Актуальность темы исследования. Прежде всего, следует заметить, что использование отечественного опыта в исследовании процесса политического управления окраинами Российского, полиэтничного по составу населения, государства, существует в течение долгого времени.

К сожалению, только в последние годы начала проявляться тенденция к слиянию достижений политической и исторической традиции в русле тематики, обозначенной в названии данной работы. Оценки и положения видных отечественных ученых М.М. Блиева, К.С. Гаджиева, В.В. Дегоева и других показывают, что наши кавказоведы не могут успешно работать без взаимопроникновения в сферу смежных общественных дисциплин: без анализа исторических источников, с одной стороны, и построения политологических схем, с другой стороны См., например: Гаджиев К.С. Кавказский узел в геополитических приоритетах России. - М., 2010; Дегоев В.В. Введение в политическую историю Северного Кавказа (XVI век - 1917 год): Учебное пособие. - М., 2009. .

Отсутствие четкой долгосрочной программы в кавказском вопросе у российского правительства, стремление к унификации управленческих объектов привели к тому, что местные этнические кланы восприняли подобные действия со стороны Центра как своеобразный сигнал к поиску альтернативных путей спасения своей государственности, своих этносов.

В 1990-е годы XX века эти процессы, проходившие под лозунгами суверенизации бывших союзных и автономных республик, создали реальную угрозу единству и целостности Российской Федерации. Естественная тяга к усилению государственно-этнического самоопределения в условиях ослабления общероссийского Центра, прежде всего, в республиках Северного Кавказа проявилась в тенденции активизации, так называемого "этнонационализма", то есть идеи национальной обособленности на основе доктрины национального превосходства отдельно взятого этноса по отношению к иноэтническим ближайшим соседям.

Данная тенденция спровоцировала возникновение межэтнических столкновений, представлявших и до настоящего времени являющих непосредственную угрозу стабильности, прежде всего, полиэтничным регионам страны и, в частности, Южному федеральному округу и вновь созданному Северо-Кавказскому федеральному округу Указ Президента Российской Федерации "О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных округов исполнительной власти" от 19 января 2010 г. № 82 // http: //www.rg.ru/2010/01/21/ukaz-dok/html.

С учетом сложившихся реалий, создание по инициативе Президента РФ Д.А. Медведева нового Северо-Кавказского федерального округа с "русским центром" в роли политического арбитра призвано способствовать решению всего комплекса актуальных задач в этом "взрывоопасном регионе" Русский центр будет играть в Северо-Кавказском округе роль политического арбитра - эксперт // http: //news. mail.ru/inregions/south/1/3269357; Бровко А. Создание СКФО поможет стабилизировать ситуацию на Северном Кавказе // http: //news. mail.ru/inregions/south/1/3272918. .

Однако их осуществление невозможно без концептуального переосмысления российского опыта политического управления Кавказом, учета динамики и институциональных форм этнополитических процессов, что обуславливает теоретическую и практическую актуальность исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время наблюдается всплеск исследовательского интереса к Кавказу.

К сожалению, дореволюционные исследования, посвященные южной границе Российской империи - Кавказу, - не охватывают многие проблемы, актуальные в кавказоведении Утверждение русского владычества на Кавказе. К столетию присоединения Грузии к России. 1801 - 1901. Тифлис, б/г. - Т. 1 - 4; Авалов З.Д. Присоединение Грузии к России. - СПб., 1901; 1906; 2009; Иваненко В.Н. Гражданское управление Закавказьем от присоединения Грузии до наместничества Великого князя Михаила Николаевича. - Тифлис, 1901; Величко В.Л. Кавказ. Русское дело и межплеменные вопросы. - Ставрополь, 1904; Эсадзе С.. Историческая записка об управлении Кавказом. - Тифлис, 1907. . При этом в дореволюционной историографии проблема изучения национальных окраин, в частности, Кавказского края, изучалась либо глобально, либо локально Подробно см.: Миллер А.И. Новая история Российской империи: региональный или ситуационный подход? // Азиатская Россия: люди и структуры империи. Сб. науч. Статей к 50-летию со дня рождения проф. А.В. Ремнева. - Омск, 2005. .

После Октябрьского переворота 1917 года история национальных окраин, в т. ч. и Кавказа, рассматривается с позиций колониальной эксплуатации и национально-освободительной борьбы угнетенных царизмом народов, что связано с переоценкой опыта Российской империи и критикой дореволюционных источников, посвященных Кавказу Дубнер А. Бакинский пролетариат в годы революции (1917 - 1920). - Баку, 1931; Система русского колониального управления в Азербайджане в первой половине XIX в. / Ред. И.П. Петрушевский. - М., Л., 1936. - Ч. 1 - 2. .

Примерно с конца 1980-х - начала 1990-х годов прошлого века происходит изменение направлений исследований по истории национальной политики Российской империи и отдельных ее окраин.

Одной из первых работ, претендующих на комплексное исследование национальных окраин Российской империи, стала монография "Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления" Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления / Отв. ред. С.Г. Агаджанов, В.В. Трепавлов. - М., 1998. . Методологический интерес представляют также работы А.Ю. Бахтуриной, П.Я. Крупникова, Т. Полвинена и других Полвинен Т. Держава и окраина.Н.И. Бобриков - генерал-губернатор Финляндии. 1898 - 1904 гг. - СПб., 1997; Крупников П. Полвека истории Латвии глазами немцев (конец XIX - 1945 г.). - Рига, 1989; Бахтурина А.Ю. Окраины российской империи: государственное управление и национальная политика в годы Первой мировой войны (1914 - 1917 гг.). - М., 2004. .

Однако на рубеже XX - XXI столетий отечественное кавказоведение столкнулось с историографическим и методологическим кризисом. Попыткой преодолеть его призвана серия работ "Окраины Российской империи" Западные окраины Российской империи. - М., 2006; Сибирь в составе Российской империи. - М., 2007; Центральная Азия в составе Российской империи. - М., 2008. В частности, в монографии "Северный Кавказ в составе Российской империи" предпринята удачная попытка дать региональный срез дореволюционной северокавказской истории с учетом местных особенностей основных областей региона, таких как Кабарда, Дагестан, Кубань, Ставрополье Северный Кавказ в составе Российской империи. - М., 2007. .

Несмотря на значительное количество работ посвященных изучению различных сторон политических процессов на Кавказе недостаточно изучена практика реализации закона о репрессированных народах, прежде всего, народов Кавказа. Различные аспекты депортационной политики, проблемы репрессированных народов затронуты в исследованиях и диссертационных работах Э.А. Аджиевой, Н.Ф. Бугая, А.М. Гонона, М.Р. и Ж.М. Курбановых, Д.В. Шабаева и др. Иосиф Сталин - Лаврентию Берии: "Их надо депортировать": Документы, факты, комментарии (Вступ. Ст., сост., послесл.Н. Бугай). - М., 1992; Репрессированные народы России: чеченцы, ингуши. (Документы, факты, комментарии). - М., 1994; Шабаев Д.В. Правда о выселении балкарцев. - Нальчик, 1994; Гонов А.М. Проблемы депортации и реабилитации репрессированных народов Северного Кавказа: 20 - 90-е гг. XX века. Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук. - Ростов н/Д., 1998; Аджиева Э.А. Депортация народов Северного Кавказа в годы Великой Отечественной войны: причины и следствия (на примере карачаевского и балкарского народов). Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - Пятигорск, 2001; Сталинские депортации: 1928 - 1953 / Под общ. ред. акад.А.Н. Яковлева; Сост. Н.Л. Поболь, П.М. Полян. - М., 2005; Курбанов М.Р., Курбанов Ж.М. Дагестан: депортации и репрессии (трагедия и уроки). - Махачкала, 2009.

Формирование новой политической элиты, так называемых "титульных" этносов, представлено в монографиях и статьях М.М. Атаева, Н.М. Гаджиева, Г.С. Денисовой, В.Д. Дзидзоева, А.М. Кадилаева, А.Ю. Коркмазова, Л.Л. Хоперской Денисова Г.С., Уланов В.П. Русские на Северном Кавказе: анализ трансформации социокультурного статуса. - Ростов н/Д., 2003; Коркмазов А. Этнополитическая ситуация на Северном Кавказе. - Ставрополь, 1994. ^.

Сущность сопряжения ключевых ценностей, ценностных ориентаций общества и новых ценностей в условиях реформирования общества и переоценки ценностей выявили Р.Г. Абдулатипов, С.А. Арутюнов, В.О. Бобровников, В.В. Гудков, Ю.Ю. Карпов, Р. Ханаху, А.А. Цуциев и т.д. ¹³Арутюнов С.А. Народы и культуры: развитие и взаимодействие. - М., 1989; Абдулатипов Р. Кавказская цивилизация: самобытность и целостность // Научная мысль Кавказа. - 1995. - № 1; Ханаху Р. Традиционная культура Северного Кавказа: вызовы времени. Социально-философский анализ. - Ростов н/Дону, 2001; Цуциев А.А. Русские и кавказцы: очерк привычных восприятий // Научная мысль Кавказа. - 2001. - № 3; Бобровников В.О. Мусульмане Северного Кавказа: обычай, право, насилие: очерки по истории этнографии и права Нагорного Дагестана. - М., 2002; Карпов Ю.Ю. Взгляд на горцев. Взгляд с гор: Мировоззренческие аспекты культуры и социальный опыт горцев Дагестана. - СПб., 2007. Гудков В.В. Северо-Западный Кавказ в системе межэтнических взаимодействий с древнейших времен до 60-х годов XIX века. - СПб., 2007. .

Однако в контексте изучаемой проблемы одним из центральных вопросов является проблема становления и развития федерализма в России и политических отношений между Центром и регионами. Наиболее значимыми представляются исследования Р.Г. Абдулатипова, Л.М. Дробижевой, В.А. Тишкова, Р.Ф. Туровского, И.А. Умновой, В.А. Черепанова¹⁴Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. Учебно-практическое пособие. - М., 1998; Черепанов В.А. Теория российского федерализма. - М., 2005; он же. Федеративная реформа в России. - М., 2007; Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений: моногр. - М., 2007. .

В контексте федерализма наиболее остро стоит проблема политического управления федеральными округами в контексте зарождающейся трехзвеньевой структуры "центр-округа-регионы". Данная проблематика представлена трудами А.Е. Бусыгина, С.И. Некрасова, Р.Ф. Туровского и целого ряда других исследователей Некрасов С. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. - 2001. - № 11; Бусыгин А. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. - 2003. - № 3; Туровский Р. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. - 2003. - № 1. .

Исследуя проблему политического управления Кавказом как южной границы государства, представляется целесообразным уточнить вопрос терминов "граница" и "пограничье". Одним из первых регионообразующую роль границы в контексте национальной безопасности оценил С.В. Голунов Голунов С.В. Российско-казахстанская граница: Проблемы безопасности и международного сотрудничества: [монография]. - Волгоград, 2005. - С. 83. .

Советский подход к проблеме политического управления окраинными регионами в области политико-территориального строительства породил многочисленные межэтнические противостояния, которые, в свою очередь, способствовали активизации миграционных процессов на южных границах постсоветского пространства. В этом плане миграционные процессы системно проанализированы в монографиях В.А. Авксентьева, А.А. Вартумяна, В.Н. Петрова и целого ряда других исследователей Авксентьев В.А., Гриценко Г.Д., Дмитриев А.В. Региональная конфликтология: экспертное мнение / Под ред. чл. - корр. РАН М.К. Горшкова. - М., 2007; Вартумян А.А. Миграционная политика на Северном Кавказе. - М., 2008; Петров В.Н. Миграция населения и этнические мигранты в современной России. - Краснодар, 2004. .

Общепризнанными центрами южнороссийской миграциологии являются Южный научный центр РАН и Северо-Кавказской академии государственной службы (г. Ростов-на-Дону), где в настоящее время сложились междисциплинарные научные школы анализа миграционной политики Атлас социально-политических проблем, угроз и рисков Юга России / под ред.Г. Г. Матишова. - Ростов н/Д., 2006; Миграционные процессы на Юге России: реалии, проблемы, перспективы: материалы Международной научно-практической конференции / отв. ред. А.В. Понеделков. - Вып. 2. - Ростов н/Д., 2008. .

Однако, в целом, миграционные процессы, как правило, рассматриваются в каком-либо одном ракурсе, вне контекста с предшествовавшими им событиями.

Литература, касающаяся определения понятия и сущности ключевого термина данного исследования "политическое управление", его составляющих весьма немногочисленна.

Отечественная политическая наука в течение продолжительного времени рассматривала проблему политического управления в специфическом контексте развития теории государственного управления в Российской Федерации, чему посвящены работы Г.В. Атаманчука, В.А. Козбаненко, Ф.И. Шамхалова Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М., 1997; Государственное управление: основы теории организации: Учебник. В 2 т. / Под ред.В.А. Козбаненко. - М., 2002; Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления; Учебник для вузов. - М., 2003. .

Исследование региональной составляющей в системе политического управления в государствах с федеративным устройством разработано в трудах Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, А.В. Кисельникова, Н.И. Лариной, В.Н. Лексина, А.В. Усягина, А.Н. Швецова Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М., 1994; Ларина Н.И., Кисельников А.В. Региональная политика в странах рыночной экономики: Учебное пособие. - М., 1998; Лексин В., Швецов А. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М., 2000; Усягин А.В. Политическое управление и его территориальные аспекты: российский опыт: Монография. - Нижний Новгород, 2005. .

Таким образом, проведенный анализ позволяет констатировать, что в отечественной политической науке комплекс проблем, связанных с влиянием политического управления на развитие и трансформации российского федерализма на примере полиэтничных округов Юга России, остается слабо изученным.

Объект диссертационного исследования - политическое управление современным процессом территориального строительства на Северном Кавказе в условиях становления и развития российского федерализма.

Предмет диссертационного исследования - принципы, особенности и технологии реализации политики российского федерализма в современном процессе политического управления Северным Кавказом.

Цель диссертационного исследования - выявление особенностей осуществления принципов российского федерализма на Северном Кавказе посредством технологий политического управления.

В соответствии с поставленной целью в работе решается ряд взаимосвязанных задач:

уточнить и систематизировать понятийный аппарат, используемый для анализа понятий политического управления, федерализма, федеральных округов, границы;

обобщить достижения политической мысли в изучении проблемы управления территориальными образованиями Северного Кавказа;

проанализировать специфику современного процесса российского федерализма применительно к политическому управлению Северным Кавказом как южной границы Российского государства;

выяснить сущность и дать характеристику политико-правовых обоснований формирования федеральных округов;

определить степень эффективности политического управления в формировании взаимоотношений внутри системы "Центр - округа - регионы";

исследовать влияние современного процесса политического управления на достижение стабильности территориального строительства на Северном Кавказе;

выявить приоритетные (императивно-стратегические) задачи политического управления федеральными округами в Российской Федерации;

предложить инструментарий реализации и применения современных политических технологий, связанных с выработкой концепции политической стратегии и политического менеджмента в новых социально-политических и экономических условиях.

Территориальные рамки исследования включают в себя субъекты Южного и Северо-Кавказского федерального округов.

Хронологические рамки исследования с момента зарождения в отечественной политической мысли идеи федерализма по 2010 г., когда из состава Южного федерального округа (ЮФО) был выделен Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО).

северный кавказ политическое управление федерализм

Теоретико-методологической основой исследования стали труды О. Бауэра, Н.А. Бердяева, С.Н. Булгакова, М. Вебера, Г. Гегеля, И. Канта, Г. Лебона, В.И. Ленина, К. Маркса, Дж. Милля, Т. Парсонса, Р. Шпрингера, представителей ряда социологических школ Антология мировой политической мысли. В 5 т. / Нац. обществ. - науч. фонд. Академия полит. науки; Руководитель проекта Г.Ю. Семигин и др. - М., 1997. - Т. 1. Зарубежная политическая мысль: истоки и эволюция. - М., 1997; Т. 2. Зарубежная политическая мысль. XX в. - М., 1997; Антология мировой философии. В 4-х т. - М., 1969 - 1970. - Т. 1.Ч. 2. Философия древности и средневековья / Ред. коллегия: В.В. Соколов (ред. - составитель первого тома и автор вступит. статьи) и др. - М., 1969; Т. 2. Европейская философия от эпохи Возрождения по эпоху Просвещения / Ред. коллегия: В.В. Соколов (ред. - составитель второго тома и автор вступит. статьи) и др. - М., 1970; Бердяев Н.А. Новое средневековье: размышления о судьбе России и Европы. - М., 1991; он же. Русская идея // О России и русской философской культуре. - М., 1990; он же. Судьба России. - М., 1990; Булгаков С.Н. Размышления о национальности // Булгаков С.Н. Сочинения в двух томах. - М., 1993. - Т. 2; Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990; Гегель Г. В.Ф. Философия права / Пер. с нем. Б.Г. Столпнера; Вступ. ст.В.С. Соловьева; Примеч.В.С. Нерсесянца. - М., 2009; Кант И. Основы метафизики нравов // Кант И. Избранные сочинения. В двух томах / Вступительная статья В.Н. Брюшинкина. - М., 2005. - Т.I. - С. 117 - 212; он же. К вечному миру // Там же. - С. 263 - 297; он же. Приложение I. О расхождении между моралью и политикой в вопросе о вечном мире // Там же. - С. 298 - 310; он же. Приложение II. О согласии политики и морали с точки зрения трансцендентального понятия публичного права // Там же. - С. 311 - 318; Парсонс Т. Система современных обществ / Под ред. М.С. Ковалевой. - М., 1997; Кондрашов В.А. Новейший философский словарь / В.А. Кондрашов, Д.А. Чекалов, В.Н. Копорулина; под общ. ред.А.П. Ярещенко. - Ростов н/Д., 2008. .

Основными приемами исполнения диссертационной работы выступают прикладные методики и технологии анализа: системный, структурно-функциональный, компаративистский, кейс-стади.

Эмпирическая основа исследования включает в себя широкий круг документов, которые могут быть классифицированы на виды по своему содержанию и функциям в региональной этнонациональной политике:

· законодательные акты Российской Федерации;

· нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации;

· выступления влиятельных политических лидеров;

· справочные и отчетно-аналитические материалы органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

· результаты социологических исследований, проведенные ведущими исследовательскими информационно-аналитическими центрами;

· материалы повременных периодических изданий, в том числе, средств массовой информации (СМИ);

· интернет-материалы, прежде всего, официальные сайты администраций республик, краев и областей Юга России;

· неопубликованные и опубликованные источники.

Таким образом, широкий круг источников, привлеченных для написания работы, и их разнообразие, позволило провести подробное исследование, сделать объективные выводы и решить поставленные научные задачи.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в определении возможностей оптимизации политического управления процессом территориального строительства на Северном Кавказе в условиях трансформации российского федерализма. Это стало возможно благодаря сопряженности средств и методов политического управления федеральными округами, учету новых тенденций социально-политических условий, исходя из потребностей политической науки и практики государственно-федеративного устройства в новых исторических реалиях.

По мнению автора, диссертационное исследование содержит следующие элементы научной новизны:

1. Уточнено содержание понятий "политическое управление", "федерализм", "федеральный округ", "граница".

2. Анализ понятия "политическое управление" и сопоставление наиболее известных его определений позволило охарактеризовать особенности российской модели территориального строительства на Северном Кавказе.

3. Систематизированы политико-методологические основы изучения феномена "политического управления" для выявления мотивации учреждения и задач функционирования федеральных округов.

4. Выявлена степень научной разработанности процесса политического управления Северным Кавказом в его историко-политологической ретроспективе.

5. Установлена корреляция научной разработанности проблемы территориального строительства с практикой политического управления Северным Кавказом в границах советского и постсоветского пространства.

6. Доказано, что территориальное строительство на Северном Кавказе находится в прямой зависимости от политических решений органов федеральной власти и состояния федерального законодательства и конституционного права в области политического управления.

В результате исследовательской работы диссертант пришел к ряду выводов, которые подлежат обсуждению и защите.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Современный российский опыт политического управления Северным Кавказом сформировался на основе использовавшихся в прошлом, прежде всего, силовых методов в регулировании всего спектра отношений, неадекватных принципах национального строительства, репрессиях целых народов, глубокого политического, экономического и идеологического кризиса, поразившего Россию в начале 1990-х годов прошлого века.

Анализ причин нестабильности на южных границах Российской Федерации показывает, что проводимая политика в области политического управления по отношению к территориальным образованиям Северного Кавказа породила у местного коренного населения вполне понятное снижение доверия к решениям Центра. Это явление, несомненно, должно было перейти и в какой-то степени перешло на бессознательный уровень коллективного сознания и стало частью его ментальности в северокавказских регионах, что, в свою очередь, определило специфику политического сознания и политического поведения. Политические лидеры целого ряда северокавказских регионов, апеллируя к подсознанию масс, делают этническую принадлежность весьма эффективным и действенным инструментом мобилизации масс к активному противодействию политике Центра Российской Федерации, что традиционно приводило к целой цепи противостояний. Они, к сожалению, представляли и представляют до настоящего времени реальную угрозу южным границам Российского государства.

Следовательно, анализ причин и универсализация категориального аппарата, используемых в диссертационном исследовании позволяет учесть суть сложного и противоречивого характера формирующейся системы политического управления по разрешению подобного рода противостояний на южных рубежах постсоветского пространства и перспективы ее дальнейшего совершенствования.

2. Различные виды отношений, в том числе отношения между субъектами общественного развития и их территориально-государственными образованиями, элитами разных регионов Северного Кавказа складываются в процессе жизнедеятельности и взаимодействия этнических общностей, испытывают на себе влияние других феноменов общественно-политической жизни - политической культуры, массового сознания, местных традиций и ценностей. Все это во многом определяет состояние политической, социальной и экономической системы общества и оказывает влияние на современный политический процесс.

Совокупная деятельность политических институтов и общественных объединений в продолжающемся процессе федерального строительства российского общества, возникающие новые политические отношения, развитие гражданского общества, формирование механизма политического управления на южных границах постсоветского пространства, согласно принципу системного подхода, оказывают существенное влияние на изменение подхода к процессу территориального строительства на Северном Кавказе и политическому управлению, проистекающими там процессами.

3. Анализ понятия "федерализм" и его составляющих, развитие федеративных отношений в исторической ретроспективе позволило охарактеризовать особенности политического управления в области территориального строительства в Южном и во вновь созданном Северо-Кавказском федеральном округе.

Причины возникновения всевозможных противостояний в конкретных субъектах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов заключаются в гипертрофии этнонациональных интересов и неадекватном выборе властью Центра форм диалога с их выразителями в лице местных политических элит.

Динамика подобного рода противостояний представляет целостный, и вместе с тем дифференцированный политический процесс. Каждый из его этапов отличен друг от друга, что в полной мере относится и к его развитию на южных границах постсоветского пространства, острота протекания которого объясняется главным образом кризисной ситуацией и наследием истории в области политического управления в этом регионе.

4. Механизм политического и социального регулирования, основанный на императивном давлении и манипуляции массовым сознанием, не способствует оптимальному обеспечению адаптивности политических решений к сложившимся отношениям в российском обществе. В процессе формирования же нового механизма политического управления необходимо найти точки как манипулятивного, так и диалогового соприкосновения в следующих моментах:

а) внедрение технологий государственной власти в современную российскую политику, должно происходить с учетом специфики переходного российского общества и территориального строительства субъектов, входящих во вновь созданный Северо-Кавказский федеральный округ Российской Федерации;

б) согласие всех контактирующих субъектов политики относительно проводимой стратегии для достижения оптимального развития всех сфер жизни общества и распределения ответственности за обеспечение его безопасности и минимально бесконфликтного функционирования.

5. Государственная политика в области федерального реформирования РФ, прежде всего в проблемных субъектах Южного и Северо-Кавказского федерального округов требует новых и особых методологических и практических подходов к программированию и политическому прогнозированию с целью достижения оптимального развития как субъектов, входящих в ЮФО и СКФО, так и российского общества в целом.

В итоге, сегодня возникла объективная необходимость в разработке государственной концепции политического управления в проблемных округах, которая учитывала бы особенности различных групп интересов этнических общностей, фактически проживающих в полиэтничных субъектах РФ, и вела бы к сдерживанию угрозы терроризма.

6. В настоящее время назрела необходимость разработки и реализации действенных концепций на региональном уровне в области миграционной политики, вызванной противоречивой ситуацией в субъектах Южного федерального округа.

Так до начала 2000 года в ЮФО преобладала внутренняя этническая миграция из зон межэтнических противостояний Юга России.

Однако вынужденная миграция во многом повлияла на ранее сложившуюся межэтническую и межэтноконфессиональную структуру принимающих субъектов ЮФО и Ставропольского края, который в настоящее время выделен из состава ЮФО в СКФО.

С начала XXI века в миграционном потоке стала преобладать трудовая нелегальная миграция, которая внесла свои коррективы во взаимоотношения мигрантов с традиционно старожильческим населением принимающего субъекта, что нашло свое выражение в зарождении "вялотекущих", но потенциально опасных новых очагов напряженности.

7. В связи с вышесказанным важнейшими видами практик и технологий политического управления является не только учет исторического опыта политического управления государственными структурами окраинных субъектов Российского государства на Северном Кавказе, но также диагностика и прогнозирование стадий развития территориального строительства в условиях российского федерализма.

Более того, создание федеральных округов позволило сравнительно оптимально хотя бы на время стабилизировать национально-территориальную проблему, доставшуюся в наследство от прошлых политических режимов.

При этом национально-территориальные образования Северного Кавказа сохранили границы территорий и политический статус, но над ними появляется еще одна надстройка в виде окружной системы, предназначенная для обеспечения единообразия в применении российского законодательства на южных границах РФ в целях достижения стабилизации единой системы политического пространства.

8. В настоящее время назрела необходимость трансформации механизма политического управления во взаимоотношениях "центр-округа-регионы" в условиях развития и функционирования окружной системы. В данном случае эта триединая система должна способствовать нивелированию политических притязаний усилившихся к настоящему времени региональных элит.

Научно-теоретическая значимость исследования определяется тем, что совершенствуется понятийный аппарат ряда категорий политической науки. В научный оборот вводятся новые сведения в области политического управления одной из окраин Российского государства - Северного Кавказа, предлагается компаративистский анализ принимаемых политических решений.

Практическая значимость исследования состоит в том, его основные положения и выводы могут быть использованы органами государственной власти и специалистами при разработке новых концепций и моделей в дальнейшем развитии территориального строительства на Северном Кавказе в условиях российского федерализма в системе политического управления.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена в Российском государственном торгово-экономическом университете (Волгоградский филиал). Публикации. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в 17 публикациях автора общим объемом 12,8 п. л. Из них 2 работы автора опубликованы в научных изданиях ВАК РФ для публикации результатов диссертационных исследований.

Апробация осуществлялась как через публикации промежуточных результатов, так и через выступления диссертанта на всероссийских, межрегиональных и региональных научно-практических конференциях в Краснодарском крае, Астрахани, Махачкале, Волгограде, Элисте (всего автор приняла участие в 13 конференциях).

Структура диссертационной работы подчинена решению задач исследования и состоит из введения, трех глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы. Структура исследования выбрана по проблемно-логическому принципу.

II. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определена степень научной разработанности проблемы. Сформулированы объект и предмет исследования, установлены территориальные хронологические рамки работы, определены цели и задачи исследования, методологические принципы. Изложены научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, определена научно-теоретическая и прикладная значимость работы. Представлены сведения об апробации исследования и его структуре.

Первая глава "Политико-методологические основы политического управления в процессе развития российского федерализма" посвящена теоретическому обоснованию ключевых понятий работы "политическое управление", "субъект федеративных отношений", "регионализм", "регион", "региональное управление", "федерация", "федерализм",

В первом параграфе "Отражение понятия политического управления в политической мысли" первой главы дается трактовка понятия "политическое управление", его структурных единиц, подходов в оценке роли и соотношения политического в процессе государственного управления.

Так в современной политической науке собственно политическое управление выделяется в комплексе политико-управленческих практик как именно государственный политический менеджмент.

Сопоставляя имеющиеся в научной литературе формулировки определения "политического управления" можно выделить следующие общие моменты:

это целеполагающий в пространстве и непрерывный во временном измерении процесс взаимодействия субъекта и объекта;

поступательное движение процесса проявляется в разработке стратегии и выработке тактики, регламентированной юридическими нормами, по реализации решений, приводящих к неким управленческим позитивным целеполагающим результатам;

итогом всего этого является функциональная целостность государственной политической системы.

Основными структурными единицами политического управления являются субъект ("управляющий компонент", осуществляющий сознательное, целеполагающее воздействие на объект в рамках юридически существующих правовых норм) и объект ("управляемый компонент", т.е. принимающий в той или иной степени воздействие со стороны субъекта в рамках тех же идеальных или реально существующих норм).

Что касается подходов в оценке роли и соотношения политического в процессе государственного управления, то в научной литературе сформировалось три подхода:

исключение политического из сферы государственного и минимизирование самой роли политической составляющей;

государственное управление представляет механизм, с помощью которого происходит реализация политического курса с одновременным созданием централизованной системы при усилении административного воздействия;

тесная взаимосвязь государственного и политического управления с акцентированием на их существенные отличия по ключевым параметрам содержания.

Исходя из последнего подхода, политическое управление представляет собой направленность действий, решений, программ, обобщенного опыта, исследований, анализа возникающих политических ситуаций, требующих тактического и стратегического разрешения. Именно в таком понимании политического управления наиболее четко выделяется его связь и корреляция с государственным управлением. При этом политическое управление органически связано с целями эффективности политики в этой сфере, с целями и задачами государственного управления по обеспечению нового качества управления политическими процессами в современной России.

Во втором параграфе "Процесс трансформации российского федерализма: традиция и современность" первой главы проанализирована концепция российского федерализма в плане становления и развития в советский и постсоветский периоды российского государства.

Федеративные отношения в Российской Федерации регулируются на пяти базовых уровнях: Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями и законами субъектов Российской Федерации.

В ч.1 ст.1 главы 1 Конституции Российская Федерация провозглашается демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.

Конституционные принципы федерализма определяют федеративное устройство государства. В главе 1 "Основы конституционного строя" ч.3 ст.5 определяет специфику российского федерализма. Кроме того, к конституционным принципам федерализма относятся также положения о государственном суверенитете (ст.4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч.1 и 4 ст.5), единство конституционно-правовой системы (ст.15), разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (ст.71 - 73).

Сам принцип федерализма применительно к России рассматривался русской общественной мыслью еще в начале XIX века.

При этом, преследуя цель сохранения имперской целостности, царский режим в определенные периоды истории проводил достаточно рациональную политику в отношении "приращенных" территорий и населявших их этносов, строившуюся преимущественно на договорных началах, что во многом способствовало их сохранению и сравнительно автономному развитию.

Выбор системы организации политического управления зависел, прежде всего, "от уровня евроцентричности сознания того, кто эту систему выстраивал", а также "от характера отношений представителей имперской власти к горским народам".

В послеоктябрьский период лидер правящей партии большевиков В.И. Ленин пришел к выводу о необходимости федеративного устройства государства в целях сохранения российской государственности.

Основы национальной политики власть большевиков сформулировала в "Декларации прав народов России", в обращении "Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока" и в "Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа".

В 1920-1921 гг. формируется "первая советская композиция кавказских национальных республик и автономий", отразившая "коллективную историческую субъектность на Северном Кавказе", каковой явились горские этносы. Несмотря на то, что СССР был провозглашен федеративным государством, по своей сути являлся "государством-партией" со многими коренными чертами унитарного и конфедеративного образования.

Впоследствии политически-территориальная структура государства несколько раз подвергалась значительным изменениям, которые затронули и этно-государственные образования на Кавказе, в результате чего был ликвидирован ряд автономий.

Активизировавшийся процесс договорных отношений между федеральным центром и субъектами РФ в постсоветский период породил ряд противоречий в области конституционного права.

Однако новые федеральные законы, инициированные вторым Президентом РФ В.В. Путиным и направленные на реформирование и усовершенствование, сложившихся федеральных структур, были основаны, прежде всего, на точном соответствии принципам и положениям действующей Конституции РФ.

Начатые В.В. Путиным и продолженные ныне действующим Президентом России Д.А. Медведевым мероприятия по совершенствованию политико-территориального строительства государства способствовали формированию и становлению устойчивой и эффективной федерации в условиях многосоставного общества с различными социально-экономическими и этнокультурными характеристиками.

Вторая глава "Исторический опыт политического управления Северным Кавказом" посвящена исследованию особенностей реализации политического управления Кавказом в имперский, советский и постсоветский периоды российского государства.

В первом параграфе "Политика имперского управления политическими процессами на Кавказе" второй главы проанализирована система имперского политико-административного управления на Кавказе.

Со второй половины XVIII века, во время правления Екатерины II, Кавказ прочно входит в сферу внешнеполитических интересов Российского государства. Россия усиливает силовое давление на народы Кавказа, сооружая цепи кордонных укреплений и казачьих станиц, строя крепости и форпосты на пограничных линиях. Создание Кавказского наместничества в Екатеринограде (1785 - 1786 гг.) свидетельствовало о явных намерениях России присоединить к ней Кавказ и тем самым обезопасить южные рубежи государства, а кроме того, Россия в этом случае избавлялась от обременительной защиты Кавказа и поддержания внутрикавказского мира. Начало процесса присоединения Кавказа приходится на 1801 г., когда Восточная Грузия вошла в состав Российской империи.

На основе документальных источников автору диссертационного исследования удалось выяснить, что организационная структура системы политического управления, во-первых, на протяжении всего периода ее существования претерпевает значительные изменения от главноуправляющего Кавказским краем до создания института наместничества с дополнительными государственными структурами.

Во-вторых, присоединение новых территорий Кавказа входило в стратегические расчеты имперской политики, целью которой являлось обеспечение спокойствия на южных границах Российской империи.

Однако к середине XIX века главноуправляющие Кавказским краем в отношении горских народов пришли к выводу о необходимости сочетания мирной политики по организации политико-административного управления в отношении горских этносов, признававших российское господство, с военными операциями по отношению к тем, кто продолжал вести партизанско-террористическую деятельность.

В-третьих, найти общий язык с горцами, которые отстаивали традиционный для них миропорядок, было весьма не просто. Для этого требовалось сочетание гибкости проводимой в отношении политики, "великодушие и знание туземцев".

В-четвертых, уже в правление Николая II стало ясно, что система политического управления окраинными территориями, особенно такой как Кавказский край, нуждается в реформировании, а полумеры не давали эффективного результата. Но начать преобразовательную деятельность правительство последнего российского императора не решалось, что впоследствии отразилось на всей сфере межэтнических отношений на южных границах России.

Во втором параграфе "Миграционные процессы на Юге России как одно из последствий политико-территориальных преобразований советского периода" второй главы выяснено, что политика, проводимая советским руководством, явилась одной из главных причин межэтнического противостояния на Кавказе повлекшего значительные перемещения населения на Юге России.

Было установлено, что приток мигрантов, прежде всего, беженцев и вынужденных переселенцев из зон межэтнических противостояний в субъекты Южного и Северо-Кавказского федерального округа обусловлен обострением межэтнических отношений в полиэтничных северокавказских республиках; негативом в отношении к этническим русским со стороны неславянских этносов; резким ухудшением социально-экономического положения различных социальных и этнических слоев населения.

Кроме того, беженцы и вынужденные переселенцы обострили конкуренцию на рынке труда, способствовали снижению уровня жизни принимающего местного населения, росту цен на недвижимость, повысили общий уровень социальной напряженности. Это происходило на фоне усиления националистических и сепаратистских настроений и значительного ухудшения криминогенной обстановки.

В результате проведенного исследования был сделан вывод о том, что местные власти субъектов ЮФО и СКФО, вряд ли, в силах самостоятельно справиться с этой проблемой по причине отсутствия действенного федерального законодательства в области миграционной политики, научно обоснованных региональных миграционных программ и системы эффективного контроля в отношении нелегальных мигрантов. Введение же запретительных мер органами государственной власти некоторых субъектов ЮФО и СКФО, а также равнодушие к проблемам мигрантов, прежде всего беженцев и вынужденных переселенцев, недостаток внимания к процессу их адаптации и интеграции способствует возникновению локальных этнополитических конфликтов между принимающим обществом и мигрантами, создавая реальную угрозу стабильности в регионе.

Третья глава "Роль федеральных округов в совершенствовании механизма политического управления на Кавказе" посвящена исследованию необходимости укрепления вертикали власти посредством создания федеральных округов.

В первом параграфе "Политико-правовые основы формирования федеральных округов в современной России" третьей главы выяснена необходимость создания окружной системы в Российской Федерации и ее соответствие нормам конституционного права.

Создание системы федеральных округов было осуществлено Президентом РФ В.В. Путиным, прежде всего, для повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и ужесточении контроля над исполнением принятых этими органами решений, что должно способствовать созданию условий "для упрочения федерализма".

В 2010 году Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым был подписан Указ "О внесении изменений в перечень федеральных округов", на основании которого из состава Южного федерального округа были выделены территории практически всех северокавказских республик (исключение составила Республика Адыгея, представляющая анклав на территории Краснодарского края) и Ставропольский край, которые и составили новый Северо-Кавказский федеральный округ.

Федеральные округа в России представляют собой нетрадиционные, новые административно-территориальные образования по типу государственно-территориальных образований. Федеральные округа, будучи федеральными образованиями, учреждаются и формируются федеральной властью.

Иными словами, федеральные округа представляют собой государственно-территориальные образования, созданные для политического управления государственными делами во всем их объеме в рамках федеральной компетенции.

Таким образом, федеральные округа, по своей сути, являются, во-первых, инструментом федерального государственного регулирования территориального образования в целях оптимизации политического управления. Во-вторых, федеральные округа выступают в качестве одного из административных способов поиска форм и методов политического управления в системе реформирования федеративных отношений в целях сглаживания асимметричности и много субъектности Российской Федерации.

С 2002 г. федеральные округа стали связующим звеном в отношениях между Центром и регионами, что свидетельствует о создании системы единства, гарантирующей стабильность общественного развития российского общества.

Следовательно, федеральные округа как институт состоялся и вышел на качественно новый управленческий уровень для решения поставленных Центром и самим процессом федеративного строительства задач.

Во втором параграфе "Создание СКФО как политико-управленческое решение в стабилизации обстановки на Северном Кавказе" третьей главы выявлена мотивация создания нового округа, проанализированы положительные и отрицательные стороны управленческого решения в аспекте политического управления на современном этапе развития федерализма.

Так создание и развитие института федеральных округов неизбежно вызвало ряд практических вопросов функционирования нового института в теории территориально-государственного строительства.

В частности, много проблем вызвали границы федеральных округов, которые, как например, границы Южного федерального округа и Северо-Кавказского федерального округа нарушили исторически сложившиеся структуры региональной идентичности.

Однако политики республик Северного Кавказа активно поддержали инициативу Д.А. Медведева, считая ее реальным укреплением вертикали власти в проблемных субъектах РФ на южных границах государства. Кроме того, действенно решается проблема государственно-территориального строительства с учетом специфики российского федерализма.

Таким образом, создание нового федерального округа является очередной попыткой возрождения Северо-Кавказского края, но уже в процессе совершенствования российского федерализма на новых основах.

В последнем имперском варианте, перед 1917 годом, большая часть территорий нынешних северокавказских республик, за исключением Центрального и Южного Дагестана и Карачаево-Черкесии, входила в Терскую область. К ней относилась и часть нынешнего Ставрополья, включая Пятигорск. Столицей Терской области был Владикавказ.

В СССР также был предпринят эксперимент по воссозданию Северо-Кавказского края. В 1929 - 1934 годах он существовал как раз в тех границах, в каких создан сейчас новый федеральный округ, только большинство республик тогда были автономными областями.

Кроме того, в постсоветской России в мае 2000, когда указом Президента В.В. Путина создавались федеральные округа, название "Северо-Кавказский округ" уже фигурировало.

Следовательно, принятие Президентом РФ Д.А. Медведевым решения о создании восьмого Северо-Кавказского федерального округа говорит о новом качестве общественно-политических отношений на Северном Кавказе, о преодолении масштабных геополитических и этнополитических рисков.

Таким образом, институт федеральных округов представляет собой промежуточный управленческий уровень, который характерен для значительной территории государства, находящегося в процессе строительства федерализма. Более того, система федеральных округов на современном этапе способствует оптимизации территориально-государственного строительства в Российской Федерации на уровне собственной "внутренней" оптимизации.

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы выводы соискателя и его рекомендации.

Список работ, опубликованных по теме диссертации