Мережева структура публічної політики та управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Мережева структура публічної політики та управління

Постановка проблеми. Наприкінці 80-х років ХХ ст. політичні мережі набувають ознак формалізації та стають об'єктом пильної уваги науковців (Д. Марш, Д. Родс, Н. Енгель). Більшість з них відзначали, що основне призначення мережі - це комунікація. Природа мережі пояснювалася через аналіз поведінки основних акторів та мотивів, які вони переслідують, вступаючи в мережу. Стати учасником мережі спонукають ті переваги, які особи чи організації отримують, взаємодіючи у такий спосіб. А це - збільшення доступу до інформації, знань і фінансових ресурсів; отримання додаткових пабліцитних капіталів та легітимаційних ресурсів; зменшення ризиків шляхом координації та співробітництва. Наприкінці 90-х років мережі активно проникають у систему публічного управління.

Поширенню мережевої форми взаємодії зумовлює, з одного боку, існуюча система інформаційних технологій, яка більш адекватно відповідає новим організаційним, економічним і соціальним реаліям та стає інструментом створення нової системи управління. З іншої - соціальні фактори, які сприяють підвищеній вимогливості громадськості до діяльності урядових структур; перекладання на уряд вирішення зростаючих суспільних проблем. Відбуваються процеси, які характеризуються високим ступенем частоти контактів уряду та громадськості. Мережевий підхід до публічного управління зумовлюється такими факторами, як складністю взаємовідносин між різними соціальними групами, високим рівнем суспільних потреб та очікувань, значним зниженням рівня довіри населення центральним органам державної влади. Вважається, що у жодній системі взаємовідносин так не зближується урядові структури з громадськими та бізнес організаціями, як це має місце у мережах.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Значний внесок у розробку теорії публічних мереж зробили Девід Кнок, Франц Паппа, Франк Баумгартен, Браян Джонс, Джонс У.Кінгдон, Жак Герстле, Ендрю Джордано, Джерелі Річардсон, Хью Гекло, Мілвард Прован, Девід Марш, Родерік Родс, О'Туул.

Поняття «політична мережа» у політичній науці та державному управлінні є чи не єдиним місцем концентрації згод науковців, незалежно від того інституційні чи ціннісно-моральні позиції вони відстоюють. За основу береться розуміння принципів внутрішньої будови та складових елементів мережі, таких як: політичні актори, політичні інтереси, владні відносини, колективні дії, сумісні позиції. Теорія політичних мереж формувалася як раз у той період, коли сильні позиції займали новий менеджмент, теорія ринку та системні підходи до аналізу управління. Щоб отримати право на існування, теорія мереж мала продемонструвати, що вона несе якісно нове розуміння політичних процесів, а самі мережі представляють нову модель управління. Звідси постійне підкреслення в аналізі політичних мереж значення публічної складової, акцентування на свідомих взаємодіях акторів у вироблені та реалізації політичних рішень, домінування спільного інтересу над приватним.

Ще у другій половині 50-х років ХХ ст., американський учений Дж. Фріман, досить близько підійшов до того, щоб окреслити політичну мережу. Так, досліджуючи політичні процеси, зокрема процеси прийняття державних та управлінських рішень, він указує на існування певних управлінських субсистем, представлених взаємодією бюрократії, урядовців та зацікавлених груп. Сам же мережевий аналіз публічної політики та державного управління, як метод дослідження відбувся набагато пізніше і пов'язаний з іменами таких дослідників як Д. Марш, Р. Родс, Ф. Шарпф, П. Кеніс, Л.О'Туул. Основними їх науковими переконаннями стало розуміння того, що сучасні суспільства характеризуються функціональною диференціацією і частковою автономністю суспільних підсистем. Приватні актори розпоряджаються важливими ресурсами та відповідно все частіше залучаються до встановлення формування державної політики та мають можливості впливати на процеси управління через мережевий механізм.

У наукових роботах про політичні мережі досліджуються питання відносин між групами інтересів та державою. Французька дослідниця Сабін Сорюгже зауважує, що у публічній політиці наукове поняття «група інтересів» охоплює реальність, яку надзвичайно важко визначити. У широкому значенні цього поняття (на відміну від його вузького значення як певної організації, яка спеціально створюється для того, щоб впливати на політичну владу задля реалізації власних інтересів), «група інтересів» означає певну сутність, що представляє інтереси якої-небудь частини суспільства у певному соціальному просторі. Така група, як актор, намагається впливати не лише на політичну владу, але також на інші групи чи на громадську думку в цілому. Держава у такому разі акумулює запити, що надходять від груп інтересів, при цьому її адміністративні і політичні структури самі можуть трансформуватися у такі групи [1, с. 342].

Родерік Родс [2, с. 123], вказав на те, що політичні мережі формуються у різних секторах політики сучасної держави і представляють собою комплекс структурних взаємовідносин між політичними інститутами та суспільством. Процес прийняття політичного рішення автор розглядає як фрагментований і розділений на різні «проблемні мережі» («issue network»), які складаються з значної кількості «активістів» («рolicy activists»), компетентних у сфері даної публічної політики, а також включають представників груп інтересів, державного апарату, академічних кіл, незалежних експертів. Створення таких мереж пов'язане з проблемами, які торкаються різних акторів, що зв'язані між собою спільними інтересами і спільним розумінням поставлених задач [3].

Л.В. Сморгунов відзначає, що мережевий підхід змінює розуміння держави як основного агента політики, на противагу ідеї домінуючої ролі держави у виробленні політики, мережа привносить розуміння ролевої рівності держави та її інститутів поряд з іншими політичними акторами у виробництві політичних рішень. Держава у концепції політичних мереж втрачає свою відносну незалежність у політиці, так як змушена вступати у взаємодію з іншими агентами політики та обмінюватися з ними своїми ресурсами [4, с. 415-418].

Німецька дослідниця Таня Бьорцель вказує на тенденцію посилення залежності держави від інших акторів та субсистем у виробленні суспільних благ. Взаємозалежність між суспільними і приватними акторами є такою, що вже ні ринок, ні ієрархії не являються ефективними структурами для координації інтересів і ресурсів різних акторів залучених до процесу прийняття політичних рішень [5].

Наприкінці 90-х років різні концепції політичних мереж (Марк Тетчер, Девід Ноук, Франц Уран Паппі, Джері Бродбент) були пов'язані з різними моделями аналізу процесу прийняття політичних рішень. Достатньо відчутним виявився вплив інституційних теорій на обґрунтування концепції політичних мереж. Але, якщо Марч і Родс вказують на домінування саме інституційної складової політичних мереж, то Ноук зауважує на значенні для політичній мережі не стільки самих системних акторів, скільки взаємовідносин, які між ними формуються [1, с. 343]. Однозначно можна стверджувати, що в умовах мультимедійного суспільства відбуваються процеси фрагментації влади, публічна політика починає формуватися не лише формальними урядовими структурами, які володіють офіційним політичним статусом, а й рядом неформальних структур. Г. Гелмке та С. Левіцькі зауважують, що характер сучасної публічної політики засвідчує й те, що політична влада поступово починає набувати нового змісту, який демонструє сукупність формальних політичних структур (законодавча, виконавча, судова; політичні партії, урядові структури тощо) та сформованих на основі мережевих зв'язків неформальних інститутів (інституту партнерства, інституту патрімоніалізму, тощо - в залежності від ступеню демократичності суспільства). Р. Родс вважає, що політична мережа характеризується не лише взаємозалежностями між включеними організаціями, континуальною взаємодією між учасниками мереж, яка забезпечується обміном ресурсами, узгодженими цілями, а й визначеними «правилами гри», які забезпечують необхідний рівень довіри [2].

Основні напрацювання науковців засвідчують, що у теорії мереж сформувалися дві наукові школи, які використовують мережевий підхід як методологію дослідження публічних політик. Англосаксонська школа зосереджує увагу на вивченні мережевих взаємодій держави і груп інтересів. Німецька школа розглядає політичні мережі передусім як нову форму державного управління, яка якісно відрізняється від ієрархічної та ринкової.

Мета даної статті. Встановити особливості та критерії ефективності мережевої структури публічної політики та управління.

Виклад основного матеріалу. Ще на початку нинішнього століття достатньо помітними були зміни політичних процесів, які призвели до ускладнення державної політики. Її вироблення почало характеризуватися залученням до прийняття державно-владних рішень різних акторів. О'Туул зазначав, жодна людина чи організація немає достатнього досвіду, повноважень та ресурсів, щоб ефективно виробляти та реалізовувати державну політику [6, с. 167-169]. Сьогодні ми можемо говорити, що мережа починає відігравати ключову роль в політичній практиці стає свідомо цілеспрямовано впроваджуваною формою організації державного управління. Американські дослідники стверджують, що урядові мережі США з'явилися як протиставлення терористичним мережам. Продемонстрована ними ефективність у сфері національної безпеки, сприяла їх швидкій популяризації та була поштовхом до активного впровадження мереж у інших напрямах урядової діяльності.

Створення мережі - процес достатньо довготривалий і, якщо про це ще десять років назад не наважувалися говорити, то зараз є достатньо рекомендацій щодо конструювання мереж. Так американська дослідниця С. Нан пропонує поетапну схему побудови ефективної мережі, починаючи від визначення потреби у ній, закінчуючи забезпеченням потреб самої мережі [7].

Налагодити інформаційні потоки та сформування на їх основі сталі канали передачі інформації, розподілити функціональні обов'язки між учасниками мережі у досягненні суспільно значимих цілей, сформувати спільні норми та критерії оцінки ефективності роботи учасників мережі, запустити механізм обміну ресурсами (у тому числі й інтелектуальними), які знаходяться у розпорядженні учасників мережі та сформувати спільні, налагодити систему формальних та неформальних комунікацій - це основні завдання від вирішення яких залежить функціональність мережі. Особливістю мереж публічної політики є те, що вони представляють модель управління публічними справами, яка пов'язує державу та громадянське суспільство. Сама структура представлена комплексом державних, громадських організацій, приватних осіб, які мають певний спільний інтерес та формується з метою досягнення згод у процесі обміну ресурсами, якими володіють актори. Незважаючи на можливий нерівномірний розподіл інформаційних ресурсів, учасники свідомо беруть на себе зобов'язання вступити у взаємодію, визнають ресурсну залежність та сповідують культуру консенсусу. Відповідно всі актори є рівними у формуванні спільного рішення (дана проблема в теорії мереж отримала назву «проблема горизонтальної нерівності). Практично всі дослідники публічних політичних мереж підтримують Р. Родса у його ідеї, що основним для існування мережі є дотримання таких «правил гри», як прагматизм, пріоритетність національних інтересів, прийняття рішень через форум обговорення тощо.

Цікавим є питання створення управлінських мереж. Управлінські мережі потребують поетапного створення:

- перший етап передбачає створення регулюючих систем, в яких державні структури будуть відігравати ключову роль; трансформування бюрократичного апарату у гнучкий механізм з високим рівнем підзвітності; впровадження системи електронного уряду;

- другий етап передбачає формування лояльності до тих організацій, які долучаються до виконання державної місії, означення потенційних способів фінансування некомерційного сектору;

- третій етап включає формування системи інформаційно-комунікаційного забезпечення, яка передбачає збір інформації з мінімальними фінансовими витратами, широке її розповсюдження в режимі on-line;

- четвертий етап - це передача суб'єктам мережі права приймати рішення у вирішенні тих чи інших задач.

Найбільшим відображенням принципів публічного управлінням є модель - мережевий уряд (Networked Government), який є ініціатором формування публічно-приватної мережі (Public-Private Networks) та здійснює управління мережею (Government by Network). До основних характеристик мережевого уряду відносяться здатність приймати інноваційні рішення та швидко встановлювати нові контакти, здійснювати селективний відбір учасників мережі; здатність до стратегічного мислення та гнучкість. Публічно-приватна система є частиною мережі з надання публічних послуг та відображає нові форми управлінської діяльності у сферах перетинання суспільно значимих потреб та інтересів. Публічно-приватна мережа, яка формується для забезпечення ефективності управління. Її особливістю є те, що вона, по-перше, формується, як правило, на договірній основі з приватними та некомерційними організаціями. По-друге, уряд завжди виступає ініціатором створення мережі. По-третє, уряд може бути обмеженим у фінансових можливостях, але повинен мати достатній вплив, щоб координувати та узгоджувати дії учасників мережі, повинен надавати послуги та сприяти створенню належних умов для виконання іншими суб'єктами завдань, відповідно до цілей публічної політики.

За такої моделі уряд обов'язково здійснює функції управління мережею, через організацію процесу координування та узгодження дій між основними учасниками мережі. Хоча тут варто відзначити, що управління публічними мережами питання достатньо дискусійне серед науковців. Публічні політичні мережі є самоорганізованими та достатньо фрагментованими утвореннями, відслідкувати їх організаційну будову, як правило, практично не можливо. Коли мова йде про управління, маються на увазі політичні мережі, пов'язані із реалізацією політики та надання послуг, де уряд відіграє ключову роль. Неспроможність уряду зрозуміти природу певної політичної мережі та виявити головних акторів, може призвести до невдач реалізації політики.

Мережева структура проявляє себе досить нерівномірно і відсутня у тих сферах, які потребують швидкості прийняття рішень та підпорядкування єдиній волі (наприклад, силові структури). Поки що, як правило, не відносяться до суб'єктів мережевого управління в європейських країнах такі сфери як: зовнішня політика, національна безпека, у той час як у США мережеві системи поступово проникають і до даних секторів. У. Еггерс та С. Голдсміт вказують на безпрецендентний приклад американсько-іракської війни 2003 року, коли різко зросла кількість приватних фірм та добровільних організацій федерального рівня, задіяних до діяльності військових підрозділів. Між тим мережі активно формуються у галузевих секторах. Найчастіше це зумовлено такими факторами, як: існування галузевої системи державних і недержавних утворень, гостре відчуття ресурсної залежності, наявність спільного інтересу.

Відкритим залишається питання принципів просторово-територіального розгортання політичних мереж. Якщо теоретики схиляються тієї точки зору, що територіальний фактор (виокремлення місцевого, регіонального, національного, наднаціонального рівнів) не є визначальним для формування таких мереж, то практика показує, що на початковому етапі формування мережевої системи управління, основним є рівень місцевого самоврядування. Такі тенденції є наявними і в Україні, проблеми з реалізацією програми створення е-уряду, спонукають представників місцевого самоврядування об'єднуватися за мережевим принципом. До основних задач таких мереж відноситься виявлення та розповсюдження найкращих практик у всьому діапазоні задач, які ставляться перед органами місцевої влади та реалізація принципу субсидіарності, шляхом зняття з держави функцій з надання тих публічних послуг, які можуть надаватися на місцевому рівні, шляхом розширення прав і можливостей органів місцевого самоврядування.

Важливо, знову ж таки, акцентувати увагу на тому, що в теорії політичних мереж конструюються взаємовідносини не стільки між державою і громадянським суспільством, як інституційними утвореннями та системними акторами, скільки між державними управлінськими структурами, громадськими некомерційними організаціями, приватними фірмами та бізнес-асоціаціями. Таким чином публічні мережі управління включають адміністративні структури та структури, які залучені до створення нового публічного порядку формування та реалізації державної політики. Такі мережі можуть бути як формальними, так і неформальними; міжгалузевими, міжурядовими; національними, локальними (регіональними, місцевими). Х. Брайнтон та М. Прован класифікують мережі публічного управління за такими типами:

- мережі поширення інформації. Основним завданням такої мережі - прийняття адекватних рішень через покращення комунікаційних контактів та співробітництво;

- мережі з надання послуг. Завданням такої мережі є досягти максимального задоволення потреб громадян у тих сферах, де уряд немає достатніх ресурсів, щоб надавати такі послуги;

- мережі з вирішення проблем. Завданням такої мережі є вирішення проблем пов'язаних з надзвичайними ситуаціями;

- мережі соціального капіталу. Завданням є накопичення соціального капіталу через реалізацію таких соціальних проектів як, наприклад, боротьба з наркоманією.

Досить часто управління через мережі переслідує також мету скорочення бюджетних витрат та перекладення надання деяких послуг на інших акторів. Перехід від системи розподілу державних ресурсів, до системи обміну ресурсами між учасниками мережі робить дану модель управління досить привабливою. Між тим американська практика та практика створення урядових мереж у Великобританії, показала, що впровадження мережевої системи управління, де в якості цілі політики переслідуються конкретна задача або вирішення конкретної проблеми, робить мережу досить фінансово затратною, неефективною та нетривалою, так як не досягається ефект мережі як самоорганізуючої системи.

Мережеве управління скоріше відповідає принципам «good governance». Мережеві структури найкраще адаптуються у суспільствах з достатнім рівнем політичної культури та розвинутими ринковими відносини, де визрівають об'єктивні потреби у такій трансформації, а саме: необхідність доповнення бюрократичних процедур гнучкою системою управління; необхідність формування бюрократичних програм на основі соціальних ініціатив; необхідність переходу від бюрократичних рішень до формування ринку рішень. Дослідники відзначають, що уряд, хоч і надалі продовжує нести відповідальність за прийняті рішення, проте й інші гравці, які й складають мережу, відчувають власну причетність до розробки політики. Саме розподіл відповідальності спонукає акторів діяти солідарно та вести пошук оптимальних рішень [8].

Одними з основних передумов переходу на мережевий принцип управління є здатність до стратегічного бачення цілей політики урядом, здатність пропонувати оптимальні тактичні дії акторам та визначати їх ролі в мережі.

Важливою умовою реалізації ефективного мережевого управління є: зняття обмежень стосовно доступу до урядової інформації; накопичення знання та можливість його використання всіма учасниками мережі; дотримання правил та готовність нести відповідальність за результати. Мілворд та Прован вказують на те, що мережева ефективність є найвищою за умов, коли мережа є інтегрованою, а сама інтеграція централізована навколо владного ключового агента [9, с. 123]. Така структура полегшує координацію і являється відносно дієвою. Не останню роль в ефективності мережі відіграють механізми фінансового контролю, здійснювані державою, які повинні бути прямими, а не фрагментованими та опосередкованими. Як необхідні, але недостатні умови ефективності мережі, визначаються ресурси та фактор загальної стабільності. Родс та Марч відзначали, що мережа є нічим іншим як продуктом обміну ресурсів у системі міжурядових відносин. Фінансові, організаційні, інформаційні ресурси, влада та легітимність визначають місце акторів у мережі та стратегії, що вони використовують у досягненні цілей. Безперечно внутрішня забезпеченість ресурсами, робить мережу потенційно ефективною, але й їх обмеженість ще не означає потенційну неефективність, так як цінними є ресурси не самі по собі, а їх обмін.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Узагальнення концепцій політичних мереж у теорії публічної політики та управління дає підстави виокремити два основних напрями, які вказують на предметне розмежування, що має місце при аналізі поняття «політична мережа». На наш погляд, доцільно виокремлювати мережі прийняття політичних рішень та мережі політики. Перші - розкривають відносини між управлінськими, громадськими та бізнес структурами. Ноук, Паппі називають їх міжорганізаційними мережами та вказують на те, що вони охоплюють взаємодію таких акторів політики як парламентські партії урядових міністрів, асоціацій бізнесу, профспілок, професійних спільнот, груп суспільних інтересів. Другі - це мережі надання публічних послуг. Саме ці мережі відображають нові форми управлінської діяльності у сфері задоволення публічних потреб та інтересів.

Мережі публічної політики змінюють суть поняття ефективності управління. Ефективність мереж публічної політики часто оцінюється за якістю задоволення суспільних потреб, до яких долучають такі параметри як трансакційні витрати, тобто ті затрати, які були спрямовані на підтримку координації учасників мережі чи витрати, які супроводжують агентів взаємодії (витрати збору та обробки інформації; витрати проведення переговорів та прийняття рішення, витрати контролю тощо. Відповідно для мережі є більш важливим проявляти себе у якості активної дієвої системи, аніж досягати конкретного результату.

При відсутності загальноприйнятого критерію оцінки мережі, встановлюються такі рівні оцінювання:

- оцінка на рівні співтовариств. На цьому рівні мережі повинні оцінюватися у відповідності до внеску щодо задоволення інтересів членів співтовариства у межах якого створювалася мережа;

- оцінка на рівні мережі. Основним показником є стійкість самої мережі - наявність сталої групи агентів та наявність широких вільних та неофіційних зв'язків;

- оцінка на організаційному рівні - накопичення внутрішнього капіталу, яке посилює у агентів мережі відчуття необхідності підтримки саме такої форми взаємодії.

Проте потрібно визнати, що питання структури, механізмів управління та оцінювання мереж залишаються дискусійними та становлять предмет подальших наукових досліджень.

Список використаних джерел

політичний публічний управління мережа

1. Новый общественно-политический словарь: пер. с фр. - М.: Моск. шк. полит. исслед., 2008. - 548 с.

2. Rhodes, R.A.W. Understanding Governance - Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. - Buckingham: Open University Press, 1997. - 231 р.

3. Marsh, D. The Utility and Future of Policy Network Analysis // Marsh, D. Comparing Policy Networks. - Buckingham: Open University Press, 1998

4. Государственная политика и управление. Учебник в 2 ч. Часть І Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л.В. Сморгунова. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЕН), 2006. - 384 с.

5. Borzel, T.A What's so special about policy networks? an exploration of the concept and its usefulness in studying European governance // European Integration - Vol 1 (16). - 1997. - Р.43-47

6. Hanf, K. and O'Toole, L.J. Revisiting old friends: networks and implementation structures and the management of interorganisational relations // European Journal OfPolitical Research. - Vol 2. - 1992. - Р.163-180

7. Nan S. Networks: A Method of Coordination in Peacebuilding Електронний ресурс. - Режим доступу: // http://www.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/1/0/0/2/6/page100263/p100263-1.php

Размещено на Allbest.ru