Обеспечение транспарентности политической власти в современной России: институциональный аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Специальность - 23.00.02 «Политические институты, процессы и технологии»

Обеспечение транспарентности политической власти в современной России: институциональный аспект

Плято Станислав Сергеевич

Саратов - 2011

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет»

Научный руководитель - доктор политических наук, доцент Тарасов Илья Николаевич

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Мкртчян Александр Александрович

кандидат политических наук, доцент Русакова Наталия Александровна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского»

Ученый секретарь диссертационного совета А.Н. Донин

1. Общая характеристика диссертации

политологический правительство транспарентность власть

Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, тем вниманием, которое на протяжении последних лет в политической науке уделяется исследованию проблемы становления и функционирования «электронного правительства». Такое внимание к данной сфере не случайно. В настоящий момент можно констатировать, что появилась новая общественно-политическая форма развития демократии через обеспечение свободного доступа граждан к информации о деятельности и предоставляемых государством услугах, посредством применения информационно-коммуникационных технологий. К числу стран принявших новую концепцию и внедряющую ее для формирования свободного доступа граждан к информации и, тем самым, обеспечению транспарентности политической власти, доступности информации об институтах власти и исполняемых ими социально значимых функциях, принадлежит и Российская Федерация.

На международном уровне лидерами стран Большой восьмерки была подписана Окинавская Хартия, развивающая идею реализации глобального информационного общества Окинавская Хартия глобального информационного общества [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.iis.ru/library/okinawa/charter.ru.html.. Согласно подписанным документам, в Российской Федерации была разработана собственная стратегия построения информационного общества. Так возник проект «Электронная Россия 2002-2010» О проекте Федеральной целевой программы «Электронная Россия» на 2002-2010 годы: постановление Правительства РФ от 12 февраля 2001 г. № 207-р // СЗ РФ. - 2001. - № 8. - Ст. 770., который должен был создать новую систему отношений граждан с государством и способствовать более эффективной работе правительства.

Проблема государственного обеспечения информационной безопасности РФ стоит на повестке дня в отечественном политологическом дискурсе со второй половины 90-хх гг. ХХ века и является одним из ведущих научных направлений в российской политической науке, имеющих важное прикладное значение.

При осуществлении диссертационного исследования было уделено внимание и изучены Интернет-порталы муниципальных образований Нижнего Поволжья на предмет их информационной наполненности и удобства пользования для граждан, как того требует законодательство РФ.

Наличие скудной исследовательской информации о состоянии дел при реализации концепции открытости власти на уровне муниципальных образований подтверждает актуальность диссертационного исследования. Следует отметить, что процесс формирования «электронного правительства» не завершился и находится в состоянии активного внедрения.

Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время в научных исследованиях определенное внимание уделяется проблеме транспарентности политической системы России. Основой для современных научных изысканий по проблемам электронного правительства стало развитие представлений и концепций об информационном обществе заложенных в трудах отечественных ученых, таких как Абдеев Р.Ф., Афанасьев В.Г., Барановский Е.Г., Бахметьев А.В., Воронина Т.П., Голобуцкий А.П., Грачев М.Н., Грубин О.А.Землянова Л.М., Ирхин Ю.В., Иноземцев В.Л., Колин К.К., Мелюхин И.С., Моисеев Н.Н., Пасхин Е.Н., Пивоваров Ю.С., Полюбина И.Б., Попов Г.Н., Сморгунов Л.В., Цвылев Д.С., Шевчук О.Б., Яковец Ю.В. Абдеев Р.Ф. Философия информационной цивилизации. - М., 1994; Афанасьев В.Г. Социальная информация. - М., 1994; Барановский Е.Г., Владиславлева Н.Н. Методы анализа международных конфликтов. - М.: Научная книга, 2002; Бахметьев А.В. Социальные факторы формирования информационного общества. - М., 2003; Воронина Т.П. Информационное общество: сущность, черты, проблемы. - М., 1995; Грачев М.Н. «Электронная демократия» и «электронное правительство»: к вопросу об определении понятий с учетом реалий становления информационного общества // Материалы IV Всероссийского конгресса политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы политической науке» М. 2006; Грубин О.А. Новые возможности гражданского участия в условиях информационного общества // Материалы IV Всероссийского конгресса политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы политической науке» М. 2006.; Голобуцкий А.П., Шевчук О.Б. Электронное правительство. Киев, 2002; Землянова Л.М. Коммуникативистика и средства информации. М., 2004; Ирхин Ю.В. Электронное правительство Великобритании и России // Социально-гуманитарные знания. 2005. №4; Иноземцев В.Л. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. - М., 2000; Колин К.К. Информационная цивилизация. - М., 2002; Мелюхин И.С. Информационное общество: истоки, проблемы, тенденции развития. - М., 1999; Моисеев Н.Н. Универсум. Информация. Общество. - М., 2001; Пивоваров Ю.С. Демократия в условиях информационного общества. - М., 2008; Полюбина И.Б. Электронное правительство как составляющая новой экономики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.dofa.ru/student/seminar/polubina.doc; Попов Г.Н. Переход России к информационному обществу. - СПб., 2003; Сморгунов Л.В. Электронное правительство в контексте современных политических реформ на Западе [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://conf.infosoc.ru/03-rGOVf14.html; Сморгунов Л.В. Электронное правительство: этапы становления и сравнение опыта // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: труды V Всероссийской объединенной конференции. СПб., 2002 г. Цвылев Р.И. Постиндустриальное развитие: Уроки для России. - М., 1996; Яковец Ю.В. Формирование постиндустриальной парадигмы: истоки и перспективы // Вопросы философии. - 1997. - № 1 и др.

Рассматривая работы зарубежных авторов сформировавших представление об информационном обществе и посвященных анализу и представлению о значимости для граждан социальных аспектов информатизации, следует выделить Белла Д., Бениджера А., Винера Н., Дарендорфа Р., Кастельса М., Катца Р., Масуда Й., Пората М., Тоффлера О., Уэбстера Ф., Фитера Дж., Белл Д. Социальные рамки информационного общества / Новая технократическая волна на Запад / под ред. Гуревича П.С. - М., 1988; Винер Н. Человеческое использование человеческих существ: кибернетика и общество СПб., 2001; Винер Н. Человек управляющий. - СПб., 2001; Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. - М.: ГУ ВШЭ, 2000; Тофлер О. Проблема власти на пороге ХХI века // Свободная мысль. - 1992. - № 2; Уэбстер Ф. Теории информационного общества. - М., 2004; Beniger I.R. The Control Revolution: Technologic and Economical Origins of the Information Society. Cambridge, Mass.- London. 1986; Dahrendorf R. Reflections of the Revolution in Europe. - New York, 1990; Feather J. The Information Society: A Study of Continuity and Change. London. 2000; Katz R.L. The Information Society: An International Perspective. N.Y. 1988; Masuda Y. The Inforamtion Society as Postindustrial Society. Wash. 1983; Porat M., Rubin M. The Information Society: Development and Measurement. Wash. 1978; Tofler A., Toffler H. Creating of New Civililizations: The Politics Of the Third Wave. Atlanta. 1995. заложивших фундамент для проведения исследований по проблемам электронного правительства. Благодаря им произошло слияние идей информационного общества с концепциями постиндустриализма, что в дальнейшем послужило основой для развития представлений об электронном правительстве. Большинством авторов отмечалось, что информационной сфера, становится материей, пронизывающей все социально-политическое пространство, тем самым информация становится важнейшим ресурсом власти.

Значительное внимание исследователи уделяют изучению проблем информационной безопасности и защиты информации, которые связаны с внедрением электронного правительства. Изучению данной проблематики посвящены научные изыскания Митрохиной Е.Ю., Клинцовой Н.Н., Стрельцова А.А., Могулла Р., Морозова И.Л. Клинцова Н.Н. Информационная безопасность на государственном, общественном и личностном уровнях в условиях информатизации российского общества // Материалы IV Всероссийского конгресса политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы политической науке» М. 2006; Митрохина Е.Ю. Информационная безопасность личности как социальная проблема // Глобальная информатизация и безопасность России. М. 2001; Стрельцов А.А. Обеспечение информационной безопасности России: теоретические и методологические основы. М. 2002; Могулл Р. Теория и практика кибертерроизма. СПб., 2002; Морозов И.Л. Информационная безопасность политической системы // Полис. 2005 № 3..

Проблемы создания электронного правительства также разрабатывали такие отечественные исследователи как Агамирзян И.А., Дрожжинов В.И., Штрик А.А., Попов В.Д., Пронин А.С., Владимиров В.А. Попов В.Д. Информациология и информационная политика. М., 2003; Попов В.Д. Тайны информационной политики. М., 2003; Пронин А.С. Несколько слов об электронных правительствах. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://pcweek.ru; Дрожжинов В.И., Штрик А.А. Электронное правительство информационного общества. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://pcweek.ru/Year2000/N15/CP1251/Strategy/; Агамирзян И.А. Электронное правительство в контексте глобализации [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.computerra.ru/offline/2002/448/18414/; Владимиров В.А. Прозрачность и ответственность. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://e-government.ru/dyn/..

Среди зарубежных авторов посвятивших свои работы разработке концепции электронного правительства, можно выделить Дж. Ван Верта, Клифта С., Марчионини Г., Талеро Э., Уэст Д., Хикса Р Дж. Ван Верт. Электронное правительство и эффективность: Императивы из позиции граждан [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.ksg.harvard.edu/cbg/dgworkshop/vanwert1.pdf; Клифт С. Электронное правительство и демократия [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.publicus.net/e-government/; Клифт С. Электронная книга по электронной демократии: Демократия он-лайн 2.0 [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.publicus.net/ebook/edemebook.html; Марчионини Г. Исследования электронного правительства: взаимная эволюция услуг правительства и ожиданий граждан [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.ksg.harvard.edu/cbg/dgworkshop/ %20marchionini_white.pdf; Талеро Э. Произведение государственных закупок электронным способом. Концепции и опыт. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://wbln0018.worldbank.org/OCS/egovforum.nsf/ /egpdiscpaperdraft16.pdf; Уэст Д. Оценка электронного правительства: Интернет, демократия и предоставление услуг федеральным правительством и правительствами штатов [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/EGovReportUS00.htm; Хикс Р. Правительственные данные: к вопросу о доступе и использовании гражданами [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.politanaliz.ru/art_list_102.html; Хикс Р. Возможности электронного правительства для развивающихся стран [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://idpm.man.ac.uk/publications/wp/igov/igov_wp11.shtml..

Анализ опубликованных работ западных исследователей, таких как Мэннинг Н., Парисон Н., Гримо Ж., Шевалье Ж., позволяет отметить, что отдельные проблемные аспекты транспарентности власти рассматривались в трудах по совершенствованию государственной службы Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. М., 1995; Шевалье Ж. Государственная служба / Пер. с фр. М., 1996; Повышение качества государственных услуг: опыт Великобритании // Проблемы теории и практики управления. 2000. № 3; Становление американского государства. М, 1992; Гримо Ж. Организация административной власти во Франции. М., 1994; Государственное управление и государственная служба за рубежом. СПб., 1998; Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. Пер. с англ. М., 2003..

Проблемы реализации электронного правительства, открытости политических систем в Российской Федерации были рассмотрены в диссертациях, среди которых можно выделить исследования Быкова И.А., Панина А.Н., Смагина В.А., Стырина Е.М., Яковлева Е.А. См. Быков И.А. Интернет как средство политической коммуникации: анализ российского опыта: Автореф. дис. канд. полит. наук. Спб., 2005; Смагин В.А. Обеспечение информационной открытости политической системы России: Автореф. дис. канд. полит. наук. Саратов, 2007; Стырин Е.М. Электронное правительство: стратегии формирования и развития: Автореф. дис. канд. социол. наук. М., 2006; Панин А.Н. Вызовы и угрозы политической системе России в условиях глобальной информатизации: Автореф. дис. канд. пол. наук. Саратов, 2006.; Яковлева Е.А. Электронное правительство: теоретические модели и политическая стратегия российского государства: Автореф. дис. канд. полит. наук. М., 2006.

Таким образом, количество работ, посвященных исследованию научных проблем обеспечения транспарентности власти, постоянно увеличивается. При этом остаются малоизученными отдельные вопросы. К сожалению, лишь незначительная часть отечественных работ посвящена практическим аспектам внедрения открытой системы государственной власти и формирования информационного общества, более детальный подход проявляется при изучении теоретического аспекта обозначенной проблематики.

Как показывает обзор литературы, недостаточно изученными остаются проблемы обеспечения транспарентности власти на региональном и, в особенности, на муниципальном уровне. Отсутствие должного внимания к проблемам обеспечения транспарентности власти на муниципальном уровне в Российской Федерации, затрудняет процесс реализации концепции электронного правительства на местах.

Объектом исследования в диссертации являются органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации.

Предметом исследования выступают институционализация транспарентности политической власти в современной России.

Целью диссертационного исследования является политологическая оценка эффективности политико-организационных подходов к обеспечению транспарентности политической власти.

Для реализации поставленной цели потребовалось решение следующих исследовательских задач:

- изучить международный опыт создания электронного правительства в странах лидерах по развитию демократических институтов власти.

- изучить формирование отечественных подходов к обеспечению транпарентности власти, путем создания электронного правительства.

- проанализировать эффективность обеспечения транспарентности политической власти в Российской Федерации через Интернет-порталы.

- изучить закономерности информационного взаимодействия граждан с органами политической власти, а также проблему сохранения их персональных данных, сведений отнесенных к государственной тайне.

- разработать методику анализа информационной наполненности интернет-сайтов муниципальных районов Нижнего Поволжья.

- провести мониторинг сайтов муниципальных районов Нижнего Поволжья, на предмет их информационной наполненности, с целью выявления уровня транспарентности политической власти посредством реализации программ электронного правительства.

Методологические основы исследования

Исследование строилось, на основе системного подхода, благодаря которому была получена возможность проанализировать общий процесс реализации новой концепции функционирования российской государственности. Системный подход позволил структурировать материал в хронологической последовательности, выделяя для анализа наиболее важные аспекты исследования.

Институциональный подход позволил раскрыть заявленную в диссертации проблематику как многомерную общественно-политическую реальность, а также выделить функциональные и системообразующие элементы. Понятие института в диссертационном исследовании рассматривается как организация и включает в себя помимо норм, также элементы практики.

Используя сравнительный метод, удалось обозначить общее и особенное в изучаемых системах, явлениях, процессах. В диссертационном исследовании он применен, в частности, при изучении отечественного опыта реализации электронного правительства и его сравнения с международным.

Применение в рамках диссертационного исследования нормативного метода, позволило проанализировать законодательные акты и нормативные документы Российской Федерации и ряда зарубежных стран с целью выявления нормативистского аспекта институционализации политической власти.

Источники

Решение поставленных задач потребовало привлечения разнообразных источников, которые условно можно разделить на несколько групп:

Первой важной группой источником для диссертационного исследования являются законодательные и иные нормативно-правовые акты: Конституция РФ, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, направляющие государственную политику Российской Федерации в сфере информатизации государственной власти и муниципальных образований, определяющими роль значение и пути использования информационных технологий в политической системе.

Вторую группу источников составляют концепции, разработанные в качестве теоретических основ для применения информационно-коммуникативных технологий в политике. В исследовании рассматривались классические труды по развитию представлений о постиндустриализме, информационном обществе, так и современные представления о «электронной демократии», «электронном правительстве» и «электронном гражданине» (Белл Д., Винер Н., Порат М., Тоффлер О., Ирхин Ю.В., Мелюхин И.С., Пивоваров Ю.С., Полюбина И.Б., Сморгунов Л.В.).

Третью группу составляют концепции, доктрины и программы, механизмы и особенности реализации которых рассматриваются в диссертации. Здесь следует выделить федеральную целевую программу «Электронная Россия 2002-2010 гг.», которая является основой для практического внедрения электронного правительства в Российской Федерации и стратегия развития электронного общества в России, определяющая теоретические механизмы формирования будущих элементов электронного правительства. Также был рассмотрен ряд документов обеспечивающих сохранность размещаемых информационных ресурсов, одним из которых является Доктрина информационной безопасности РФ и другие. Также были рассмотрены следующие документы: Концепция информатизации Саратовской области до 2010 г.; Концепция защиты информации ограниченного доступа в органах исполнительной власти Саратовской области; Постановление правительства области о мерах по представлению органов исполнительной власти Саратовской области и органов местного самоуправления в сети Интернет; Концепция информатизации Волгоградской области (2007-2010 годы); Постановление Правительства Астраханской области «О портале органов государственной власти Астраханской области»; Концепция целевой программы «Информатизация органов исполнительной власти Астраханской области».

Отдельную группу источников составили документы, отражающие международный опыт совершенствования механизмов реализации в рамках заявленной проблематики, поскольку для обеспечения доступности и «прозрачности» власти, необходимо рассматривать общие тенденции решения этого вопроса в государствах имеющих положительный опыт создания «электронного правительства» См.: Ст. 15.b Устава Совета Европы, Статья 19 Всеобщей декларации прав человека; статьи 6,8 и 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; Конвенция ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (принятую в датском Орхусе 25 июня 1998 г.); Конвенция о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных от 28 января 1981 г. (ETS N108); Декларация о свободе самовыражения и информации, принятая 29 апреля 1982 г. и др..

Следующей группой источников является периодическая печать. Часть данных проанализированных в диссертации была использована из общероссийских изданий: «Российская газета», «Известия», «Независимая газета». Также изучались статьи, опубликованные в журналах и специализированных изданиях: «Политические исследования», «Власть», «Власть и общество», «Государственная власть и местное самоуправление», «Информационное общество», «Электронная Россия (2002-2010 гг.)».

Обширную группу составляют Интернет-ресурсы, с помощью которых был получен доступ ко многим, приведенным в списке использованных источников и литературы, материалам. В частности была получена информация по статистическим данным, справочным материалам, получен доступ к аналитическим центрам, разрабатывающих заявленную в диссертации проблематику, а также к электронным научно-периодическим изданиям. Также с помощью данных источников было проведено исследование Интернет-ресурсов муниципальных образований Нижнего Поволжья, результаты которого приведены в диссертационном исследовании.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

Подвергнут критическому анализу результаты формирования электронного правительства в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002-2010» и подведены предварительные итоги ее реализации.

Выполнена систематизация вероятных угроз для критически важной информации при внедрении электронного правительства и раскрытии информации о деятельности органов власти.

Выявлены проблемы и угрозы возможного ущерба от потерь критически важной информации при размещении данных и оказании электронных государственных услуг гражданам на официальных Интернет-ресурсах органов власти.

Приведен анализ эффективности государственной политики Российской Федерации в области обеспечения транспарентности власти через Интернет-порталы в сопоставлении с международным опытом.

Разработана авторская методика анализа Интернет-ресурсов муниципальных образований

Дана оценка информационной наполненности и удобства пользования для граждан Интернет-ресурсов муниципальных образований Нижнего Поволжья по адаптированной авторской методике, составлен их рейтинг.

На защиту выносятся следующие положения:

Государственная политика в области обеспечения транспарентности политической власти и анализ научных изысканий посвященных аспектам ее реализации в концепции электронного правительства, свидетельствует о ее фрагментарности, особенно на уровне муниципальных образований.

Изучение и обобщение международного опыта реализации электронного правительства позволяет констатировать, что этот длительный процесс требует не только материальных затрат, но и подготовки общества, сотрудников государственного аппарата и в целом существенного изменения сложившейся в обществе традиционной модели взаимодействия граждан с политической системой в силу ее перехода к новой, «электронной» форме демократии. В настоящее время можно говорить о наличии двух моделей внедрения электронного правительства в международной практике «централизованной» и «децентрализованной», выбор которых зависит от степени готовности общества и институтов политической власти.

Разработанная соискателем методика и проведенный анализ качества наполнения и содержания сайтов муниципальных образований Нижнего Поволжья позволяет констатировать, что информационная наполненность изучаемых Интернет-ресурсов в большинстве случаев не соответствует требованиям федерального законодательства по раскрытию информации.

Изучение этапов формирования отечественных подходов к обеспечению транспарентности политической власти в Российской Федерации позволяет говорить о значительных трудностях в ее реализации. В результате внедрения в Российской Федерации централизованной модели электронного правительства, требующей значительной законодательной, финансовой и организационной поддержки со стороны власти, возникают существенные проблемы в организации отмеченной модели. В процессе перехода к электронному правительству в РФ, ярко выражена политическая воля лишь первых должностных лиц государства. Цифровое неравенство, отсутствие процесса подготовки общества к взаимодействию со структурными подразделениями электронного правительства и получению услуг в электронном виде, говорит о серьезных просчетах и позволяет предположить возможную дискредитацию концепции электронного правительства в глазах граждан.

В диссертационном исследовании обозначен основной перечень информационных ресурсов отнесенных к группе критически важной информации, разглашение которой в процессе реализации электронного правительства недопустимо. В силу данного факта разглашение критически важной информации опасно не только для государства, но и для конкретного человека, для которого негативные последствия могут наступить при разглашении его конфиденциальных данных. Проведенный анализ позволил выявить проблемные аспекты сохранности информации при реализации взаимодействия граждан с электронным правительством, а именно отсутствие использования при получении государственных электронных услуг механизма электронной цифровой подписи, необходимости дальнейшей проработки механизма работы с персональными данными с целью недопущения их утечки.

Теоретическая и практическая значимость диссертации

Материалы диссертационного исследования могут применяться в дальнейшей научно-исследовательской работе, направленной на изучение транспарентности политической власти в России, а также нейтрализации угроз потери критически важной информации возникающих при реализации электронного правительства. Эмпирические данные, собранные в ходе изучения Интернет-ресурсов муниципальных образований Нижнего Поволжья представляют интерес для разработки новых рекомендаций по совершенствованию открытости для граждан данного уровня власти. В образовательном процессе материалы диссертационного исследования применимы при изучении ряда тем по курсам политологии и политической социологии, а также при разработке спецкурсов и методических пособий для студентов по направлению «Политология».

Апробация диссертации. В ходе диссертационного исследования соискатель участвовал в реализации пилотного проекта по организации и развитию портала государственных услуг www.pgu.saratov.gov.ru (Саратов, 2009).

По теме диссертационного исследования опубликовано 8 научных статей общим объемом 3 п.л., в том числе три статьи в изданиях рекомендованных ВАК. Автор выступал с докладами на: международном Конституционном Форуме «Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России» (Саратов, 2010), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного общества и роль науки в их разрешении» (Екатеринбург, 2011), Ежегодных ВУЗовских конференциях по итогам научно-исследовательской работы (Саратов 2009, 2010), принимал участие в общественных слушаниях по вопросам построения электронного правительства, проводимых Саратовской областной Думой (Саратов 2011).

Структура работы определена целью и задачами исследования, состоит из введения, двух глав, разделенных на пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

2. Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность изучения проблем обеспечения транспарентности политической власти в современной России, определяются степень научной разработанности проблемы, цель, объект и предмет, научные задачи исследования, его теоретико-методологические основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, обозначены положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Концептуальные подходы к обеспечению транспарентности политической власти» рассматривается международный опыт создания электронного правительства в странах-лидерах по развитию демократических институтов власти посредством внедрения информационных технологий в политическую систему, США и ряда стран, входящих в Европейский Союз. Практика реализации электронного правительства в Российской Федерации анализируется с учетом положительного международного опыта.

Первый параграф «Выявление основополагающих тенденций в обеспечении транспарентности власти за рубежом».

Рассматривая международный опыт реализации электронного правительства, следует отметить, что существует две модели его внедрения «централизованная» (Великобритания, Франция, Ирландия) и «децентрализованная» (США, ЕС).

В первом случае создается национальный правительственный портал, на котором размещается вся информация о деятельности органов государственной власти и перечень оказываемых услуг в электронном виде с последующим переходом на интернет-страницы ведомств непосредственно их предоставляющих. Тем самым создание электронных баз данных и предоставление информации продиктовано необходимостью размещения информационных ресурсов нижестоящими органами государственной власти, путем создания государственных программ развития электронного правительства.

В случае децентрализованной модели аккумулируется уже существующая разветвленная сеть ведомственных электронных баз данных и информационных ресурсов, а целью создания электронного правительства является создание единой точки доступа к этим данным и предоставления государственных услуг в электронном виде. В США, на момент принятия решения о создании электронного правительства, на разработку программы его внедрения, оказали значительное влияние уже созданные информационные ресурсы нижестоящих органов государственной власти, а в задачу программы входило налаживание электронного взаимодействия с последующим предоставлением услуг.

Следует отметить тот факт, что уровень транспарентности власти повышается вне зависимости от избранной модели и применяемых информационно-коммуникативных технологий, в случае если государство берет политический курс на совершенствование механизмов управления и предоставления услуг гражданам, путем внедрения концепции электронного правительства. Создание электронного правительства несет с собою изменения, затрагивающие систему общественных отношений, повышая удобство, качество оказываемых государственных услуг и информации, а также снижает материальные издержки, как для государства, так и для граждан.

При переводе в электронный вид значительного объема информации и услуг, возникают новые риски и угрозы в силу изменяющихся характеристик политических процессов.

Совершенно очевидно, что без граждан формирующих спрос на предоставление электронных государственных услуг и взаимодействие с властью теряется всякий смысл их реализации. В рассматриваемых в диссертационной работе странах данный вопрос стоял достаточно остро. Например, население Великобритании, выступавшее в начале реализации программы по созданию электронного правительства, против отмены классической схемы отношений с властью, после активной разъяснительной работы с гражданами и старта обучающих программ по информационно-коммуникативным технологиям приняло новую форму взаимоотношений с политической властью.

Однако, во Франции ряд государственных инициатив, в рамках создания электронного правительства, не находит отклика со стороны граждан, примером тому служит попытка внедрения системы единообразных биометрических идентификационных карточек. В силу этого лучше отказаться от внедрения отдельно взятого проекта, вызывающего оправданные опасения у граждан, чем подорвать доверие населения к остальным, проводимым изменениям в системе государственного управления.

Общая же динамика свидетельствует о повышении уровня доверия граждан к новым формам политической коммуникации, несмотря на изначальное негативное отношение. Повышение уровня доверия граждан увеличивается быстрее, если государство стремится к их вовлечению в политическую жизнь посредством применения информационно-коммуникативных технологий.

Острой проблемой при внедрении электронного правительства и отмечаемой на международных конференциях и встречах по проблемам его создания, является «цифровое неравенство» граждан. Для его преодоления, государствами принявшими решение о развитии электронного правительства, значительные ресурсы и четко разработанные программы направляются на развитие сети Интернет, налаживанию высокоскоростных линий связи, реализации возможности получения информации и услуг посредством разносторонних точек доступа, обучение граждан пользованию современными технологиями.

Среди возникающих проблем важна полная унификация программных решений используемых в министерствах и ведомствах органов власти и требует разработки перечня применяемых программных продуктов. Ошибки в использовании программных продуктов могут исключить предоставляемую в электронном виде услугу из взаимодействия с остальным «электронным миром», поскольку работа данных программ несовместима друг с другом.

Следует также отметить, что электронное правительство не будет реализовано полностью, в случае сохранения традиционного делопроизводства на основе «бумажного мира». Успехи власти по созданию «электронного правительства» должны поддерживаться внедрением электронного документооборота и предоставлением гражданам государственных «он-лайновых» услуг, а не простой накачкой министерств и ведомств средствами информационно-коммуникативных технологий.

Второй параграф «Формирование отечественных подходов к обеспечению транпарентности власти», посвящен рассмотрению федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002-2010» и этапам развития электронного правительства в Российской Федерации.

Реализация в Российской Федерации концепции электронного правительства, была инициирована на самом верхнем уровне власти и обусловлена значительной политической волей руководства страны. В ходе ее реализации была разработана концепция «Электронная Россия 2002-2010», которая изначально была сопряжена с административной реформой государственного управления.

Как отмечалось выше, для внедрения электронного правительства в жизнь, требуется достаточно четко проработать механизмы взаимодействия министерств и ведомств, а также выполняемых ими функций и предоставляемых услуг. В развитых странах сначала проходил анализ эффективности «традиционного правительства» с выявлением и устранением недостатков, а уж затем переход к новой форме политического управления в виде «электронного правительства». Простой перевод традиционной системы документооборота в электронный вид зачастую не несет существенных изменений в осуществлении политической власти, формирующейся на основе концепции электронного правительства.

В ходе сравнения успешного международного опыта создания электронного правительства и практики его реализации в Российской Федерации, отметим:

1) В Российской Федерации происходит перенос традиционной модели документооборота в электронный вид;

2) Выявленные в ходе административной реформы проблемные аспекты традиционного документооборота, связанного с выполняемыми функциями органов политической власти, остались без изменений.

Такое положение дел приводит к чрезмерным расходам, излишнему сбору информации, усложнению информационных потоков при оказании услуг в электронном виде, а, следовательно, и к понижению уровня доверия со стороны граждан.

В ежегодном Послании Президента РФ в качестве основного препятствия экономическим реформам была названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти См.: Обращение президента РФ Медведева Д.А. от 12.04.10 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru.. Данное высказывание Президента еще раз подтверждает мысль о том, что провал административной реформы привел к невозможности быстрого создания качественной модели электронного правительства и затягиванию данного процесса.

В 2009 г. во исполнение поручения Президента Российской Федерации началась общественное обсуждение типовой ведомственной программы внедрения информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти, утверждение которой должно позволить обеспечить повышение эффективности и прозрачность процедуры планирования расходов на уровне отдельных ведомств См. О развитии электронного правительства в Российской Федерации и готовности федеральных органов исполнительной власти к переходу на оказание государственных услуг населению с использованием интернета, Доклад Института развития информационного общества, апрель 2009.. Данная процедура является тем, с чего следовало начинать реализацию федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002-2010». Отсутствие типовой ведомственной программы внедрения информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти, позволило в течение длительного срока снижать эффективность расходуемых на электронное правительство средств и делать «непрозрачной» процедуру планирования расходов.

Предполагавшееся концепцией электронного правительства изменение принципов взаимоотношений государства с гражданами и бизнесом, расширение объема предоставляемой государством информации и возможности удаленного получения услуг, открытый доступ к различным электронным базам данных, на момент завершения программы не реализованы в полном объеме. Программа «Электронная Россия 2002-2010» завершилась со значительными дефектами и недоработками из-за ошибок, допущенных на этапе ее подготовки и проектирования.

Помимо отмеченных структурных дефектов, допущены и организационные ошибки. Большую роль в международной практике играет разъяснительная работа с гражданами и обучение их новым основам взаимодействия. В Российской Федерации разработке проблем связанных тематикой «электронного гражданина» и реализацией конкретных шагов для принятия данной формы взаимодействия с государством гражданами уделяется недостаточное внимание. Данное обстоятельство позволяет заключить, что уровень доверия со стороны граждан, даже в случае успешной реализации концепции, будет существенно снижен.

Другой российской особенностью электронного правительства является отсутствие информационной наполненности Интернет ресурсов органов политической власти. Несмотря на разработанные и законодательно закрепленные перечни информации необходимой к размещению, на большинстве Интернет ресурсах органов политической власти. Особенно четко это проявляется на муниципальном уровне: требующиеся сведения не представлены либо не соответствуют современным реалиям и устарели.

Наличие «цифрового неравенства» в Российской Федерации замедляет темпы развития электронного правительства, что особенно четко проявляется в отношении небольших населенных пунктов Российской Федерации, в которых нет технических возможностей удаленного получения электронных государственных услуг.

Ведущая роль в информатизации политических процессов в современной России принадлежит государству, что требует более глубокого изучения отечественного опыта реализации государственной политики в области обеспечения транспарентности власти.

Во второй главе «Проблемы и механизмы обеспечения транспарентсности политической власти в современной России», рассматриваются проблемные аспекты реализации электронного правительства в Российской Федерации.

Первый параграф «Государственная политика в области обеспечения транспарентности власти» посвящен рассмотрению механизмов реализации государственной политики в области создания электронного правительства и возникающих в ходе этого процесса проблем.

В современных условиях, государственная политика обеспечения транспарентности политической власти в процессе создания электронного правительства реализуется посредством использования Интернет порталов. Как показывает международный опыт создания Интернет порталов, их реализация может проходить в рамках централизованной модели, которая требует создания новых информационных ресурсов на всех уровнях власти и децентрализованной, объединяющей созданные ранее электронные ресурсы в единый государственный портал.

Продвигаясь по пути создания централизованной модели электронного правительства, Российская Федерация активно развивает его на федеральном уровне, формируя общероссийские Интернет ресурсы по предоставлению информации и оказанию электронных услуг для граждан. Однако, при переходе на муниципальный уровень власти, темпы развития электронного правительства снижаются, что позволяет говорить о недостатках в проводимой государственной политике и о значительных диспропорциях в уровне готовности к его внедрению в конкретных территориальных образованиях.

В политической системе современной России разделенной на уровни федеральной, региональной и муниципальной власти внедрение электронного правительства, согласно логике его создания, должно происходить на всех указанных уровнях. Интернет портал является одним из основных средств транспарентности власти, однако на муниципальном уровне в Российской Федерации данный механизм не достаточно развит, а реализация концепции электронного правительства идет наиболее низкими темпами, по сравнению с региональным и федеральным уровнями. Следует отметить, что гражданин взаимодействует в первую очередь с муниципальным и региональным уровнем власти, а федеральный служит важной надстройкой позволяющей оптимизировать работу информационных ресурсов и услуг. Фактически при развитии идеи электронного правительства преимущественно на федеральном уровне, нарушается сама концепция, направленная на улучшение взаимодействия с гражданами. Слабое развитие муниципального уровня в создаваемом электронном правительстве делает предпочтительнее граждан работу с классической схемой правительственных услуг без применения информационно-коммуникативных технологий.

Разработанные в Российской Федерации законодательные акты для создания и поддержания в рабочеспособном состоянии Интернет ресурсов органов политической власти лишены одной из основных, по мнению автора, частей, а именно персональной ответственности должностных лиц за ненадлежащее оказание услуг вследствие некорректного размещения информации в электронном виде. Данное обстоятельство влечет за собой низкую мотивацию к исполнению заложенных в законодательстве концептуальных основ электронного правительства, снижая эффективность государственной политики в указанном направлении.

Во втором параграфе «Реализация концепции электронного правительства и проблемы сохранения критически важной информации» рассматриваются вопросы отнесения информационных ресурсов к группе критически важной информации и особенностями работы с ней в условиях развития электронного правительства и оказания гражданам электронных государственных услуг.

Проблема сохранения критически важной информации в настоящее время является значимой в силу развития в Российской Федерации электронного правительства. Наличие перечня сведений, публикация которых законодательно запрещена, накладывает определенные ограничения при раскрытии информации о деятельности органов политической власти с целью повышения их открытости перед гражданами.

Одним из инструментов, обеспечивающих сохранность сведений, является гриф секретности, который накладывается на информацию и относит ее группе ограниченного доступа. Вместе с тем, засекречивание информации в некоторых случаях носит избыточный характер, в частности сведения в области экологической обстановке не всегда являются открытыми, особенно при чрезвычайных ситуациях связанных с технологическими катастрофами или выбросами вредных веществ, а также сведения по экологической ситуации в закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Следует учитывать, что экологический показатель в ЗАТО может раскрыть информацию о дислоцированных воинских подразделениях, их назначении и численности, информация о которых является государственной тайной.

При раскрытии информации о научных разработках и результатах выполнения целевых программ, целиком или частично, согласно законодательству, полученные данные подлежат засекречиванию, поскольку они также могут составлять государственную тайну.

Рассматривая сферу действия федерального закона «О персональных данных» можно справедливо отметить, что реализация программы «Электронная Россия 2002-2010» затруднена без внимательного взгляда на проблему раскрытия информации в сети Интернет. Здесь особенно выделяется обширный круг проблем, касающийся разработки механизма работы с персональными данными и их защиты. Потеря конфиденциальной информации о человеке может породить для него серьезные негативные последствия.

При активной работе над внедрением электронного правительства, особое внимание необходимо уделить сохранности передаваемых сведений и массовому внедрению в обществе электронной цифровой подписи (ЭЦП). Без широкого распространения ЭЦП идея электронных государственных услуг не только теряет свой смысл, но и потенциально опасна для сохранности передаваемых данных и адресности оказания услуг гражданам.

В третьем параграфе «Методика исследования информационной наполненности сайтов российских органов власти» рассматриваются проблемы связанные с информационной наполненностью информационных ресурсов органов политической власти и приводятся результаты их исследования по разработанной автором методике.

Применяемая методика оценки сайтов является результатом синтеза доступных в настоящий момент методических рекомендаций разработанных для анализа интернет ресурсов органов политической власти. Базовой ее составляющей для подсчета штрафных баллов и некоторых индикаторов информационной открытости стала разработанная Шевердяевым С.Н. «Методика оценки сайтов российских органов власти» Шевердяев С.Н. Методика оценки сайтов российских органов власти. М.: ГУ ВШЭ, 2007.. Требования к информации, размещаемой на сайтах органов политической власти, были получены из законодательства Российской Федерации, которое регулирует отношения в данной сфере. Автором методики применен адаптированный перечень критериев для оценки сайтов и разработаны таблицы учета данных, полученных в ходе проведенного анализа интернет ресурсов.

Отличительными особенностями разработанной методики являются: методологическая и юридическая строгость, где повышенное внимание уделяется проверке соответствия требованиям, предъявляемым законодательством к информации, размещаемой органами политической власти в сети Интернет.

Универсальность методики, реализуется в способности охватить официальные сайты всех органов власти одного уровня, а отсутствие громоздких математических формул позволяет снизить нагрузку на исследователя и привлечь к сбору и подсчету полученных результатов персонал различной квалификации.

Оценивая размещенную информацию на сайтах муниципальных районов Нижнего Поволжья можно говорить о слабом внимании, уделяемом данному направлению деятельности. Так в изучаемом субкритерии «Полнота предоставляемой информации» из 9 максимальных баллов, наивысшим набранным баллом стал 5,9, а наименьшим 0,4. Среднее значение показателей - 3,9 балла. Тем самым сайты муниципальных районов Нижнего Поволжья, являются лишь формальностью, а не направлены на удовлетворение информационных потребностей граждан. Можно констатировать, что идея создания электронного правительства с целью повышения транспарентности политической власти, не получила должного развития на изучаемом уровне.

Следующим субкритерием стал «Отзывчивость к информационным нуждам граждан» (максимум 5 баллов). В подавляющем большинстве случаев оценка сайта равнялась 1 баллу, набранного из-за еженедельного обновления информации. Однако если бы в исследовании изучался объем обновляемой информации, оценка была бы еще ниже. Практически ни один сайт не удовлетворяет данному субкритерию полностью, набрав максимально 3 балла.

Наилучшее положение дел в субкритерии «Удобства пользования сайтом». Из 9 максимальных баллов, сайты набирали 8 в большинстве случаев. Данное обстоятельство лишь частично можно отнести к успеху внедрения электронного правительства, поскольку создание сайтов по отмеченным критериям, отражает ранее сформировавшуюся логику их разработки.

Подобное же проявилось и в субкритерии «Наличие дополнительных сервисов» где из 5 баллов сайты в большинстве случаев набрали лишь по 2. При этом баллы набирались лишь за счет отсутствия рекламы и использования распространенных программ, а не по другим заявленным критериям оценки.

Полный провал в работе сайтов муниципальных районов фиксируется в субкритерии «Наличия базовых электронных услуг». На сайтах нет даже процедуры персонализации или регистрации. Набранный балл - 0 из 5 возможных.

По результатам проведенного исследования можно констатировать, что необходимо повышать уровень информационной открытости данных муниципальных образований, для удовлетворения всем требованиям предъявляемым законодательством, а в республике Калмыкия и муниципальных районах Волгоградской области, необходимо разрабатывать и внедрять сайты в силу их отсутствия в настоящий момент. В настоящее время ни один официальный сайт муниципальных образований полностью не удовлетворяет потребностям граждан в информационной сфере из-за отсутствия информации и регулярного обновления.

В заключении диссертации подводятся основные итоги исследования, делаются общие выводы.

Основные публикации

1. Плято С.С. Сохранность критически важной информации и обеспечение открытости власти / Вестник ПАГС. - Саратов: Изд. ПАГС, - 2010. - № 1 (22) - 0,6 п.л.

2. Плято С.С. Электронное правительство и гражданин: особенности взаимодействия / Известия СГУ. - Саратов: Изд. СГУ, - 2010.- Т. 10. Выпуск 4 - 0,6 п.л.

3. Плято С.С. Потенциальные вызовы электронному правительству / Вестник СГСЭУ. - Саратов: Изд. СГСЭУ, - 2011. - № 2 - 0,4 п.л.

4. Плято С.С. «Электронное правительство» - российский опыт реализации / Научные труды кафедры документоведения и документационного обеспечения управления: Сборник работ преподавателей и студентов. - Саратов: Изд. СГСЭУ, - 2009. - 0,2 п.л.

5. Плято С.С. Международный опыт создания «электронного правительства»: проблемы реализации / Традиции и новации времени: актуальные проблемы современного общества: Сборник научных трудов «Весна-2010». Выпуск 16. - Саратов: Изд. СГСЭУ, - 2010. - 0,2 п.л.