостійне суспільно-політичне і політико- правове явище формується тільки в ході радикальних трансформацій сучасних суспільств, в умовах становлення економічного і політичного ринків.

Необхідно зазначити, що лобізм існує об'єктивно як інститут і як процес.

Сучасний етап розвитку України супроводжується кардинальною трансформацією всіх сфер суспільного життя: економічного, соціального, культурного та політичного. Разом з тим, зберігається значна кількість проблем, які потребують швидкого реагування.

Наприклад, курс на побудову цивілізованих ринкових відносин та розвиток економіки, що був проголошений політичним керівництвом України, стикається з деякими перепонами на шляху своєї реалізації. Серед них слід підкреслити: нерозвиненість громадських інститутів,

що є прямим наслідком відсутності консолідованих інтересів основних прошарків населення; відсутність ефективної системи представництва інтересів населення на державному рівні; обумовленість більшості політичних рішень, що приймаються або реалізуються, економічною вигодою тієї чи іншої політичної групи.

Подоланню даних перепон може сприяти дослідження неофіційних, тіньових механізмів і форм впливу на динаміку політичних процесів в сучасній Україні, різновидом яких виступає лобізм.

Більшість дослідників згідні з тим, що лобізм є різновидом тіньової політичної діяльності, інструментом впливу на прийняття політичних та управлінських рішень. Об'єктами лобізму, як правило, виступають органи законодавчої, виконавчої та судової влади (це непрямий лобізм). Носієм або суб'єктом лобістської діяльності, тобто саме лобістом, виступає особистість або організація, що відстоює економічні, національні, соціальні, релігійні, професійні інтереси в органах державної влади. Лобісти грають роль посередників між органами державної влади і суспільством, а особисті і групові інтереси є основними мотивами їх активності.

Але поряд з цим, при розгляді лобізму як політико- правового явища, необхідно звернутися до права, як до найбільш загальної категорії. Як стверджував М. К. Ренненкампф: «право - це конкретні юридичні норми, право є тільки там, де існує закон, встановлений суспільством. Особа є основою права, яке існує для неї та при її посередництві, ніяк не порушуючи свободи особи, але встановлюючи для неї норми, порядок у правовідносинах» [6, с. 29]. Спираючись на сказане можна визначити таке: право являє собою сукупність свобод індивідуумів, що втілена в нормативно-правових актах й охоронювана державою. Іншими словами, кожен зацікавлений у чому-небудь суб'єкт має право на відстоювання своїх законних інтересів усіма прямо не забороненими способами.

До того ж, щоб висвітлити правову сутність лобізму, необхідно звернути увагу на те, що лобізм має стійкі взаємообумовлені зв'язки з правовою політикою. За словами Н. В. Ісакова, «від того, наскільки глибоко політика проникає у право і робить його політичним, а право, у свою чергу, опановує політику і робить її правовою, настільки розумно дотримується міра подібного взаємопроникнення, багато в чому залежить ефективність проведення правової політики держави» [6, с. 24].

Потрібно виходити з того, що правова політика - «це науково обґрунтована, послідовна і системна діяльність державних органів по створенню ефективного механізму правового регулювання, по цивілізованому використанню юридичних засобів досягнення таких цілей, як найбільш повне забезпечення прав і свобод людини і громадянина, зміцнення дисципліни, законності, правопорядку, формування правової державності і високого рівня правової культури в житті суспільства й особистості» [6, с. 15].

Виходячи з вище зазначеного, неможливо досягти ефективного правового регулювання й використання юридичних засобів без врахування інтересів різних зацікавлених груп, без аналізу розумних і доцільних положень, що направляють в органи влади суб'єкти правовідносин і без готовності конструктивно співробітничати з тими, хто пропонує цивілізовані форми взаємодії.

В силу того, що правова політика являє собою систему пріоритетів у юридичній дійсності, лобізм, лобістська діяльність, будучи втіленням інтересів, мотивацій найрізноманітніших шарів суспільства, представників політичних, фінансових кіл, окремих громадян, іноді й самих державних структур і відомств, поза всяких сумнівів, допомагає не тільки правильно розставити зазначені пріоритети, але й при відповідному державному підході до груп тиску включати до сфери правового регулювання ті суспільні процеси, що за всіх інших умов так і залишилися би без уваги органів державної влади. У цьому укладається ще одне обґрунтування того, що лобізм, незважаючи на свою близькість до політичних процесів, до структур, що приймають владні рішення (найчастіше втілених у нормативно-правових актах), споконвічно має правову основу. Це також очевидно й тому, що правове життя - «...у все проникаюче явище» [4, с. 13].

Іншими словами, правове життя суспільства - це сукупність усіх форм буття, а, отже, містить у собі лобізм як єдине ціле.

Можна стверджувати, що лобізм - правове явище, інститут динамічного розвитку й удосконалювання правового життя суспільства. Оскільки в контексті цього дослідницького підходу враховується, що лобізм є політико-правовий інститут, перед тим як надати визначення лобізму, необхідно взяти до уваги, що тільки «сукупність правових норм, зведених у визначене системне ціле, утворює правовий інститут» [1, с. 19].

Отже, лобізм у правовому розумінні - це сукупність норм, що регулюють процес впливу суб'єктів лобістських правовідносин на органи державної влади з метою задоволення своїх інтересів; невід'ємний інститут сучасного правового життя держави, що припускає активну діяльність різних суб'єктів правовідносин щодо відстоювання своїх інтересів на різних рівнях влади з використанням не заборонених законом форм і методів [2, с. 337].

Лобізм як політико-правове явище є внутрішньо суперечливим. Виконуючи ряд важливих для суспільства позитивних функцій, лобізм разом із тим має й негативні сторони. Це диктує необхідність обмеження лобізму твердими правовими рамками, які дозволять не тільки врегулювати форми й методи лобістської діяльності, але й забезпечити контроль за її здійсненням з боку як держави, так і суспільства в цілому.

Однак, лобізм у його цивілізованому вигляді дійсно може стати впливовим інструментом комплексного розвитку країни, навіть якщо його будуть використовувати різні політичні сили для захисту своїх інтересів. Це сприяє збереженню однополярного впливу лише деяких політичних груп, тоді як інтересами інших відкрито зневажають, що призводить до економічного перекосу, бо великий бізнес в Україні розподілений між політичними групами.

Список використаних джерел