Экологическая политика Европейского Союза в контексте концепции устойчивого развития

Существует и специальный орган, занимающийся вопросами окружающей среды - Европейское агентство по окружающей среде (the European Environment Agency - the EEA) - учрежденный Регламентом 1210/90 ЕС, который одновременно является также и уставным документом учреждения. Агентство взяло на себя очень важную и уникальную в своем роде функцию - сбор и анализ данных о состоянии окружающей среды на континенте.

В первом параграфе «От концепции устойчивого развития Европейского сообщества к стратегии стабильного развития Европейского Союза» рассматриваются проблемы охраны окружающей среды Европейского Союза в контексте перехода от концепции устойчивого развития к стратегии стабильного развития. Европейскими странами и Европейским Союзом в качестве приоритетных стратегий экологической политики активно используются:

Стратегия государственного регулирования Диапазон функций национального регулирования процессом становления экологически сбалансированного хозяйствования входят следующие основные задачи:

· разработка принципов финансирования природоохранных мероприятий;

· развитие институциональной структуры целевого резервирования финансовых и кредитных ресурсов;

· формирование рынка экологических услуг;

· настройка рыночных механизмов экономическими инструментами регулирования экологическими эффектами хозяйствования;

· совершенствование правовой базы с учетом специфики экономических и экологических целей;

· закрепление системой программных и прогнозных документов стратегии действий долгосрочного характера, целевых и лимитирующих показателей экологически обоснованного устойчивого развития.

В широком смысле национальное регулирование представляет собой вмешательство государства в частную деятельность для защиты общественных интересов. Halman L. Political Value Change in Western Democracies. // Tilburg University Press, 2007. - 376 p.

Стратегия дерегулирования. Проведение политики дерегулирования позволяет изменить средства и механизмы национального вмешательства, найти баланс между экологическим качеством и экономической конкуренции, что является в тоже время, следствием повышения ответственности государств-членов ЕС за охрану окружающей среды. Трудно определить взаимосвязь между либерализацией экономики, дерегулированием и защитой окружающей среды. Тем не менее действия в ряде секторов экономики, в которых использовались и используются методы дерегулирования, нанесли окружающей среде непоправимый ущерб, например, в результате увеличения транспортных потоков. В тоже время конкуренция дает положительные результаты для охраны окружающей среды. Именно в этом контексте политика дерегулирования позволила разрешить целый рад проблем, частности, в Нидерландах, стране, которая является лидером ЕС по сохранению окружающей среды, основное внимание было уделено деятельности инициативных групп для улучшения качества экологической ситуации. В результате проведения политики дерегулирования позволило изменить средства государственного вмешательства и найти баланс между экологическим качеством и экономической конкуренцией. Wallace D. Sustainable industrialization. / -L., 1996. - 87 p.

В рамках ЕС политика дерегулирования ведется на различных, но взаимосвязанных уровнях. Философия дерегулирования находилась также в центре внимания и в период завершения создания Единого европейского рынка. Johnson S.P., Corcelle G. The Environmental Policy of the European Communities. / L. 1997.- P. 366.

Дискуссии о наднациональном вмешательстве при передаче части суверинитета органом ЕС также можно рассматривать в плане проведения политики дерегулирования. Одновременно на экологическую политику Евросоюза стала воздействовать концепция устойчивого развития, в результате чего был принят ряд коммунитарных директив ЕС. Однако в целом экологическая политика ЕС носила и носит характер в основном запретительных мер и контроля их исполнения.

Стратегия национального контроля. Согласно принципа субсидарности, каждое государство ЕС может выбирать те меры и способы контроля, которые помогут лучше выполнить функцию сохранения окружающей среды и экологической безопасности. Но в основном все страны использую командно-контрольные функции. Так, в Великобритании система действует, опираясь на уголовное и общее право, а главным контролирующим органом является Агентство по окружающей среде, которое работает с 1996 года. В его распоряжении находятся самые разнообразные средства воздействия на нарушителей правил и стандартов. Dalton R.J., Rohrschneider, R.. Transitional Environmentalism: Do Environmental Groups Cooperate Globally? / Center for the Study of Democracy. Research Monograph Series. 1999.

В других странах ЕС существует система штрафов, причем штрафы и налоги являются дополнением к законам о прямом национальном регулировании. Например, во Франции такие налоги существуют с 1968 года, а доходы используются на цели экологической политики. Jan H. Jans European Environmental Law, L. 2002. - P. 23-24. В ФРГ налоги вводит администрация земель, которая использует доходы на покрытие коммунальных затрат и улучшение качества окружающей среды: почвы, воды и атмосферного воздуха. Case C-217/97, Commission v. Germany, 1999, ECR I-05087. Аналогичная ситуация наблюдается и в Нидерландах, Бельгии, Испании и Португалии. European Environment Agency.2006. // Copenhagen, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2007.

Стратегия наднационального контроля. В 2008 году Европейская комиссия по охране окружающей среды предложила странам ЕС принять новую Директиву о контрольных функциях Европейского Союза по отношению к охране природных ресурсов и сохранению окружающей среды европейского континента, Using the market for cost-effective environmental policy Market-based instruments in Europe, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2006. в которой в будущем будет делаться упор на контрольные наднациональные функции. Государства-члены ЕС в рамках стратегии наднационального контроля должны осуществлять мониторинг экологического качества природных сред и выработать программы улучшения состояния окружающей среды, при соблюдении принципа гласности и проведения всесторонних консультаций между странами. В целом Еврокомиссия выступает за менее «дирежистский подход» к решению стратегических задач контроля состояния окружающей среды Европы. Innovation Policy: updating the Union's approach in the context of the Lisbnon strategy. Communication from the Commission to the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 2003.

В основе стратегии наднационального контроля ЕС в настоящее время используются в основном рыночные механизмы экологических штрафов, в дополнение к количественному регулированию, например, выбросов, сбросов и концентраций загрязняющих веществ, а также путем введения общих стандартов качества природных сред. McCrudden Ch. The Future of the EU Charter of Fundamental Rights. NY, 2001.

Таким образом, стратегическим направлениями системы регулирования должны стать разработка и внедрение оптимальных эксплуатационных параметров и нормативных требований устойчивого развития. В качестве основных направлений экологической политики в настоящее время в Европейском Союзе получили распространение следующие шесть направлений:

· оценка состояния окружающей среды;

· контроль качества исследований в сфере биологического и ландшафтного разнообразия;

· формирование европейской политики в области экологической безопасности;

· совершенствование системы экологического образования;

· реализация Декларации о сохранении флоры, фауны и среды их обитания;

· решение проблем утилизации промышленных и бытовых отходов.

Во втором параграфе «Этапы формирования экологической политики ЕС» показано, что появление централизованной и структурированной экологической политики в Европе характерно для конца XX века, прежде всего, из-за использования индустриальной модели при потреблении ресурсов, что привело в последние несколько десятилетий к небывалой деградации природной среды во многих европейских странах. В тоже время необходимо заметить, что именно европейские страны одними из первых отметили, что благоприятное для человека состояние окружающей природной среды является одной из составляющих высокого качества жизни.

Масштабность экологических проблем вызвала соответствующую реакцию на различных уровнях европейского и мирового обществ. Появление «зеленых» партий, начавших свою деятельность с разовых акций протеста, а затем, превратившиеся в определенную политическую силу, а также их высокая активность стало ответом на возросший уровень движений гражданского общества. На уровне государственных и международных институтов произошло осознание необходимости проведения централизованной структурированной экологической политики, цель которой - снижение масштабов загрязнения природной среды в странах европейского континента через введение жестких стандартов на все виды выбросов и сбросов, а также стимулирование внедрения ресурсосберегающих технологий.

Европейское сообщество в последние 50 лет осуществляло собственную политику в области охраны окружающей среды. За этот период Сообществом, а позднее и Европейским Союзом были проведены значительные по масштабу природоохранные мероприятия, создана правовая база контроля, регулирования и координации экологической деятельности государств-членов ЕС, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды. Европейский Союз является одним из лидеров в природоохранном сотрудничестве, как на европейском континенте, так и в мире. При этом экологическая политика и деятельность Союза неразрывно связана с глобальными мероприятиями в сфере защиты окружающей среды, в том числе проводимыми под эгидой ООН.

Защита окружающей среды является одним из приоритетных направлений деятельности ЕС наряду с другими направлениями европейской интеграции. ЕС обладает широкой компетенцией в области охраны окружающей среды, в этой сфере издается значительное количество общеевропейских нормативных актов. Союз обладает полномочиями по международному сотрудничеству в экологической сфере и в области защиты окружающей среды.

Изначально учредительный договор не предоставлял Европейскому сообществу полномочий в области охраны окружающей среды. Сообщество лишь косвенно затрагивало природоохранную сферу, т.е. природоохранная деятельность осуществлялась Сообществом факультативно. European Environment Agency. // Copenhagen, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2006.

Однако к началу 1970-х годов, в связи с обострением экологического кризиса на европейском континенте, возникла необходимость осуществления собственных экологических мер на уровне Сообщества. Современная экологическая политика. / http: // www.greensalvation. 2007/ В 1970-х годах на заседании глав государств Сообщества были приняты решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. При этом положения учредительного договора не были пересмотрены, а компетенция структур Сообщества в области охраны окружающей среды, по-прежнему, отсутствовала. Деятельность Сообщества по охране окружающей среды стала осуществляться лишь путём реализации дополнительной компетенции, предоставленной статьями учредительного договора.

Следует выделить пять этапов формирования экологической политики ЕС:

Первый этап (1957-1971). Этот этап характерен отсутствием компетенции у стран Европейского Сообщества в сфере окружающей среды. На этом этапе проводились лишь единичные факультативные мероприятия в сфере охраны окружающей среды.

Второй этап (1972-1985). Для этого этапа характерно проведение начальных мероприятий по защите окружающей среды странами Европейского сообщества, появление первых программ действий в этой сфере, начальным развитием правого регулирования в области экологии. В 1972 году Совет глав правительств стран-членов ЕЭС принял решение о расширении компетенции Сообщества в новых областях, в том числе в области окружающей среды. Однако, в первичное право Сообщества изменения внесены не были. Все решения в новой сфере деятельности принимались через статьи Римского договора 1957 года, которые позволяли ЕЭС для достижения целей Сообщества предпринимать действия в сферах, не обозначенных в учредительном договоре.

Третий этап (1986-1991). Этот период можно охарактеризовать этапом закрепления компетенции в области охраны окружающей среды за институтами Европейского Сообщества. Единый Европейский Акт 1986 года внёс изменения в Договор об учреждении ЕЭС (1957). В нем впервые были определены цели и задачи, принципы и направления политики Сообщества в области охраны окружающей среды. В отношениях между Европейским сообществом и его государствами-членами был внедрён принцип «субсидиарности». Данный принцип означает, что Сообщество осуществляет свою деятельность в области экологии в той мере, в которой цели экологической политики могут быть реализованы на уровне Сообщества лучшим образом, чем отдельными государствами-членами.

Четвертый этап (1992 - 2002). Это этап совершенствования экологической политики Европейского Союза. В целом за это время были обозначены основные рамки текущей экологической политики, за счет институционального закрепления вопросов экологической политики и проблем окружающей среды в Договорах ЕС. Договор о Европейском Союзе 1992 года внёс коррективы в статьи. В дальнейших договорах размещение положений, касающихся окружающей среды, изменилось, но смысл остался тем же. Цели и задачи экологической политики ЕС на четвертом этапе ее формирования формулировались следующим образом:

· сохранение, защита и улучшение состояния окружающей среды;

· забота о защите здоровья людей;

· достижение рационального использования природных ресурсов;

· содействие на международном уровне мерам, направленным на решение региональных и глобальных проблем охраны окружающей среды.

Важно отметить, что экологическая политика ЕС в это время носит «сквозной» характер, что и было закреплено Маастрихтским договором (Декларацией № 20).

Пятый этап (2003 - по настоящее время). В настоящее время экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе экологической компетенции, предоставленной статьями Договора о ЕС, а экологическая деятельность неразрывно связана с другими направлениями деятельности Европейского Союза.

На современном этапе ЕС проводится совершенствование правового регулирования охраны окружающей среды. В частности, обновлению подверглись акты, закладывающие правовую базу системы сбора и обработки экологической информации, мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, а также механизма финансирования экологических мероприятий. Предпринимаются попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации и сертификации.

Значимым моментом является включение экологической политики и защиты окружающей среды в проект Конституции ЕС и Лиссабонский договор. Показательно, что со времени подписания Маастрихтского договора Европейский Союз постепенно превращается также в «экологический союз». Государства-члены ЕС интегрируют задачи охраны окружающей среды в нормативно-правовые акты своих государств, действующие во всех сферах политики. Европейский Союз принимает многочисленные директивы об охране окружающей среды, которые его государства-члены должны инкорпорировать в национальное право.

В третьем параграфе «Основные принципы, формы и модели формирования экологической политики ЕС» показано, что Согласно Амстердамскому договору в своей деятельности ЕС руководствуется следующими экологическими принципами:

принцип упреждающего действия, т.е. деятельность Союза, направлена на предупреждение, профилактику загрязнения или иного ущерба окружающей среде. Угроза ущерба окружающей среде должна быть учтена заранее до принятия решения.

принцип предосторожности, смысл которого заключается в том, что недостаток результатов научных исследований по конкретной проблеме не может являться причиной отмены или отсрочки мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды. Не всегда можно с точной уверенностью предсказать негативное влияние на окружающую среду, но даже в таких случаях при наличии гипотетической возможности экологического нарушения необходимо применять природоохранные меры;

принцип ликвидации последствий и возмещение ущерба окружающей среде. Этот принцип обязывает в случаях невозможности избежать ущерба окружающей среде - «минимизировать» его, сдержать распространение и устранить его в кратчайшие сроки;

принцип «загрязнитель» платит, т.е. ущерб оплачивается теми, кто его причинил. Расходы на превентивные меры, очистку и компенсацию за загрязнения ложатся на виновников. Этот принцип отражает повсеместно наблюдаемую тенденцию, состоящую в том, что методы финансового стимулирования более эффективны, чем наложение каких-то обязательств или запретов, т.е. административные меры «проигрывают» в своей эффективности инструментам, разработанным на рыночной основе. Европа: вчера, сегодня, завтра. // Институт Европы РАН. Ред. колл. Н.П. Шмелев. М., Издательство «Экономика», 2002. - 823 с.

В третьей главе «Политические механизмы и инструменты реализации экологических программ Европейского Союза» показано, что основой для практической деятельности в сфере экологической политики являются среднесрочные программы, что закреплено в учредительном договоре ЕС. Программа представляет собой политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия ЕС на ближайшую перспективу, устанавливающий конкретные цели и задачи для Союза по их выполнению. За всю историю систематизированной экологической политики ЕС, было принято шесть программ. В настоящее время действует Шестая программа действий. экологический политический природоохранный безопасность

В первом параграфе «Особенности планирования, формирования и реализации экологических программ ЕС» анализируются основы формирования и планирования программ действий ЕС, а также рассматриваются итоги реализации программ в сфере охраны окружающей среды. Первая программа действий была принята в 1973 году после Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде (1972). Эту программу считают классическим документом в сфере защиты окружающей среды начального периода обращения европейских государств к проблемам экологии и защиты окружающей среды.

Последующие документы принимались в 1977 году (вторая программа), 1983 году (третья программа) и в 1987 году (четвертая программа). Пятая программа явилась новым поворотом в экологической политике Европейского Союза. Программа была принята в 1993 году и получила название «Навстречу устойчивому развитию». Таким образом, ЕС взяло на вооружение концепцию устойчивого развития, ставшую официальной стратегией ООН по выходу человечества из экологического кризиса после проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992) в Рио-де-Жанейро. Необходимо отметить, что концепция устойчивого развития в Шестой программе ЕС проходит основной темой, затрагивая наиболее актуальные сферы экологической политики ЕС.

Шестая программа действий в области защиты окружающей среды (the Sixth Environment Action Programme, (the 6th EAP) была утверждена Решением Европейского парламента и Совета Европейского Союза № 1600/2002/ЕС 22 июля 2002 года с расчетом на рекордный срок действия - 10 лет. Она получила название «Окружающая среда 2010: наше будущее и наш выбор». Шестая программа появилась непосредственно перед Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию под эгидой ООН в Йоханнесбурге глав государств с 26 августа по 4 сентября 2002 года. Программа направлена на обеспечение следующих трех условий проведения экологических мероприятий Европейского Союза:

· интеграция потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и внедрение принципа экологической обусловленности деятельности сообщества, изложенного в ст.6 Договора об учреждении сообщества;

· продолжение мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития;

· проведение экологических мероприятий с расчетом на текущее и будущее расширение Европейского Союза.

Программа выделяет четыре приоритетные сферы действий ЕС на ближайшие годы:

· изменение климата;

· природа и биологическое разнообразие;

· окружающая среда, здоровье и качество жизни.

Пять предыдущих программ были рассчитаны на более короткие сроки. В этом заключается попытка преодолеть и компенсировать многие недостатки предыдущих программ, которые можно свести в основном к краткосрочности их действий.

Следует также отметить, что для Шестой программы характерен постепенный переход от административных механизмов регулирования экологической политики к инструментам, основанным на элементах рыночной экономки. Опираясь на положения учредительного договора, практическая деятельность ЕС в экологической сфере в рамках Шестой программы строится на основе активных правовых и административных программных действий в отношении защиты окружающей среды. Поэтому Шестую программу следует рассматривать как политико-правовой документ, определяющий приоритетные направления в деятельности ЕС на ближайшую перспективу.

Во второй параграфе «Совершенствование правовых и экономических принципов и механизмов реализации современной экологической политики ЕС» рассматриваются специальные политико-правовые инструменты реализации экологической политики ЕС и семь тематических стратегий, которые были представлены на рассмотрение Европейского парламента и Совета Европы в течение первых трех лет действия Шестой программы с целью утверждения на их основе совместных решений этих институтов. Амстердамский договор 1997 года, внесший очередные изменения в содержание учредительного договора Союза, закрепил в тексте Договора о ЕС также принцип экологической ориентированности деятельности ЕС (ст. 6). Этот принцип подразумевает интеграцию целей (ст.174 (1) и принципов и механизмов экологической политики ЕС (ст. 174 (2) в осуществление других политик ЕС: политика в сфере сельского хозяйства, транспортная политика, политика общего рынка, региональная политика. Согласно принципу «экологической ориентированности» любая деятельность организации должна осуществляться с учётом потребностей окружающей среды и содействовать устойчивому развитию. Важнейшей составляющей концепции устойчивого развития является обеспечение прав человека, и в особенности прав нового поколения - экологических прав. К таким правовым механизмам относятся: право на благоприятную окружающую среду, право на информацию об окружающей среде, право на участие в принятии экологических решений, право на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением и право на доступ к правосудию по экологическим делам.

В третьем параграфе «Формирование Европейского исследовательского пространства в рамках шестой Рамочной программы НИОКР» показано, что курс на создание конкурентоспособной инновационной экономики был взят на саммите ЕС, состоявшемся в марте 2000 года в Лиссабоне (Португалия), а в начале 2002 года в г. Барселоне (Испания). Совет Европы сформулировал ряд конкретных задач в области стимулирования инновационного развития. Среди них - увеличение к 2010 году доли затрат на НИОКР в странах ЕС с 1,9 до 3% ВВП, прежде всего, за счет роста ассигнований частного сектора, дальнейшая вертикальная и горизонтальная координация инновационной политики, создание единого Европейского исследовательского пространства с учетом расширения Евросоюза.

В настоящее время ЕС в среднем направляет на НИОКР 1,9% ВВП (в ряде европейских стран этот показатель выше, например, в Швеции он составляет 3,6%, в Финляндии 3,1%), в то время как США - 2,64, Япония - 3,04%. Например, в 2008 году Европейский союз затратил на НИОКР в области медицинских технологий, авиации, фармацевтики и других наукоемких технологий более 270 млрд. евро. В последнее время ЕС смог добиться некоторых сдвигов в реализации стратегии инновационного развития. Ряд стран, в частности Великобритания увеличили расходы на НИОКР или отказались от их запланированного сокращения. Так, например, Франция, начала использовать новые механизмы стимулирования инновационной деятельности в предпринимательском секторе.

В четвертой главе «Экологически ориентированное управление в региональной политике Европейского Союза» показано, что в настоящее время эффективная охрана окружающей природной среды ЕС и обеспечение системы экологической безопасности невозможны без системного подхода. Современная система охраны окружающей среды и управление природопользованием, формируемое и развивающееся в Европейском Союзе включает ряд специфических инструментов, основывающихся на методах национального и наднационального регулирования. К их числу мы относим: законодательные, информационные, административные, экономические и экологические методы. Необходимо отметить, что все перечисленные выше и совершенствуемые постоянно управленческие методы взаимно дополняют друг друга, а комплексное применение их на практике составляет основу экологической политики ЕС при переходе от Концепции к Стратегии устойчивого развития.

В первом параграфе «Система экологически ориентированного управления в политике ЕС» показано, что охрана окружающей среды с точки зрения системы безопасности и управления может рассматриваться как алгоритм экологического менеджмента на всех возможных уровнях управленческой иерархии, формируя при этом основные направления экологической политики. Естественно неотделимы от этих методов и проблемы формирования экологического рынка в ЕС, а также экологического предпринимательства.

К методам управления в области охраны окружающей среды и экологической безопасности следует отнести следующие:

метод стратегического приоритета. Сущность метода заключается в том, что вопросы безопасности и сохранения окружающей природной среды в обязательном порядке должны включаться в число наиболее приоритетных задач;

метод комплексного оперативного управления. Включает в себя комплексное экологически ориентированное стратегическое и оперативное управление, доведение выработанной экологической политики, программ и планов до каждого ведомства, предприятия, с возложением соответствующей ответственности на руководителей и исполнителей;

метод совершенствования. Заключается в систематическом совершенствовании стратегии и тактики деятельности, улучшении и совершенствовании экологической политики, программ и планов, экологических показателей предприятий с учетом научных достижений, запросов потребителей и ожиданий общественности;

метод опережающего подхода. Сводится к использованию опережающего подхода к модификации продукции предприятий с учетом экологических требований;

метод предварительной оценки. Заключается в оценке воздействия различных факторов на окружающую среду и включает в себя экологическую экспертизу на всех стадиях, начиная с оценки намерений, проектов, технологий и региональных программ;

метод содействия. Основу метода составляет содействие организации, внедрению в производство и передача экологически безопасных и малоотходных технологий, внедрение методов безопасного природопользования, «экологизация» отраслей и производственных технологических линий и цепочек. Метод заключается в создании условий, при которых деятельность человека оказывает минимальное воздействие на окружающую среду, при значительной экономии материальных и природных ресурсов, экономии всех видов энергии, утилизации отходов и их вторичной переработки без ущерба для природной среды;

метод чрезвычайного регулирования. Данный метод сводится к обеспечению готовности к нестандартным ситуациям, согласованности планов и программ действий со службами быстрого чрезвычайного регулирования, с соответствующими органами государственного управления и местной общественностью;

метод отчетности и аудита. Метод заключается в организации достоверной статистической отчетности об экологической деятельности и регулярных экологических ревизиях (аудит);

метод достоверной информации. Сводится к обеспечению четкой системы информации о потенциальных экологических угрозах и возможных нежелательных последствиях со стороны производства, продукции, отходов или услуг, а также мерах по их устранению.

Во втором параграфе «Болонский процесс в системе экологического образования ЕС» оценивается процесс глобализации в формировании рынка труда с высокими требованиями к стандартному работнику единого европейского экологического образовательного пространства. Джорж С., Ваймерскирх А. Всеобщее управлением качеством: стратегии и технологии, применяемые сегодня в самых успешных компаниях. - СПб., Виктория плюс, 2002. - С. 6. Современное производство предъявляет повышенные требования к квалификации, основанной на высоком экологическом образовательном уровне. Пугачев В.П. Планирование персонала: теоретические и методологические основы //Вестник МГУ. Социология и политология .1999. - № 2. - С.34.

В конце XX-начале ХХI века традиционное европейское экологическое образование не удовлетворяло возросшие потребности европейского сообщества при переходе к концепции устойчивого развития, что, в конечном итоге, привело к международному кризису системы экологического образования.

Необходимо подчеркнуть, что глобализация в сфере экологического образования по созданию общеевропейской интегральной системы экологического образования, опирается на концепцию устойчивого развития и стратегию «Европейского измерения в экологическом образовании». Принятие единых общеевропейских стандартов позволит расширить миграционные потоки студентов, молодых специалистов по экологическим специальностям и будет способствовать сохранению окружающей среды европейского континента.

«Европейское измерение в экологическом образовании» ориентировано на воспитание личности с четкой гражданской позицией и профессиональной экологической составляющей, личности «европейского типа», исповедующей толерантность, плюрализм, ценящей культурное наследие сообщества, участника процесса европейской интеграции и сохраняющего окружающую среду.

Еще 1988 году на конференции ректоров европейских вузов в Болонье была принята Всеобщая хартия университетов (Magna Charta Universitatum), в которой университеты были названы центрами культуры, и впервые была обозначена задача создания академического европейского пространства. Этот вопрос возник в связи с реальной угрозой экспансии образовательных услуг США в Европе, как реакция защиты собственно европейского культурного образовательного пространства.

Таким образом, Болонская декларация стала итогом подготовительного этапа формирования основных принципов организации европейского экологического образовательного пространства. В июне 1999 года, в Болонье, министрами образования 29 европейских стран была подписана «Декларация о Европейском пространстве для высшего образования». Декларация стала ключевым документом нового этапа гармонизации национальных систем в процессе создания общеевропейского пространства высшего экологического образования.

Целью Болонского процесса является создание экономически сильной, конкурентоспособной Европы, поэтому Болонский процесс призван решить не только и не столько задачи, связанные непосредственно с высшим образованием, сколько направлен на преодоление целого ряда серьезных экологических, социальных, экономических и демографических проблем, характерных для современной Европы.

В третьем параграфе «Европейский Диплом - программный документ по охране окружающей среды Совета Европы» показано, что решить глобальные проблемы, в том числе экологические, можно только за счет объединения усилий, международного сотрудничества и создания международных организаций. Совет Европы стал той организацией, которая одной из первых занялась решением экологической проблемы на Европейском континенте. Советом Европы была разработана целая программа по охране окружающей среды, которая включала в себе ряд конвенций и отдельных природоохранительных сетей и организаций (Европейский Диплом).

Европейский Диплом - занимает одно из значимых мест в структуре программы по охране окружающей среде в Совете Европы. Садовничий В.А. Традиции и современность. (Выступление на VII съезде Российского Союза ректоров) // Высшее образование в России. - 2003. - № 1. - С. 17. Европейский Диплом является одним из важнейших инструментов постоянного экологического контроля в контексте Всеевропейской Стратегии биологического и ландшафтного многообразия и был учрежден Советом Европы 6 марта 1965 года. Европейский Диплом присуждается национальным паркам и заповедникам, а в его основе лежат три критерия классификации и соответственно три категории (А, В и С). Через Европейский Диплом Совет Европы способствует разработке совместных действий по обмену опытом между природоохранными организациями ЕС, осуществляющими на практике реализацию программ и стратегий Европейского Союза в экологической сфере.

Пятая глава «Современные экологические проблемы взаимоотношений Европейского Союза и Российской Федерации». В странах-членах Европейского Союза понимают, что многие экологические проблемы являются глобальными и трансграничными, а, следовательно, не могут быть решены на уровне лишь отдельной европейской страны или Союза в целом. Лемешев М.А. Экологические проблемы Европы и пути их решения
// Экономические науки , №2, 1992. - С..62-71.; Ястрежембский С.В. Как сделать более эффективной систему сотрудничества России и ЕС? // Комитет «Россия в объединенной Европе». М., 2005. - С.7-22.

Необходимо признать, что Российская Федерация в настоящее время испытывает достаточно серьезные экологические проблемы, Протасов В.Ф. Экология, охрана природы: законы, кодексы, платежи, показатели, нормативы, ГОСТы, экологическая доктрина. Термины и понятия. Экологическое право. - М: Финансы и статистика, 2006. - 375 с.; Притулько В.М. Экологическая экспертиза./ М, Academia, 2005. - 234 с. поэтому и в России также озабочены состоянием окружающей природной среды и экологической безопасности Европы. Экология, безопасность и охрана окружающей среды. // Прогресс. М., 2002. - 640 с. Это особенно заметно, прежде всего, в промышленно-освоенных районах в европейской части страны. Поэтому партнерство Европейского Союза и России играет важнейшую роль в достижении устойчивого развития на европейском континенте. Безусловно, Россия представляет огромную важность для окружающей среды Европы и устойчивого развития европейского континента. На ее территории находятся более 75% запасов питьевой воды в Европе, 80% лесов и минеральных ресурсов. Розанов С.И. Общая экология. // М., Лань, 2001. - 287 с.

Следует отметить, что в настоящее время перед ЕС и Россией стоит ряд общих глобальных, региональных и трансграничных экологических проблем, таких как: изменение климата, загрязнение питьевой воды и атмосферного воздуха, истощение природных ресурсов и снижение биоразнообразия, загрязнение Балтийского, Баренцева, Каспийского и Черного морей.

Важно также отметить, что Европейский Союз заинтересован в решении экологических проблем нашей страны и активно взаимодействует с Россией в этой области. В коллективной стратегии ЕС по отношению к России, принятой в 1999 году и определившей основные приоритеты, цели и задачи в отношениях между ЕС и Россией, говорится, что «окружающая среда - общее достояние народов России и Европейского Союза и ее сохранение является общей и актуальной задачей». Расширение Европейского Союза и Россия. // МГИМО. Буторина О.В., Борко Ю.А. (ред.). Деловая литература. М., 2006. - 568 c.

В первом параграфе «Экологическая политика в системе взаимоотношений ЕС и России» показано, что еще в 2000 году ЕС и Россия согласовали совместную рабочую программу для решения проблем окружающей природной среды европейского континента, вызывающих озабоченность населения. В рамках программы обозначены приоритетные сферы, такие как:

· гармонизация экологических стандартов и законодательства;

· реализация Конвенции о биологическом разнообразии;

· приграничное и региональное экологическое сотрудничество, в том числе в регионах Черного и Балтийского морей;

· содействие экологическим инвестициям в России;

· гармонизация процедур оценки экологического воздействия;

· сотрудничество в области экологического мониторинга;

· безопасность ядерных объектов и управление радиоактивными отходами;

· повышение информированности населения.

В настоящее время сотрудничество ЕС и России в решении общих экологических проблем включает в себя следующие основные направления:

· осуществление положений Рамочной конвенции ООН «Об изменении климата и разработка механизмов реализации Киотского протокола»;

· осуществление положений Конвенции по биологическому разнообразию;

· реализация стратегии «Окружающая среда для Европы»;

· сотрудничество по проблемам ядерной безопасности.

Техническое содействие ЕС по вопросам окружающей среды РФ в основном действует через программу TACIS. Это инициатива Европейского Союза для стран Восточной Европы, Кавказа и Средней Азии, которая содействует развитию гармоничных и успешных экономических и политических связей между Европейским Союзом и этими странами-партнерами. Ее целью является поддержка инициатив стран-партнеров по развитию общества, основанного на политических свободах и экономическом процветании.

Во втором параграфе «Экологические аспекты сотрудничества России и Европейского Союза в экологической сфере» приводится анализ сотрудничества между Россией и ЕС в экологической сфере. Придание нового качества сотрудничеству России и ЕС в области охраны окружающей среды послужило обсуждение проблем в экологической области на первом заседании Постоянного совета партнерства РФ - ЕС которое прошло в Хельсинки (Финляндия) в 10 октября 2006 года. Евросоюз был представлен «евротройкой», в состав которой вошли представители Финляндии, Германии и Еврокомиссии.

Главными темами переговоров стали изменение климата и реализация обязательств по Киотскому протоколу, сохранения ландшафтного и биологического разнообразия, вопросы поддержания оптимального баланса между экономическим развитием и сохранением природной среды.

По итогам заседания представители России и Европейского Союза подписали соглашение между Россией и ЕС, которое определяет принципы и цели сотрудничества сторон в области охраны окружающей среды, а также вопросы практической деятельности. Подписанный сторонами документ способствует реализации «дорожной карты» по одному из четырех общих пространств РФ-ЕС. Стороны также договорились о том, что Россия в ближайшие годы сможет получить от ЕС и крупных европейских банков кредиты на общую сумму около 2 млрд. евро на осуществление масштабных экологических проектов на северо-западе европейской территории страны.

Конкретный план этого финансового содействия был рассмотрен на открывшейся 9 июля 2007 года в Брюсселе (Бельгия) конференции по экологическому партнерству в рамках «Северного измерения» Евросоюза. Двадцать четвёртый Саммит Россия-ЕС прошёл в Стокгольме 18 ноября 2009 года. Лидеры ЕС и России обсудили развитие стратегического партнёрства между сторонами, уделив особое внимание вопросам изменения климата, преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса, проблемам энергетики и отношениям между Россией и Европейским Союзом.

Важно также подчеркнуть, что подтверждая соглашения, достигнутые на встрече «Большой двадцатки» в Питтсбурге (США) в 25 сентября 2009 года, Россия и ЕС согласились, что меры, направленные на преодоление мирового финансового и экономического кризиса, в том числе, и в экологической сфере, не должны становиться протекционистскими, а должны следовать договорённостям «G-20» и духу «Соглашения о Партнерстве и Сотрудничестве» (СПС).

В третьем параграфе «Экологическая политика Европейского Союза и Российской Федерации в контексте Соглашения о партнерстве и Сотрудничестве в Европе и в рамках международных договоров в экологической сфере» показано, что сотрудничество между ЕС и Россией в 2002-2008 годах в области окружающей среды и экологической безопасности регулировалось широкомасштабным «Соглашением о Партнерстве и Сотрудничестве» и подкомитета СПС по окружающей среде, энергетике и ядерной безопасности и рядом международных договоров в экологической сфере. Международное сотрудничество Российской Федерации и Европейского Союза в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности развивается также в рамках многосторонних конвенций и соглашений, а также двусторонних договоров и соглашений.

Необходимо отметить, что на сессии Европейского совета в Брюсселе (Бельгия), состоявшемся 29-30 октября 2009 года были одобрены показатели, которых страны ЕС должны достичь в обязательном порядке, чтобы преодолеть так называемый «экологический разрыв». Для этого были выделены соответствующие финансовые средства в размере 7 млрд. евро на 7 лет, половина которых отведена на меры по окружающей среде. Значительные средства в этой области выделяются по программам ФАРЕ (Программа содействия странам Центральной и Восточной Европы (PHARE) и САПАРД (Программа повышения конкурентоспособности сельского хозяйства стран Центральной и Восточной Европы (SAPARD). Согласно СПС экологическая политика ЕС и РФ должна учитывать разнообразие экологических проблем на европейском континенте, а при выработке совместной экологической политики Евросоюз и Россия следующие основные показатели:

· доступность научной и технической информации;

· условия окружающей среды в разных регионах Европы;

· потенциальную выгоду и издержек от принимаемых действия или бездействий;

· экономическое и социальное развитие ЕС и РФ, а также сбалансированное развитие их регионов.

Сотрудничество в рамках СПС между Российской Федерации и Европейским Союзом в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности будет развиваться в рамках нового Соглашения о Партнерстве и Сотрудничестве, над которым стороны работают в настоящее время.

В шестой главе «Новая экологическая политика Европейского Союза и ее развитие в контексте региональных экологических отношений в ХХI веке» показано, что под влиянием интеграционных тенденций все больше стран планеты в добровольном порядке соглашаются на ограничение собственного суверенитета, передачу суверенных прав в компетенцию наднациональных (надгосударственных) образований международного характера. В результате происходит изменение самого представления о государстве и государственности, требующее внимательного изучения и осмысления со стороны политической науки. Подготовка Конституционного договора ЕС - процесс сложный и длительный и как показало время, Конституция ЕС так и не была принята, а позднее заменена Лиссабонским договором. И тем не менее, проект Конституции ЕС не был бесполезным документом и он выполнил свою задачу, хотя, конечно, и не в полном объеме. На основе проекта Конституции ЕС фактически был подготовлен Лиссабонский договор.

В первом параграфе «От проекта Конституции ЕС к Лиссабонскому договору» показано, что проблемы экологической политики в проекте Конституции ЕС так же как и энергетическая политика, охрана окружающей среды нашли безусловное отражение, а в ходе ее подготовки были решены целый ряд проблем. В частности, страны ЕС приняли план мероприятий по борьбе с климатическими изменениями, разработанный Еврокомиссией. Документ, в котором идет речь и об экологической и энергетической безопасности, поддержали 27 государств. Согласно планам Еврокомиссии, в первую очередь, предложения касались обеспечения экологической безопасности стран при минимальном нанесении ущерба окружающей среде. В частности, предполагается к 2020 году снизить выбросы углекислого газа на 20%. Важно отметить, что программа Европейской комиссии гарантирует либерализацию рынка газового и энергетического топлива. При этом окончательные итоги переговоров будут подведены ближе к концу 2010 года. Планируется, что разработанные соглашения, касающиеся единой экологической политики стран ЕС, обретут реальную силу уже весной 2010 года. Лиссабонский договор, известный также как Договор о реформе (официальное название - «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community) - международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 года в Монастыре иеронимитов в Лиссабоне (Португалия) призван внести изменения в действующие соглашения о Европейском Союзе в целях реформирования системы управления ЕС. Он заменил собой не вступившую в силу проект Конституции ЕС.

Новый договор изменяет ценности и цели Европейского Союза (Ст. 2 и 3 Договора о ЕС). Договор о реформе изменяет название Договора об учреждении Европейских сообществ на Договор о функционировании ЕС, чем напрямую связывает его с Договором о ЕС и целями, которые он ставит перед объединенной Европой. Таким образом, принципы, рассматривавшиеся ранее как декларативные: защита граждан ЕС по всему миру, экономическое, экологическое и территориальное единство, культурное многообразие, наряду с социальными целями, становятся основополагающими задачами политики ЕС в настоящее время.

Современной стратегической задачей Евросоюза становится создание «внутреннего рынка» и достижение целого ряда целей, таких как: полная занятость населения и социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды и борьба против дискриминации, социальная справедливость и защита прав детей.

Экологические проблемы, защита окружающей среды и экологическая безопасность, а также борьба с глобальным изменением климата получает приоритетное значение в новом Договоре. ЕС должен «предпринимать меры на международном уровне по борьбе с региональными и глобальными проблемами окружающей среды, в первую очередь, с изменением климата» (Ст. 174 Римского договора), а политика Союза в энергетическом плане должна проводиться «в соответствии с необходимостью сохранить и улучшить окружающую среду» (Ст. 176А Римского договора).

Также Договор предполагает создание Европейского пространства исследований, несколько дополняет социальную политику, предоставляет Союзу «стимулирующие» полномочия в вопросах образования, спорта, политики, экологии, дает новое определение принципа субсидарности, освещает вопросы в сфере сельского хозяйства и рыболовства. Союз ответственен за определение и имплементацию программ по исследованию и разработкам в данных областях, хотя здесь его компетенция пересекается с компетенцией национальных правительств. Экологическая политика определяется Европарламентом и Советом Европы в соответствии с законодательной процедурой. При этом статьи Договора не ущемляют «право государств-членов предпринимать необходимые меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности» (Декларация 20, Ст. 176а).

Во втором параграфе «Основные тенденции развития экологической политики ЕС и перспективы экологических отношений в ХХI веке» показано, что в конце ХХ века в результате научно-технической революции сформировалось новое, постиндустриальное общество, которое отчетливо демонстрирует несоответствие глобального масштаба экологических проблем и ограниченное представление человечества о методах их решения. Практически все стороны современной антропогенной деятельности ведут к загрязнению биосферы: стихийный рост промышленности, энергетики, транспорта, химизация сельского хозяйства, быстрые темпы роста народонаселения и урбанизация. Чтобы приостановить разрушительные тенденции требуется многолетняя мобилизация огромных ресурсов. В современном мире уже нельзя жить изолированно от глобальных проблем, мир становится взаимозависимым и уязвимым. Поэтому необходима разработка и реализация новой, инновационной в своей основе экологической политики, ориентированной на привлечение всех имеющихся средств в экологическую сферу деятельности.

Одно из наиболее эффективных направлений интенсификации экологических отношений - развитие «модели партнерства». Развитие данной модели предполагает наличие двух ключевых условий: во-первых, существования заинтересованных кругов на всех уровнях власти, которые могли бы быть партнерами в решении проблем сохранения окружающей среды; во-вторых, широкое вовлечение гражданского общества в экологически ориентированное управление.

В третьем параграфе «Новая экологическая политика Европейского Союза» показано, что преодоление экологического кризиса видится, прежде всего, в формировании нового типа взаимоотношений человека и окружающей природной среды, исключающих возможность ее разрушения и деградации. Устойчивое и стабильное развитие Европейского Союза, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также экологическая безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных экосистем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо сформировать и последовательно реализовывать единую политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных экосистем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности Европейского Союза и всех стран-членов ЕС. В связи с тем, что страны ЕС с их различными природными экосистемами представляют значительная часть биологического разнообразия Европы, Евросоюз играет ключевую роль в поддержании и глобальных функций биосферы. Учитывая масштабы природного, ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала, Евросоюз играет весьма существенную роль в решении глобальных и региональных экологических проблем.