Федеральные программы регионального развития в системе политических взаимоотношений между центром и регионами (на примере современной России)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральные программы регионального развития в системе политических взаимоотношений между центром и регионами (на примере современной России)

Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

ШАРАПОВ Игорь Родионович

Москва - 2013

Диссертация выполнена на кафедре российской политики факультета политологии Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор Туровский Ростислав Феликсович

Официальные оппоненты: Омаров Магомед Алиевич доктор политических наук, исполнительный директор Фонда этнополитических исследований «Континент»

Горячко Мария Дмитриевна кандидат географических наук, доцент кафедры экономической и социальной географии России географического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Ведущая организация: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президента Российской Федерации, кафедра политологии и политического управления

Защита состоится 13 февраля 2013 г. в 15 часов 00 минут на заседании Диссертационного Совета Д 501.001.47 по политическим наукам в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, г. Москва, ГСП-1, МГУ, Ломоносовский проспект, д. 27, корпус 4, ауд._____

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ имени М.В. Ломоносова (сектор «А», 8-й этаж, к. 812) по адресу: Москва, Ломоносовский проспект, дом 27.

Автореферат разослан «___»________________2013г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета,

кандидат политических наук В.В.Митева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Первое десятилетие XXI в. для Российской Федерации было ознаменовано очередной сменой парадигмы развития федеративной системы. После периода децентрализации 1990-х гг. вновь встал вопрос о поиске основ единой и централизованной Федерации. В начале 2000-х гг. этот процесс прошел два этапа .

На первом этапе (2000-2007 гг.) шел процесс поиска концептуальных основ новой централизации. Данный процесс актуализировался в рамках построения законодательной и управленческой вертикали во взаимоотношениях между Центром и регионами и был во многом декларативным. С наступлением второго этапа (2008 г. - н.в.) встал вопрос о поиске основ оптимального функционирования сложившейся системы, обеспечивающих баланс во взаимоотношениях между Центром и регионами, т.е. о выработке комплексной региональной политики, учитывающей интересы как субъектов РФ, так и федерального Центра.

В основе региональной политики любого государства лежит принцип оптимизации. Под оптимизацией в данном случае понимается не только сглаживание текущих противоречий между отдельными регионами, но и выработка долгосрочной внутриполитической стратегии развития как всего государства, так и отдельных территориальных образований в его составе. Оптимизация невозможна без решения ряда проблем, многие из которых вытекают из предыдущей исторической практики государства и постоянно воспроизводятся.

Таким образом, при выработке сбалансированной региональной политики, вопрос появления которой в России остро встал в конце первого десятилетия XXI в., необходимо ориентироваться, в первую очередь, на поиск методов решения долгосрочных региональных проблем. Одним из таким методов является региональное программирование. В России программирование применяется, но в ограниченном формате, прежде всего, посредством разработки и реализации федеральных целевых программ (ФЦП) территориального (регионального) развития. В настоящее время в Российской Федерации реализуются следующие программы: «Юг России (2008-2013 гг.)»; Программа развития Калининградской области до 2015 г.; «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 г.»; «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 гг.» и «Социально-экономическое развитие республики Ингушетия на 2010-2016 гг.». Указанные программы представляют собой увязанные по целям, задачам, срокам исполнения и ресурсам комплексы социально-экономических мероприятий, имеющие слабо выраженную политическую направленность.

В связи с этим актуальность темы исследования заключается в поиске нового понимания регионального программирования как метода региональной политики для Российской Федерации. Представляется необходимым включение в оценку региональных программ политической компоненты. В данном случае возможен и желателен также обратный процесс: использование потенциала регионального программирования для решения традиционных политических (национально-политических) проблем, характерных для взаимоотношений в системе «Центр-регионы» в современной России.

Стоит также отметить, что неопределенность предметного поля, целей и задач современной отечественной региональной политики делает пересмотр методики разработки и реализации ФЦП регионального развития единственно возможным и актуальным путем для формирования комплексной стратегии территориального развития Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблемы

Особенности и возможности регионального программирования как метода реализации региональной политики в группе депрессивных территорий, впервые были оценены в рамках западной регионалистики. Причем в начале проведены практические шаги по использованию программирования для решения конкретных территориальных проблем государства (как, например, в США), а затем появилось их теоретическое осмысление. В этой связи интересны работы таких исследователей, как: У. Айзард, Х. Гирш, Х. Зиберт, А. Леш, Г. Мюрдаль, Т. Хэгерстранд .

Особенностью западных исследований является то, что региональное программирование включается в более широкую систему регулирования территориального развития, называемую региональным планированием. Между ними существует определенная терминологическая разница, но в целом это схожие понятия. В советской традиции исследования регионального планирования и программирования сложилось особое понимание данных терминов. Планирование как феномен стало использоваться для решения практических проблем гораздо раньше, чем программирование. Его институционализация пришлась на 20-е годы XX века, что предопределило отраслевой, а не территориальный характер планирования, в отличие от западных стран. Большой вклад в развитие вопросов планирования и их адаптации к меняющимся экономическим и социальным условиям внес советский исследователь В.Ф. Павленко . Программирование появилось намного позже и первоначально использовалось как вспомогательная методика при составлении и реализации пятилетних планов развития народного хозяйства СССР. Повышенное внимание к вопросам регионального планирования возникло в результате определенных трансформаций в политическом и социальном развитии СССР, когда стала очевидной неэффективность планово-отраслевого подхода к регулированию развития страны. Возникла необходимость в применении более гибких методов контроля за осуществлением отраслевых и региональных мероприятий, что обусловило обращение к региональному программированию. Однако ригидность сложившейся системы планирования не позволила в полной мере раскрыть потенциал программирования и в итоге свела к нулю наметившиеся качественные трансформации.

Вместе с тем советский опыт использования регионального программирования интересен тем, что отечественные исследователи не копировали западные наработки, касающиеся этого вопроса, а попытались создать собственную концепцию, использовав имевшийся в стране опыт решения аналогичных вопросов. Представляют определенный интерес разработки таких ученых, как: В.С. Бялковская, Н.С. Косов, М.Я. Лемешев, Е.Д. Новиков, А.И. Панченко, Г.Х. Попов, Ю.М. Самохин, С.С. Шаталин . Наиболее фундаментально инструментальные проблемы разработки программ и использования регионального программирования в условиях плановой экономики были исследованы в рамках так называемой Новосибирской школы регионального программирования. Ее виднейшими представителями являются Р.И. Шнипер и М.К. Бандман . Их теоретические разработки легли в основу современной системы программирования, которая создана и в настоящее время развивается в Российской Федерации.

Современные российские исследователи в основных чертах продолжают традицию изучения региональных программ, заложенную советскими учеными. В основном они концентрируются на вопросах методологического характера, включающих оптимизацию структуры программ и разработку эффективных механизмов их реализации. Кроме того, в последние годы проведена серьезная теоретическая работа по осмыслению опыта западных ученых в указанном вопросе, а также приведены в соответствие существующие и разработаны собственные определения и концептуальные трактовки основных понятий, связанных с региональным программированием и региональным планированием. В этом плане наиболее содержательными являются работы: Э.Б. Алаева, С.С. Артоболевского, Л.Г. Вардомского, Ю.Н. Гладкого, Т.И. Горкиной, А.Г. Гранберга, В.И. Ишаева, Л.Н. Карпова, Н.И. Лариной, С.Н. Леонова, Ю.М. Павлова, А.Д. Сапожникова .

Понимание специфики использования программ регионального развития в российских условиях невозможно без формирования адекватного представления о современной отечественной федеративной системе, формирование которой началось в 1990-е гг. и продолжается в настоящее время. В данном случае представляется необходимым учитывать как институциональные характеристики современной российской федеративной государственности, так и моменты, связанные с ее текущим формированием. Основополагающие характеристики федеративной системы РФ, в том числе исторические основы формирования современной отечественной модели взаимоотношений между Центром и регионами, а также особенности ее становления, были подробно исследованы в работах Р.Г. Абдулатипова, С.С. Артоболевского, Д.В. Бадовского, И.Н. Барциц, И.М. Бусыгиной, И.А. Василенко, В.Я. Гельмана, Н.В. Зубаревич, А.Б. Зубова, Г.В. Каменской, В.И. Коваленко, И.А. Конюховой (Умновой), И.Г. Косикова, А.В. Кузнецова, О.В. Кузнецовой, В.Н. Лексина, Н.П. Медведева, Н.Н. Петрова, С.И. Рыженкова, Р.Ф. Туровского, С.Г. Турунка, А.Н. Швецова .

Вместе с тем при наличии целого ряда работ, обосновывающих необходимость применения метода регионального программирования и его значимость для региональной политики, практически не разработана проблема влияния на технологию его применения национальных политических условий конкретных государств.

Среди современных отечественных исследований по рассматриваемой тематике крайне мало работ, в которых подробно исследуется вопрос о применении регионального планирования и программирования, а также системы ФЦП регионального развития для формирования комплексной стратегии региональной политики России. Относительно мало разработан вопрос о разграничении различных типов ФЦП и выделения концептуальных характеристик программ регионального развития, а также типов механизмов оценки их разработки и реализации .

В связи с этим проблема применения регионального программирования для формирования комплексной стратегии региональной политики государства в настоящее время не может считаться исследованной адекватно потребностям органов власти и управления Российской Федерации. Указанное обстоятельство определило написание настоящего диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются федеральные программы регионального развития в системе политических отношений между Центром и регионами в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются проблемы разработки и реализации федеральных целевых программ регионального развития в рамках конкретных ситуаций для решения социально-политических задач, возникающих в процессе взаимодействия и согласования интересов федерального и субфедерального уровней власти в современной России.

Целью диссертационного исследования является развернутая характеристика процесса разработки, реализации и оценки ФЦП регионального развития и регионального программирования в целом для решения политических проблем, возникающих в процессе реализации мероприятий региональной политики в Российской Федерации, а также определение перспектив дальнейшего совершенствования отечественной системы регионального программирования.

Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:

· провести комплексный анализ региональной политики государства как системного элемента оптимизации территориально-политической системы;

· определить потенциал регионального программирования как основного метода реализации региональной политики в России и западных странах;

· охарактеризовать особенности отечественной федеративной системы как контекста функционирования метода регионального программирования;

· определить ключевые особенности разработки и реализации федеральных целевых программ (ФЦП) как основной формы реализации метода регионального программирования в Российской Федерации;

· определить значение и роль ФЦП в структуре оптимизационных процессов в РФ;

· выявить пути и перспективы возможных трансформаций метода регионального программирования в современных российских условиях.

Теоретико-методологические основы исследования

Междисциплинарный характер политической регионалистики определяет выбор методологии настоящего диссертационного исследования. В работе используются системный, структурно-функциональный (в политологическом измерении) и географический методы, а также исторический, частично социокультурный и проблемный подходы. Применяя указанные методы, необходимо учитывать, что они касаются регионального программирования только косвенно. В широком смысле они анализируют проблемы оптимизации территориально-политической системы государства, решение которых является главной задачей регионального программирования.

Гипотеза диссертационного исследования

Социально-политическая эффективность реализуемых в Российской Федерации федеральных целевых программ (ФЦП) территориального развития остается крайне низкой в связи с отсутствием системного подхода к выбору регионов-участников программ, а также несоответствием координационной и оценочной составляющей процесса их реализации текущей политической ситуации в стране. Разработка и реализация отечественных ФЦП регионального развития проходит на основании экономических и финансовых критериев, использование которых не дает возможности оценить политическое состояние регионального сообщества, а, следовательно, социально-политическую эффективность программ в полной мере. региональный программирование политика федеративный

Вместе с тем системный подход к осуществлению ФЦП регионального развития предполагает обязательное использование при отборе и реализации программных проектов качественных социально-политических критериев (расколы и конфликты в региональном сообществе, особенности регионального элитогенеза, степень влияния на политический процесс в регионах российских и зарубежных бизнес-групп и т.д.).

Основные положения, выносимые на защиту

1. Сбалансированное и эффективное применение метода регионального программирования возможно только в комплексе всех мероприятий региональной политики государства. Региональная политика как система мероприятий по регулированию взаимоотношений между центром и регионами, является концептуальной и практической основой для протекания оптимизационных процессов, направленных на сохранение баланса по вертикали (между центром и регионами) и горизонтали (между регионами), а также поиск эффективных моделей развития территориально-политической системы государства. Применение регионального программирования в отрыве от региональной политики в перспективе ведет к деградации метода.

2. В рамках системы мероприятий российской региональной политики региональное программирование используется фрагментарно, чаще всего, только как метод решения наиболее острых региональных проблем. Вместе с тем, как показало исследование, региональное программирование является наиболее релевантным методом, позволяющим решать большинство социально-политических проблем стратегического характера, возникающих в ходе реализации мероприятий региональной политики. На основе использования данного метода в большинстве западных стран происходит не только реализация региональной политики, но и выработка концептуальных основ стратегического развития территориально-политической системы.

3. Применение западного опыта регионального программирования в России ограничено спецификой территориально-политической системы государства, т.е. особенностями российской федеративной системы. Однако в большинстве случаев при реализации программных мероприятий характерные политические особенности отечественного административно-территориального деления (АТД) не учитываются. Вместе с тем высокая вариативность АТД Российской Федерации, а также наличие в ее составе субъектов, образованных по национальному признаку, предполагает выработку особой системы критериев отбора субъектов РФ, на территории которых проводятся программные мероприятия, и системы оценки эффективности указанных мероприятий в различных регионах страны.

4. Основной формой реализации метода регионального программирования в Российской Федерации является разработка и реализация федеральных целевых программ (ФЦП) регионального развития. Указанные программы используются, чаще всего, как инструмент централизованного перераспределения ресурсов в рамках системы взаимоотношений между Центром и регионами. Реализация ФЦП регионального развития, по сути, является продолжением договорной практики между Центром и субъектами РФ, существовавшей в середине 1990-х гг. Таким образом, реальная результативность ФЦП регионального развития и метода регионального программирования в целом в условиях сложившейся системы федеративных отношений остается крайне низкой. Фактическое влияние программных мероприятий на выработку основ стратегического развития отечественной территориально-политической системы сводится только к определению приоритетов развития отдельных территорий в составе РФ на краткои среднесрочный период.

5. Национальные особенности российской федеративной системы и специфика социально-политической ситуации на региональном уровне определяют необходимость трансформации метода регионального программирования. Она предполагает систематизацию практик осуществления ФЦП регионального развития, их стандартизацию и институционализацию. Для этого должны быть разработаны системы критериев оценки, в том числе, социально-политических, касающихся различных аспектов процесса разработки и реализации программ регионального развития. Функции контроля над указанным процессом необходимо передать ряду специальных государственных органов (существующих или создаваемых), имеющих возможность оперативного вмешательства в текущие программные мероприятия.

Научная новизна диссертационного исследования определяется рядом особенностей, которые не были обнаружены в существующих работах по сходной тематике:

1. В диссертационном исследовании на основе теоретического опыта осмысления региональных политических процессов уточнено понятие региональной политики в системе отношений «центр-регионы» как институциональной основы для протекания оптимизационных процессов в государственной территориально-политической системе. В этом смысле уточнен стратегический характер региональной политики и обозначена важность поиска объективных критериев для выработки единой концепции ее реализации.

2. На основе анализа исторического опыта реализации региональной политики в зарубежных государствах, доказан базовый характер регионального программирования не только для формирования региональной политики, но и для разработки концепций стратегического планирования развития государственной территории на долгосрочный период.

3. С помощью структурно-функционального и исторического подходов показана эволюция применения метода регионального программирования в условиях отечественной территориально-политической системы и доказано решающее влияние на специфику реализации метода регионального программирования в Российской Федерации особенностей национальной территориально-политической системы. Ранее в работах по аналогичной тематике влияние политических факторов на процесс разработки и реализации федеральных целевых программ территориального развития подробно не исследовалось.

4. С помощью исторического и социокультурного подходов обоснована низкая результативность современных российских ФЦП регионального развития как инструмента централизованного перераспределения ресурсов между Центром и регионами и зависимость эффективности реализации программ от текущей политической конъюнктуры.

5. На основании опыта осуществления программных мероприятий в Российской Федерации и зарубежных странах обозначены пути и перспективы возможных трансформаций метода регионального программирования в отечественных условиях. В частности, уточнен ряд моментов, связанных с повышением эффективности процесса разработки, реализации и оценки отечественных федеральных программ регионального развития и формированием сбалансированной системы территориального планирования и регулирования территориального развития Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования

Выводы и рекомендации, полученные в результате диссертационного исследования, могут быть применены в области разработки новой стратегии региональной политики Российской Федерации, а также в практической деятельности профильных государственных органов, занимающихся вопросами регионального развития.

Кроме того, диссертационное исследование может быть рекомендовано в качестве основы для формирования специальных курсов в рамках дисциплины «Политическая регионалистика», посвященных систематизации знаний по вопросам государственного регулирования территориального развития, оптимизации территориально-политической системы Российской Федерации, развития и совершенствования программного компонента отечественной региональной политики.

Апробация диссертационного исследования

Диссертация обсуждена на заседании кафедры российской политики факультета политологии Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и рекомендована к защите. По теме диссертационного исследования автором опубликовано более 15 работ общим объемом более 6 п.л.

Основные положения диссертационного исследования обсуждены в ходе неоднократных выступлений на Ломоносовских чтениях (МГУ, 2007-2011 гг.); работе конференции «Актуальные проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации» (Академия ФСБ России, 27-28 мая 2008 г.); работе III всероссийской научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Россия и мир в конце XIX - начале XX века» (Пермский государственный университет, 4-8 февраля 2010 г.).

Структура диссертационного исследования

Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и четырех приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, выявляется степень ее научной разработанности; определяются объект и предмет, а также цель и задачи исследования; формулируются гипотеза, научная новизна и положения, выносимые на защиту; раскрываются теоретико-методологические основы исследования; определяется практическая значимость диссертационного исследования.

Первая глава «Теоретические основы региональной политики государства» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Региональная политика в системе отношений «центр-регион» рассматриваются основные подходы к определению региональной политики государства как системы мер, направленных на оптимизации государственной территории.

Предполагается, что реализация региональной политики зависит от особенностей территориально-политической системы конкретного государства и определяется степенью вмешательства центральной власти в процесс регионального развития. В этом смысле региональная политика является основным элементом оптимизации территориально-политической системы государства.

Констатируется, что региональная политика - это всегда система определенных мероприятий, основанных на различных совокупностях методов. Все методы реализации региональной политики условно можно разделить на две группы: прямые и косвенные. К косвенным методам относится налоговое, валютное, таможенное регулирование, распределение бюджетных средств между регионами, создание в рамках государства территорий с повышенной инвестиционной привлекательностью и. т.д.

К прямым методам относится региональное планирование и региональное программирование. Региональное планирование определяется как установление конкретных задач на плановый период с указанием источников финансирования, непосредственных исполнителей и т.д. Под региональным программированием понимается система государственных и местных воздействий на конкретные региональные ситуации как с целью повышения социально-экономического статуса отдельных регионов, так и для разрешения проблемных моментов, связанных с развитием стабильных и развитых территорий страны, например, проведения сбалансированной городской политики, рационального размещения производства и использования местных природных ресурсов и т.п.

Учитывая оптимизирующую и стратегическую роль региональной политики для государственной территории, мероприятия, проводимые в ее рамках, не могут существовать отдельно друг от друга, но должны быть увязаны по срокам, целям, исполнителям и ресурсам. Поэтому региональное программирование как метод региональной политики, на основе которого строится целый кластер мероприятий региональной политики, не может применяться в отрыве от основной концепции стратегического развития государства. В этом смысле региональное программирование никогда не направлено на решение частных проблем и текущих вопросов (в основном финансового характера), которые сопровождают развитие государства и его территориально-политической системы. Однако наряду с текущими проблемами в государстве всегда существуют более серьезные трудности (экономические, социокультурные, экологические, политические), которые постоянно воспроизводятся и существенно осложняют реализацию региональной политики в стратегическом ключе. Корни данных проблем лежат в предыдущей исторической практике государства, причем решение указанных проблем затруднено даже в долгосрочной перспективе.

Отмечается, что для решения обоих типов проблем, с которыми связана реализация региональной политики, требуется особый комплекс методов. Текущие проблемы могут быть решены посредством косвенных методов региональной политики. Долгосрочные или латентные проблемы требуют более серьезных методов, которые способны сглаживать негативные последствия от их существования. Кроме того, указанные методы должны пытаться устранять саму причину противоречия. Наиболее релевантным методом осуществления данной группы мероприятий региональной политики является региональное программирование, применяемое в рамках общей стратегии развития государственной территории.

Во втором параграфе Региональное программирование как основной метод реализации региональной политики в России и зарубежных государствах рассматривается опыт реализации метода регионального программирования в региональной политике СССР и России и зарубежных стран. Автором уточняются понятия регионального планирования в политической практике зарубежных стран. Региональное планирование за рубежом - весь комплекс мероприятий и действий, который так или иначе входит в разработку и осуществление региональной политики государства. Другими словами, для западных стран планирование и есть региональная политика. Констатируется, что на Западе региональное планирование развивалось в качестве одного из основных и эффективных методов проведения региональной политики государства; наиболее полного, системного метода государственного регулирования.

Отмечается, что в зарубежных странах региональное планирование реализуется в двух формах: развернутой (или развитой) и частичной. Под развитой формой регионального планирования понимается отражение в национальном плане региональной составляющей в двух видах. Во-первых, регионализация национального плана, т.е. разбивки по регионам страны основных показателей национального плана (к ним относится: численность населения, распределения занятых по отраслям хозяйства, валовой региональный продукт, капиталовложения и т.д.). Во-вторых, разработка отдельного раздела национального плана, где представлены концепция регионального развития страны, решение отдельных региональных проблем и/или региональные программы для всех регионов страны и т.д. Региональная составляющая может быть выражена и в виде плана комплексного развития территории страны, разработанного на центральном уровне и связанного с национальным планом. Таким образом, развитая форма регионального планирования благодаря охвату всей территории страны, комплексному подходу ко всей совокупности региональных проблем и централизованному воздействию на них позволяет достичь наибольшей интеграции региональной политики в рамках всей системы экономической политики, а также создать реальные предпосылки проведения единой территориальной политики.

В большинстве зарубежных стран применяется частичная форма регионального планирования. Под ней понимается разработка и реализация отдельных целевых региональных программ без их особой взаимной увязки. Основу развития такой формы регионального планирования составляют программы развития отдельных «проблемных» районов. Частичное региональное планирование считается ограниченным по своим возможностям в решении региональных проблем в рамках территории всей страны и рассматривается как реакция на необходимость повышения эффективности региональных мероприятий в условиях нежелания или отсутствия возможности у правительств активно вмешиваться в систему размещения производительных сил. Именно поэтому частичное региональное программирование осуществляется теми странами, для которых региональные проблемы не стоят достаточно остро, или размеры их территорий не велики, и нет нужды проводить региональное планирование, охватывающее всю территорию страны, либо в таких странах принципы общенационального планирования не нашли широкого распространения.

Автором отмечается, что в современной России развернутое планирование как форма региональной политики не применяется. Можно сказать, что используется частичная форма регионального планирования, при которой существуют несколько слабосвязанных между собой региональных программ, однако это не совсем верно. Региональные программы в Российской Федерации соответствуют основным критериям разработки и осуществления подобных мероприятий формально. Реальная практика их осуществления показывает, что метод частичного планирования в российских условиях существенно деформируется. Немаловажной характеристикой частичной формы регионального планирования является ее ориентация на проблемы депрессивных территорий. Соответственно, принимаемые и реализуемые программы должны быть ориентированы именно на такие регионы. Кроме того, нужно учитывать, что дихотомия «частичное-развернутое планирование» во многом условна и иллюстрирует эволюционное развитие метода, на протяжении которого осуществляется переход от регулирования развития только депрессивных территорий к составлению программ для всех регионов страны по важнейшим проблемам и направлениям.

Учитывая это, автор утверждает, что в России сложилась особая форма регионального планирования, не относящаяся ни к одной из вышеуказанных. Основной компонентой региональной политики являются договорные отношения. Следовательно, форма ее осуществления не поддается классификации и во многом ситуативна. В рамках данной формы термин «планирование» вообще не употребляется. Акцент делается на разработке и реализации федеральных целевых программ, которые не удовлетворяют ни стратегическим, ни тактическим интересам страны и представляют собой, по сути, продолжение практики договорных отношений, сложившейся в начале 1990 гг.

Констатируется, что региональное программирование и региональное планирование как метод осуществления мероприятий региональной политики является базовым для большинства зарубежных стран. С точки зрения комплекса решаемых проблем и глубины воздействия на пространство государственной территории, региональное программирование является универсальным методом. Однако указанная универсальность не является тотальной: косвенные методы региональной политики продолжают применяться. Вместе с тем ситуации, в которых они применяются, встроены в планово-программные стратегические разработки.

Подчеркивается, что региональное программирование как метод осуществления региональной политики включен в систему ее мероприятий и не может применяться в отрыве от других методов ее реализации. Более того, региональное программирование направлено на решение строго определенной системы задач, которые образуют основу стратегического развития государства и определяют оптимизационный потенциал государственной территории.

Предполагается, что применение регионального программирования для решения текущих задач ведет к деградации метода. Это происходит по нескольким причинам:

· система мероприятий региональной политики, основанная на указанном методе, при применении ее для решения оперативных вопросов, становится трудноуправляемой и практически неконтролируемой;

· возрастают финансовые траты на реализацию программ;

· программы фрагментируются и большинство из них становится недоступным для адекватной оценки;

· теряется стратегическая составляющая регионального программирования, что ведет к выхолащиванию оптимизирующей функции региональной политики;

· возрастает напряженность между отдельными государственными территориями и по линии «центр-регион», что ведет к серьезным внутриполитическим конфликтам.

Вместе с тем в рамках решаемых задач региональное программирование остается универсальным методом реализации региональной политики. Универсализации метода также способствуют подходы к его реализации (генерализирующий, специальный и единичный), в рамках которых программные и плановые мероприятия охватывают всю территорию государства.

Отмечается, что деформация и деградация метода регионального программирования возможны также по причине его формального применения, т.е. с частичным или полным соблюдением основных критериев разработки и реализации программ, но без учета специфики национальной территориально-политической системы и ее влияния на реализацию региональной политики. Данный тезис особо актуален для российской региональной политики, которая детерминируется сложной и специфической федеративной системой. На протяжении периода ее формирования шел поиск оптимальных моделей взаимодействия Центра и регионов и, следовательно, поиск сбалансированной стратегии региональной политики. Это привело к тому, что в Российской Федерации сложилась особая форма реализации метода регионального программирования, сформированная под влиянием национальной специфики российской федеративной системы и постоянно меняющаяся вместе с ней.

Вторая глава «Специфика реализации метода регионального программирования в современной России» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Поиск оптимальных моделей взаимодействия Центра и регионов в современной России и особенности отечественной федеративной системы» анализируются основы формирования федеративной государственности в современной России в контексте оптимизации отечественной территориально-политической системы.

Отмечается, что основы современного российского федерализма были заложены в конце 1990 - начале 2000 гг. и сопровождались сменой приоритетов в системе «Центр-регионы», т.е. сменой парадигмы региональной политики страны. В указанный период на базе дискуссий о реформировании территориального устройства государства шел поиск оптимальной модели взаимодействия между Федерацией и ее субъектами, а, следовательно, предпринимались попытки сформулировать адекватную и цельную концепцию региональной политики.

Констатируется, что в период 1990-2000 гг. дискуссии об оптимальной форме территориального устройства России, как и в предыдущие исторические периоды, продолжали вестись вокруг вопросов унитаризации и федерализации страны. Дихотомия «унитаризм-федерализм» вполне логична и является базовой для споров о территориальном устройстве западных государств. Однако в современной Российской Федерации она приобрела особую остроту по двум причинам: дробное и крайне ассиметричное административно-территориальное и наличие в составе государства регионов, образованных по национальному признаку. Таким образом, исследовательские проекты преобразования территории РФ, находясь на разных полюсах шкалы «унитаризм-федерализм», с необходимостью учитывали национальное измерение данной проблемы, поскольку от ее решения зависела выработка оптимальной концепции отечественной региональной политики.

Отмечается, что одновременно с научным поиском оптимальной модели территориального устройства России, в 1990-2000 гг. шли преобразования государственной территории в сфере реальной политики. Их особенностью стало сохранение в качестве основы для оптимизации федеративной организации государства. Начиная с середины 1990 гг. на этой базе была предпринята попытка формирования отечественного варианта модели кооперативного федерализма.

Как любая государственно-территориальная система, российский федерализм постоянно находится в поиске моделей оптимизации своей территориальной структуры. В данном случае под оптимизацией стоит понимать комплекс мер, направленных на достижение устойчивого баланса отношений в системе «центр-регионы», при котором центр стремится согласовать интересы большинства региональных сообществ как в рамках реализации стратегических целей развития государства, так и относительной их локальных задач.

Предполагается, что оптимизация в государстве (тем более, в федеративном государстве) идет постоянно. Ее интенсивность зависит как от вариативности регионального деления, заложенной в основу территориально-политической системы, так и от актуальных проблем региональных сообществ, составляющих федеративное государство, и их текущей конфигурации.

Очевидно, что оптимизация в чистом виде представляет собой абстракцию, которая должна быть формализована при помощи адекватных теоретических терминов и практических методик. Наиболее удобным для анализа является представление оптимизации как системы последовательных мер, направленных на реализацию принципов и методов стратегии территориального развития государства, т.е. региональной политики.

Сбалансированная региональная политика федеративного государства с необходимостью должна обладать оптимизационным потенциалом, поскольку центр заинтересован в комплексном развитии государственной территории. Если оптимизация как принцип не заложена в основу региональной политики, то ее реализация, как правило, будет однобокой, что чревато серьезными конфликтами в государстве.

В зарубежных федерациях (США, Канада, Германия, Швейцария) для выработки оптимизационной региональной политики используется метод регионального программирования, позволяющий не только согласовать интересы в системе «центр-регионы», но и определить приоритеты стратегического развития государства, т.е. построить систему региональной политики с функционирующим механизмом «обратной связи» между субъектами федерации и центральной властью, постоянно обновляемую в соответствии с изменениями текущей политической конъюнктуры.

Вместе с тем региональная политика зарубежных федераций четко увязана с концепцией, положенной в основу существования и функционирования их территориально-политической системы, т.е. с доктриной кооперативного федерализма. Фактически, ее стабильная реализация предопределяет формирование стратегии региональной политики и методы, которые будут использоваться при ее реализации. Более того, опыт зарубежных федераций показывает, что кооперативный федерализм - единственная сбалансированная основа для региональной политики, в рамках которой возможно применение метода регионального программирования. Это связано с тем, что результативное применение программных мероприятий возможно только в случае участия всех заинтересованных в реализации программ сторон как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, а также их интенсивном взаимодействии при осуществлении программ. Для этого в зарубежных федерациях создаются союзы и ассоциации, имеющие статус государственных институтов и включающие в себя как государственных, так и негосударственных акторов.

Организация территориальной структуры современной Российской Федерации на протяжении 1990-2000 гг. была предметом острых дискуссий. Предлагавшиеся теоретические модели не могли предложить оптимальной структуры, концентрируя познавательный интерес на решении отдельных национальных проблем. В свою очередь, в результате политической практики оптимальная территориальная структура также не была сформирована, поскольку задачи централизации 2000 гг. во многом состояли в ликвидации негативных последствий обратного процесса - децентрализации, которая была актуальна в 1990 гг.

Следствием концентрации исследовательской практики и политического интереса на решении среднесрочных задач стало отсутствие внятно сформулированной концепции развития федеративных отношений в России в долгосрочном ключе. Попытки копирования западных моделей организации федеративного государства (в первую очередь, концепции кооперативного федерализма) без обеспечения должных оснований для их реализации шли в разрез с практикой избыточной централизации. В результате сложились условия, в которых разработка стратегически обоснованной концепции региональной политики оказалась крайне затруднена. Это обусловило неравномерное распределение ресурсов при осуществлении мероприятий региональной политики, а также девальвацию и фрагментацию ряда ее методов, в том числе, метода регионального программирования. Отсутствие разработанной законодательной базы, а также так называемой «кооперативной структуры», при которой интенсифицируются горизонтальные связи в рамках Федерации, привело к неэффективной реализации метода, который, по сути, превратился в еще один элемент централизованного перераспределения ресурсов. Таким образом, в современной России программные мероприятия лишены изначального смысла, который состоит в их использовании для оптимизации государственной территории и сохранения баланса в системе отношений «центр-регионы».

Во втором параграфе «Особенности разработки и реализации федеральных целевых программ в современной России» анализируются вопросы разработки и реализации современных российских федеральных целевых программ регионального развития.

Констатируется, что разработка и осуществление ФЦП регионального развития - основная форма реализации метода регионального программирования в Российской Федерации. При характеристике осуществления федеральных целевых программ в Российской Федерации необходимо обращать внимание на двойственную природу отечественных программных мероприятий. С одной стороны, этапность их разработки и ее содержательное наполнение полностью соответствуют общемировым стандартам, с другой - практика реализации программ существенно искажает изначальный смысл программных мероприятий.

Отмечается, что практика разработки и осуществления ФЦП в России не встроена в общую концепцию стратегического развития региональной политики. Программная компонента определяется рядом нормативных документов, которые не специализированы и не имеют прямого отношения к осуществлению региональной политики, а также не объединены в нормативную систему.

Отмечается, что современные российские ФЦП территориального развития являются примером деградации метода регионального программирования, поскольку ориентированы не на стратегический (долгосрочный), а на среднеи краткосрочный периоды развития. Таким образом, указанные программы перестают выполнять задачи комплексного стратегического развития территории страны и превращаются в вариацию косвенного метода региональной политики, ориентированного на централизованное перераспределение финансовых средств и ресурсов в рамках системы «Центр-регионы».

Поскольку процесс осуществления ФЦП регионального развития не имеет должных теоретических оснований, указанные программы зависят от текущей политической конъюнктуры. В этом заключается уникальность российских программ территориального развития: политизированность отношений «центр-регионы» создает потенциал для реформирования программирования в России, первоочередной задачей которого должно стать нивелирование именно политического фактора при разработке и реализации ФЦП. Вместе с тем создание стройной системы программных мероприятий и включения ее в общую концепцию региональной политики создает возможность для решения типичных политических проблем, заключенных в территориально-политической системе Российской Федерации.

Третья глава «Федеральные целевые программы как инструмент централизованного перераспределения ресурсов» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Ключевые особенности федеральных целевых программ регионального развития, осуществляемых на территории РФ» дается краткая характеристика некоторым современным российским ФЦП территориального развития с целью определения влияния политических факторов на процесс их осуществления.

Определяются стадии осуществления программных мероприятий, на которых влияние политической конъюнктуры становится решающим, а с помощью данных о качестве жизни в регионах РФ оценивается социально-экономическая эффективность программ.

Отмечается, что на процесс осуществления ключевых ФЦП территориального развития в Российский Федерации серьезно влияет политическая составляющая. Причем политическая компонента регионального программирования в данном случае присутствует на всех стадиях осуществления программных мероприятий.

На стадии разработки ФЦП территориального развития значимость объективных критериев оказывается сведена к минимуму. Как правило, выделение средств на ФЦП обосновывается сложным социально-экономическим положением возможных участников программы, а также их геостратегической значимостью для государства. Однако в данном случае более значимыми факторами, влияющими на принятие решений, являются степень внутренней конфликтности региональной политической системы и взаимоотношения политической элиты регионов, на территории которых предполагается осуществление программ, с федеральным Центром, в том числе, деятельность региональных лоббистов.

На стадии реализации программ средства на их осуществление поступают согласно плану программных мероприятий. Однако решение о выделении дополнительных средств на осуществление программ также напрямую зависит от степени лояльности федеральной власти к политической элите регионов-участников программ. В выделении средств на ФЦП также заинтересованы крупные бизнес-группы, ведущие свою деятельность на территориях, в рамках которых осуществляются программы: лоббисты указанных компаний часто работают с федеральной властью напрямую. В данном случае интересы регионального сообщества принимаются в расчет только в период обострения социально-политической ситуации в регионах, на территории которых осуществляются ФЦП.

Отмечается, что оценка программ, в виду обозначенных факторов, не может быть объективной. Более того, отсутствует единая система критериев оценки программных мероприятий: в паспорт каждой программы заложены свои индикаторы и целевые показатели, а также методика их оценивания. Однако по причине политизированности разработки и реализации ФЦП регионального развития указанные критерии не могут считаться объективными.

Констатируется, что программы территориального развития в России превратились в финансовый инструмент осуществления региональной политики наряду с бюджетным федерализмом.

Серьезное влияние политических факторов на процесс разработки и реализации ФЦП в Российской Федерации, с одной стороны, объясняется особенностями территориальной организации страны и спецификой сложившейся системы федеративных отношений, в рамках которой отсутствуют развитые горизонтальные взаимосвязи между региональными сообществами и отдельными акторами в их рамках. С другой стороны, влияние ситуативных, конъюнктурных факторов на осуществление программ объясняется отсутствием в России развитой системы территориального планирования.

Представляется, что создание подобной системы и ее нормативное и институциональное оформление является единственным выходом из сложившейся ситуации.

Во втором параграфе «Перспективы реформирования системы программных мероприятий и возможные пути трансформации метода регионального программирования в современной России» намечаются перспективы пересмотра отечественной системы регионального программирования и разработки федеральных целевых программ территориального развития.

Представляется, что на основе реформированной системы разработки и реализации программных мероприятий должна быть сформирована сбалансированная стратегия территориального планирования, которая, в свою очередь, послужит базой для разработки оптимальной для государства концепции региональной политики.

Автор полагает, что поиск перспектив реформирования системы отечественных программных мероприятий целесообразно проводить в рамках анализа этапов осуществления ФЦП территориального развития. Выделяются три основных этапа:

I. Этап разработки программы (обоснование проблемы и формирование программы);

II. Этап утверждения и реализации программы;

III. Этап оценки эффективности программы.

В рамках анализа этапа разработки программы констатируется, что:

1. Для повышения эффективности и институционализации программных мероприятий целесообразно серьезно расширить нормативно-правовую базу, регламентирующую порядок их разработки и реализации.

2. Отбор проектов программ целесообразно проводить на основании строгой и обоснованной дифференциации регионов, на территории которых предполагается осуществления программных мероприятий (так называемых проблемных регионов).

3. При разработке программ целесообразно обращать особое внимание на проблемы муниципалитетов, попадающих под действие программных мероприятий.

4. Целесообразно формирование комплексной системы критериев отбора программных проектов, в рамках которой будет учитываться политический фактор.

Анализ этапа, связанного с утверждением и реализацией программы, демонстрирует, что: