Державне фінансування політичних партій як передумова демократизації суспільства

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Аналіз конституційно-правової структури влади будь якого розвиненого суспільства неможливий без всебічного вивчення та визнання ролі, місця та значення політичних партій як особливого інституту.

Пронизуючи всі ланки конституційно-правової структури влади, політичні партії здійснюють особливий вплив як на формування структури влади так і на її функціонування.

В деякій мірі, політичні партії можна порівняти з нервовою системою влади, яка передає зустрічні імпульси між окремим її компонентами, постійно корегуючи їх зв'язки.

Без політичних партій неможлива ні розробка та формування національної політики, ні мобілізація ресурсів на її здійснення, ні процеси прийняття рішень, ні забезпечення такої реалізації.

Без політичних партій неможливе забезпечення демократії як такої, оскільки свобода діяльності політичних партій - підґрунтя демократії.

У зв'язку із особливою природою політичних партій як громадських інституцій, в суспільстві великий резонанс викликала дискусія щодо запровадження прямого державного фінансування політичних партій.

Сам факт того, щоб партії отримували кошти від держави, підпадаючи в пряму фінансову залежність від останньої, ставило питання про можливість виконання ними своєї функції, а саме представляти та захищати інтереси суспільства, бути модератором між суспільством та державою.

Дуже показовою стала позиція Г. Вильденманна, який писав, що «німецька практика фінансування політичних партій - це чорна пляма на всьому інституті представництва».

Принципова важливість цього питання протягом довгого часу гальмувала введення прямих дотацій від держави.

Втім, після багатьох дискусій, було прийнято як правове рішення, так і ідеологічне підґрунтя для позитивного вирішення цього питання.

Так, в Спеціальному Висновку Федерального конституційного суду Німеччини передбачено, що «Оскільки проведення виборів є політичною задачею та оскільки Конституція відводить вирішальну роль в її здійсненні партіям, необхідно, щоб державні фінансові ресурси не тільки використовувались для підготовки безпосередньо самих виборів, але були доступні для політичних партій, які приймають участь в їх організації та проведенні».

Ж. Мослей зазначав, що конституційна свобода об'єднання припускає не тільки свободу утворення партій, але й гарантію можливості виконання ними своїх функцій. “У деяких випадках допомога, що її надає держава, може слугувати умовою наповнення політичної демократії реальним змістом.” Зокрема, це знижує нерівність можливостей партій у політичному суперництві, зменшує їхню залежність від окремих груп фізичних чи юридичних осіб, а отже, слугує дієвим засобом боротьби з політичною корупцією, яка багато в чому пов'язана саме з приватним фінансуванням політичних організацій.

Слід зазначити, що державне фінансування політичних партій - відносно новий феномен.

Перехід к державному фінансуванню політичних партій відбувався в декілька етапів. На межі XIX-XX сторіч держава обмежувалась непрямими формами допомоги разом із спробами правового регулювання партійної діяльності. Практично, непряма допомога політичним партіям здійснювалась за трьома напрямками: допомога у вирішенні техніко-організаційних питань підготовки та проведення виборів, забезпечення технічної допомоги рекламно-агітаційній діяльності під час проведення виборчої компанії, використання механізмів податкової політики (податкових пільг).

Австрійське законодавство щодо політичних партій було прийняте лише в 1975 році.

У Сполученому Королівстві лише у листопаді 1997 року уряд поширив сферу застосування компетенції Комітету стандартів публічного життя (Committee on Standards in Public Life) на питання фінансування політичних партій, а до цього часу в питаннях фінансування політичних партій не існувало жодних спеціальних законодавчих положень.

У Люксембурзі сфера дії законів, які стосуються фінансування політичних партій, бере початок лише з 1999 року і обмежена виключно фінансуванням парламентських та європейських виборів.

Втім, динаміка в питаннях фінансування політичних партій постійно зростає. Якщо у 80-ті роки державне фінансування політичних партій передбачало законодавство 21 країни, то до середини 90-х кількість таких країн збільшилась у кілька разів (його визнали законодавства 45-ти держав Африки, 17-ти колишніх соціалістичних держав тощо).

Разом з тим, варто зазначити, що країни, які визнали необхідність врегулювати питання фінансування політичних партій, не завжди доводили це питання до логічного завершення.

Наприклад, у Боснії та Герцеговині, так і у Словаччини національні закони не заходять надто далеко у регулюванні справ, що стосуються загального фінансування політичних партій, тоді як в Угорщині закон цілком ігнорує можливість фінансування приватним сектором, а в Грузії відсутні положення про механізми нагляду.

В Україні від ідеї фінансування політичних партій відмовлялись декілька разів.

Так, в 2003 році було ухвалено Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку із запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні» N 1349-IV. Законом передбачалось, що «за рахунок коштів Державного бюджету України фінансується статутна діяльність політичних партій, не пов'язана з їхньою участю у виборах до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також відшкодовуються витрати політичних партій, у тому числі й тих, що входили до виборчих блоків політичних партій, пов'язані з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України».

Втім, Рішенням Конституційного Суду України у справі N 1-2/2007 від 12.06.2007 положення закону щодо фінансування політичних партій було визнано неконституційними. Квінтесенція цього рішення полягала в наступному: «Встановлені статтею 15 Закону України “Про політичні партії в Україні” обмеження, відповідно до яких не допускається фінансування політичних партій органами державної влади та місцевого самоврядування (крім випадків, зазначених законом), державними та комунальними підприємствами, анонімними особами та іншими суб'єктами, насамперед закладають рівні передумови для діяльності всіх політичних партій, мають забезпечити захист прав і свобод інших людей, які не є членами цих політичних об'єднань».

Вважаю, що Рішення Конституційного Суду України у справі N 1-2/2007 в частині фінансування політичних партій, положення чинного українського законодавства, в першу чергу норми статті 15 Закону України «Про політичні партії в Україні» фактично стимулювало політичні партії до залучення тіньових коштів як на виборах, так і при здійсненні статутної діяльності.

Фінансування статутної діяльності політичних партій в Україні започатковують тільки з 2016 року.

Це довгорічне нівелювання питання щодо фінансування політичних партій з боку публічної влади мало дуже шкідливі наслідки. Цілковита відсутність правил означала, що все дозволено. Оскільки політичні партії не могли виживати виключно за рахунок коштів, сформованих через членські внески, і оскільки не була започаткована жодна інша форма публічного фінансування партій, кожна партія змушена була шукати інші джерела фінансування, які, навіть у багатьох з основних демократій, призвели до судового переслідування та навіть засудження та ув'язнення партійних лідерів. Яскраві приклади можна найти у скандалах, що потрясли Італію, Німеччину, Францію, Сполучені Штати Америки.

Беручи до уваги важливу роль політичних партій в рамках демократії та те, що свобода об'єднання, включаючи свободу політичного об'єднання, є однією з основних свобод, які захищаються Європейською Конвенцією з прав людини і є одним із наріжних каменів справжньої демократії, 9-10 березня 2001 року на 46 пленарній сесії Венеційською Комісією були прийняті Рекомендації та Доповідь щодо фінансування політичних партій.

Зазначені документи, приділяючи особливу увагу державній практиці у сфері фінансування політичних партій, визначають необхідність визначення дефініції - політична партія.

Правда, що як тільки прийнято рішення надавати політичним партіям допомогу та фінансувати їх діяльність, стає абсолютно необхідно визначити потенційних отримувачів у дуже точних термінах. Іншими словами, чи повинні закони давати точне визначення, що становить політичну партію, чи принаймні визначити критерії, які мають бути дотримані, щоб отримати право на допомогу, або заборонити її, якщо вона надається організаціям певного типу, наміри яких неясні.

У цій сфері країни прийняли дуже широкий спектр положень, в залежності від сталості їх демократичних традицій.

У Франції стаття 4 Конституції 1958 року встановлює: «Політичні партії і групи повинні брати участь у здійсненні виборчих прав. Вони повинні вільно утворюватися та вільно проводити свою діяльність. Вони повинні підпорядковуватися принципам національного суверенітету і демократії». Пізніше до цієї статті була додана вимога, що політичні партії повинні заохочувати гендерну рівність у доступі до виборчих функцій чи виборних посад. Однак, тут не має жодних положень про фінансування політичних партій. Із самого формулювання статті 4, яка визнає свободу діяльності, що належить французьким політичним партіям, випливає, що їх функціонування повинно цілком не залежати від допомоги держави. Проте, відповідно до Закону від 11 березня 1988 року, який вперше серйозно порушив питання фінансування партій, не був включений сам принцип публічного фінансування партій. Положення цього закону були підтверджені і доповнені послідовністю законів, прийнятих у 1990, 1993 та 1995 роках.

Ліхтенштейн вимагає від партій, щоб вони набирали передбаченої законом форми об'єднання і декларували свою відданість принципам, що містяться у Конституції країни, щоб отримати право на публічне фінансування, яке вони можуть використовувати за умови, що вони ведуть документальну звітність використання коштів.

В Іспанії формулювання Конституції має певну подібність до того, що є у Франції. Стаття 6 Конституції 1978 року подібно стверджує, що «політичні партії повинні втілювати політичний плюралізм…і повинні бути основними засобами публічної участі».

Усі держави, які мають намір надати певного вигляду порядку фінансування партій з метою як надати можливість вільного вираження плюралістичної політичної думки, так і забезпечити рівне ставлення до усіх політичних партій згідно з їх відповідними обставинами, зустрічаються з низкою важливих проблем.

Перша проблема полягає у питанні, чи партіям необхідно надавати допомогу тільки під час виборчого періоду, чи на першому рівні повинен бути запроваджений вид регулярного, на постійній основі, фінансування політичних партій.

Обмеження фінансування до повного чи часткового покриття видатків на агітацію (зокрема, через відшкодування відсотка понесених видатків) має на меті лише уникнути спорожнення партійних бюджетів кожного разу, коли проходять вибори, та дозволити безперебійне функціонування демократичного процесу під час проведення вільних виборів.

Другий підхід, за яким держава несе усі чи частину видатків, які виникають з усіх видів діяльності партій, застосовує дещо інший хід міркувань. У цьому випадку політичні партії розглядаються як офіційно визнані організації, оскільки вони роблять свій внесок у постійне демократичне функціонування держави, а тому обґрунтовано, що держава повинна допомогти підтримати їх існування.

За таких обставин зрозуміло, що країни, які обрали другий шлях, враховують, що партії розглядаються як «інституції», чиї засоби існування не можуть не бути предметом турботи держави.

Федеральний конституційний суд Німеччини визнав потребу публічного фінансування не лише видатків на агітацію, але й також видатків, понесених у зв'язку із повсякденною діяльністю політичних партій, при умові, що допомога держави обернено пропорційна до здатності кожної партії до самофінансування й обчислюється лише на основі потреб фінансування, абсолютно необхідних для належного фінансування публічної діяльності. демократія фінансування політичний партія

В країнах, де держава фінансує політичні партії, вона природно вільна вирішувати питання щодо природи та обсягу наданої допомоги. В цьому питанні існує велика різноманітність підходів. Деякі держави надають широке покриття видатків на передвиборну агітацію, буденне фінансування політичних партій та певні конкретні види діяльності.

Крім зазначених видів спеціального державного фінансування, у деяких країнах світу держава підтримує партійну пресу (Швеція), дослідницькі та творчі організації, засновані партіями (Нідерланди), молодіжні партійні організації (Австрія, Нідерланди, ФРН, Швеція). У більшості країн застосовують лише спеціальне фінансування, що на практиці зводиться до часткового відшкодування виборчих витрат політичних партій (наприклад, в Австралії, Канаді, США).

У деяких країнах (Австрія, Бельгія, Греція, Іспанія, Словаччина, ФРН, Швеція) застосовують загальне фінансування, яке охоплює фінансування поточної діяльності політичних партій і спеціальне фінансування (наприклад, фінансування парламентських фракцій, дослідницьких закладів, партійної преси), яке зазвичай виділяють окремо.

Державні субсидії (при загальному і при спеціальному фінансуванні) розподіляються між політичними партіями відповідно до критерію їхньої електоральної підтримки на загальних парламентських виборах.

Існують три головні системи загального державного фінансування політичних партій.

Перша система передбачає фінансування тільки тих політичних партій, що представлені в парламенті, а субсидії розподіляють між ними або пропорційно кількості мандатів (Болгарія, Мозамбік тощо), або в рівних сумах на кожний мандат (Фінляндія). Отож, із загального державного фінансування виключають політичні партії, які не отримали на останніх виборах жодного мандату.

Друга система передбачає фінансування не лише тих політичних партій, які представлені в парламенті. Державні субсидії розподіляють з урахуванням кількості отриманих партіями на виборах голосів (Бельгія, Іспанія, Кіпр). У Бельгії політичним партіям, що мають хоча б один мандат у нижній або верхній палаті парламенту, надають однакові субсидії плюс визначена сума за кожен поданий за них голос. У Іспанії державні субсидії на поточну діяльність політичних партій, представлених у нижній палаті, розподіляють між ними пропорційно до кількості мандатів і до кількості зібраних голосів.

Третя система загального державного фінансування вимагає фінансування всіх політичних партій, які брали участь у виборах і відповідають законодавчо визначеним умовам, причому незалежно від того, чи представлені вони в парламенті, чи ні (Австрія, Греція, ФРН, Франція, Чехія, Швеція).

Порядок розподілу державних субсидій між партіями і процедура їхньої виплати різняться в окремих країнах. У Бельгії, Ізраїлі, Франції, ФРН вирішальна роль у розподілі коштів належить парламенту, в Австрії - відомству федерального канцлера, у Грузії - міністру внутрішніх справ. Загальне і спеціальне фінансування політичних партій відбувається з державного бюджету, в якому воно виділене окремим рядком.

Вищенаведене свідчить про те, що в сучасній державі державне фінансування в різних його видах і формах стало необхідним засобом підтримки політичних партій. Особливо важливого значення така підтримка набуває в посттоталітарних державах, де вона особливо сприяє становленню та розвиткові стабільної й ефективної багатопартійної системи. Парламентська Асамблея Ради Європи (ПАРЄ) 2001 р. розробила спеціальні Рекомендації та Правила фінансування політичних партій.

Важливою є вирішення проблеми, з якою зустрічаються держави, які поряд з іншими публічними чи приватними інституціями вирішують фінансувати політичні партії, є дотримання справедливого балансу між усіма партіями (у сенсі розподілених коштів) та уникнення розподілу, основаного на довільних критеріях, який надавав би перевагу найбільш потужній партії на шкоду тим, які або невдало виступили на останніх виборах, або недавно утворені і тому не пройшли випробування виборами. А тому важливо, щоб державне фінансування обчислювалося, наскільки можливо, на найбільш об'єктивній, справедливій основі.

Партія, як і будь - яка організація не може здійснювати свою діяльність без фінансових ресурсів, і питання їх походження дуже важливе для політичної ефективності партії як інституту демократичного суспільства. Відновлення державного (публічного) фінансування політичних партій призведе до відновлення ролі політичних партій в Україні, а також:

- зменшить залежність політичних партій від фінансування приватними донорами та відповідних корупційних ризиків;

- зміцнить внутрішньопартійну демократію та створить умови для вільної та чесної міжпартійної конкуренції;

- забезпечить функцію політичних партій як сполучної ланки між громадянським суспільством та державою;

- створить фінансові стимули для забезпечення збалансованого гендерного представництва у складі Верховної Ради України, відповідних місцевих рад;

- створить кращі умови для лібералізації візового режиму між Україною та ЄС.

Размещено на Allbest.ru