Теоретичне осмислення варіативності форм державного правління у перехідних країнах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

Теоретичне осмислення варіативності форм державного правління у перехідних країнах

кандидат політичних наук,

старший науковий співробітник

Стойко О.М.

Анотація

Розглянуто еволюцію поглядів щодо оптимальної форми державного правління для перехідних країн, починаючи з 1970-х рр. З'ясовано недоліки і переваги президентської, парламентської та гібридної форм з точки зору становлення демократичних інститутів. Розглянуто вплив різноманіття обраних інституційних моделей на розвиток досліджень інституту президента та парламенту. Проаналізовано особливості коаліційного президенціалізму, що виникає при формуванні уряду президентом за наявності фрагментованого багатопартійного парламенту. Досліджено феномен «суперпрезиденціалізму», характерний для пострадянських країн, та його вплив на процеси демократизації.

Ключові слова: демократизація, форма державного правління, суперпрезиденціалізм, коаліційний президенціалізм, парламент.

Annotation

The evolution of views on the best form of government for the transition countries since the 1970s is considered. The advantages and disadvantages of the presidential, parliamentary and hybrid forms in the context of democratic development areanalyzed. The influence diversity of institutional models in transit countries on studying the institute of president and institute of parliament is determined. The features of a coalitional presidentialism, occurring during the government formation by president in the presence of a fragmented, multi-party parliament, are examined. The phenomenon of «superprezidentsialism», typical for post-Soviet countries, and its influence on the processes of democratization is studied.

Keywords: democratization, form of government, superpresidentialism, coalitional presidentialism, parliament.

Вибір форми правління значною мірою визначає успішність перебігу демократичного транзиту. Як зазначали Д. Горовіц [10] та X. Лінц [12], творці нових демократичних конституцій мали визначитися щодо двох важливих питань: виборчої системи (мажоритарної, пропорційної чи змішаної) та форми державного правління: парламентської або президентської. державний президентський гібридний коаліційний

Дискусії щодо відповідності президентської чи парламентської моделі потребам новостворених демократичних держав так чи інакше піднімалися у політологічних дослідженнях ще з 1970-х рр. По мірі збільшення кількості країн, що стали на демократичний шлях розвитку, накопичувалася емпірична база, що вимагала детального опрацювання. Одним з найважливіших питань для дослідників транзитних процесів став пошук оптимальної форми державного правління, яка б гарантувала успішність впровадження демократичних інститутів. Детальний аналіз літератури, присвяченій трансформаційним процесам у перехідних суспільствах, дає змогу прослідкувати еволюцію наукових підходів та краще зрозуміти не лише особливості тої чи іншої форми правління, а й значення політичних інститутів для становлення демократичної держави.

Починаючи з середини 1990-х років твердження С. Мейнверінга про потенційно конфліктогенне поєднання парламентаризму і президенціалізму було спростоване низкою дослідників, які заявляли, що президентська форма може працювати як парламентська: президенти можуть будувати стабільні багатопартійні коаліції, навіть у слабоінституціоналізованій партійній системі. Найбільше таких підтверджень знаходиться у роботах латиноамериканських політологів. У них стверджується, що президенти можуть управляти коаліціями так само успішно, як і прем'єр-міністри,однак було б помилковим вважати, що вони діють за допомогою аналогічних інструментів.

В свою чергу Д. Семуельс і М. Шугарт стверджують, що виконавча влада має фундаментально відмінні владні відносини зі своїми партіями в умовах парламентського і президентського режиму. Більше того, вони припускають, що якщо у парламентській системі правляча партія поєднує виконавчі і законодавчі функції, оскільки партійні лідери обираються та підзвітні через внутрішній відбір партіями, то у президентській системі партії дають більше прав приймати рішення главі держави, оскільки він обирається незалежно від парламенту. Таким чином, ці автори відзначають, що «президенціалізм перебуває у конфлікті з логікою парламентаризму» [17, р. 16-17]. Вони стверджують, що саме ця риса президентської форми правління загрожує демократичним інститутам, оскільки чим більше свободи у прийняті рішень отримують глави держав, тим важче політичним партіям притягувати їх до відповідальності. Відповідно, президент стикається з меншими обмеженнями, ніж прем'єр-міністр, коли з власного партією приймає рішення про склад уряду та формує парламентську коаліцію. Президенти можуть прагнути до тих самих цілей, що й прем'єр- міністр - заручитися підтримкою надійної більшості у парламенті, але не завжди досягають їх однаковими інструментами. Хоча такий коаліційний президенціалізм досить добре проаналізовано у літературі, присвяченій аналізу досвіду країн Латинської Америки, до схожих висновків прийшли й дослідники Африки. Так П. Чабал та Ж.-П. Далоз [1], Н. ван де Валле [21] з'ясували, що африканські президенти демонструють гнучкість у використанні формальної та неформальної влади, що дає змогу їм домінувати навіть у дуже фрагментованих парламентах.

Порівняльні дослідження у різних регіонах світу наводять додаткові підтвердження того, що формування коаліції є звичним явищем за президенціалізму, а багатопартійна система не впливає на ймовірність демократичної консолідації [2]. На основі цих досліджень сформувався ще один перспективний напрям досліджень взаємозв'язку між формою державного правління та ефективністю демократичної політичної системи - вивчення коаліційного президенціалізму.

Він є відповіддю на інституційну дилему, яка постає перед урядом, що формується президентом, у фрагментованому багатопартійному парламенті. Для формування підтримки у законодавчому органі щодо реалізації урядової програми президенти повинні поводитися як прем'єр-міністри у багатопартійних демократіях Західної Європи: сформувати міжпартійну коаліцію у парламенті та сприяти її розвитку і зміцненню.

Ідея, що президент, який обирається на загальних прямих виборах, може виступати у якості ініціатора форматора коаліції у 1980-1990-х рр. не розглядалася дослідниками демократизації, значна кількість з яких очікували, що багатопартійні президентські режими приречені на невдачу, достатньо згадати С. Мейнверінга [13, р. 198-228], А. Степана [20]. Однак, сьогодні все більше вчених погоджуються з думкою, що «президенціалізм може працювати як парламентаризм» [3].

Водночас було б помилково стверджувати, що президент використовує ті ж самі методи як і прем'єр-міністр, або ж що він має ті ж законодавчі повноваження, як і прем'єр-міністр. Як демонструє аналіз значного масиву політичної практики, президент має у своєму розпорядженні менше механізмів для впливу на законодавчий процес, однак він все-таки спроможний сформувати ефективну і стабільну більшість у законодавчому органі, так само як і його колеги у парламентських республіках.

З точки зору інституційного підходу до відносин між законодавчою і виконавчою гілками влади, конфлікти та співробітництво між президентом та парламентом зумовлюються природою політичних інститутів, які не лише визначають стратегії акторів, а й впливають на можливий розподіл певних політичних результатів [15, р. 34-51].

Кілька аксіом, обґрунтованих інституціоналістами, підтверджують існування феномену коаліційного президенціалізму. Наприклад, за інших рівних умов чим більша кількість політичних партій, тим складніше сформувати з них стабільну коаліцію у парламенті. Чим складніше створити стабільну коаліцію, тим менш ймовірно, що законодавчий орган схвалюватиме нормативно-правові акти, запропоновані урядом. Загроза виникнення тупикової ситуації є набагато серйознішою для молодих, нестійких демократій, ніж для розвинених демократичних режимів тощо.

Іншими контекстуальними змінними, які впливають на відносини між органами законодавчої та виконавчої влади, є час (виборчий цикл: розведення у часі парламентських та президентських виборів); економічна ситуація; якість президентського правління; поведінка зовнішніх акторів (наприклад, впливових губернаторів, антисистемних сил тощо) та траєкторія розвитку національної історії та культури. Деякі інституційні змінні, що найчастіше досліджуються (прерогативи президента, партійна та фракційна структура парламенту), можуть по-різному впливати на політичні інститути у певних політичних системах, що можна проілюструвати на прикладі країн Співдружності незалежних держав (СНД).

Напівпрезидентські конституції багатьох пострадянських держав зафіксували високий ступінь формальної влади у руках президента, оскільки на початку демократичного транзиту у 1990-х рр. творці пострадянських конституцій були добре обізнані з перешкодами, які породжує система поділу влади для керівника молодої держави. Проілюструвати це можна порівняльним індексом, що використовується для вимірювання концентрації президентської влади у пострадянських конституціях [6; 8]. Він свідчить, що навіть у країнах СНД формальна влада президентів набагато більша, ніж у їх колег у Східній Європі. Відповідно, багато пострадянських політичних систем були охарактеризовані дослідниками як «суперпрезидентські» [9], оскільки повноваження глави держави практично необмежені у період виборів, в той час як виборчий процес легко піддається маніпуляціям, насамперед завдяки використанню адміністративного ресурсу. У процесі прийняття рішень президенти досягають своїх цілей, використовуючи цілу низку закріплених за ними повноважень. Акцентування уваги на формальній концентрації президентської влади, особливо у законодавчій сфері, підштовхує до висновку про зменшення значення інституційних і політичних обмежень, насамперед парламенту і політичних партій [4].

Суперпрезиденціалізм також тлумачиться як формальне вираження системи неопатримоналізму, яке посилює позиції президента, а слабкість інституційних противаг подається як спадок радянської політичної культури, що дає можливість лідерам управляти через патронаж та особисте правління [16]. Така форма «патронажного президеніціалізму», як вважає Г. Хейл, поєднує сильну формальну та неформальну владу, ресурси, що продукуються мережами патрон-клієнтських відносин, що негативно впливають на державу та економіку [7]. Іншими словами в результаті розпаду соціалістичної політичної системи глави новостворених держав отримали значні повноваження за рахунок альтеративних центрів інституційної влади.

«Суперпрезиденціалізм» чи «патронажне» президентство в регіоні співіснує з законодавчою владою, що користується меншою довірою виборців. Як результат, теоретичні твердження, що нестабільність президенціалізму зумовлена подвійною природою його легітимно сті - окремими виборами президента і парламенту, - не справдилася, як це прогнозував X. Лінц. Навпаки, саме надзвичайна концентрація влади у президента є джерелом вразливості у пострадянських країнах. «Кольорові» революції у регіоні відбулися як результат менш загрозливої, як видавалося, інституційної домовленості: закінчення каденції президента [7,р. 163].

Однак, не зважаючи на значні повноваження, у низці випадків перші пострадянські президенти не отримували достатньої партійної підтримки для формування коаліцій у парламенті. Всупереч стереотипам, вони виявилися неспроможними підтримувати функціонування парламентської більшості, користуючись правом видавати укази та розпорядження. В інших країнах СНД розподіл коштів державного бюджету та різноманітні додаткові платежі, такі як патронаж, залишаються важливими інструментами для формування провладних сил у законодавчому органі. Торгівля посадами міністрів у деяких країнах СНД використовується значно ширше, ніж це характерно для моделі латиноамериканських країн.

У перспективі дослідження форми державного устрою зосередяться на вивченні особливостей різновидів гібридної форми: парламентсько-президентської та президентсько-парламентської.

Після краху соціалістичної системи низка країн Центрально-Східної Європи зробила вибір на користь напівпрезидентської форми правління - Болгарія, Литва, Македонія, Молдова (за винятком 2001-2016 років), Польща, Сербія, Словаччина, Словенія, Румунія, Хорватія, Чорногорія. Ф. Фрізон-Роше слушно зазначає, що напівпрезидентська модель відповідала умовам, що склалися у країнах регіону, які адаптували її до своїх геополітичних потреб та особливостей кожного з етапів перехідного процесу [5, р. 58].

Загалом серед колишніх соціалістичних країн більше 60% віддали перевагу напівпрезидентській формі правління, і лише 30% - парламентській, а 10% -президентській. Навіть деякі держави Африки, Азії, Латиської Америки також зробили вибір на користь цієї моделі. Більше того, деякі президентські або ж парламентські демократії також поступово трансформуються у напівпрезидентську форму державного правління. Так Вірменія та Грузія відмовилися від президентської моделі і перейшли на змішану в 1994 та 2004 роках відповідно, у 2013 р. в Чехії, традиційній парламентській республіці, були проведені перші всенародні вибори президента, а у 2014 - у Туреччині. Загалом 40 % країн, що утворилися протягом 1974-2009 років, можна віднести до гібридної форми правління [11].

У найбільш загальному визначенні напівпрезидентська форма правління передбачає підзвітність перед парламентом як президента, обраного на загальних прямих виборах, так і прем'єр-міністра з урядом. До переваг цієї форми слід віднести гнучкість системи поділу влади, яка неоднозначно оцінюється дослідниками. Якщо для країни характерний інтенсивний політичний конфлікт, породжений двома конкуруючими політичними силами (у молодих демократіях Європи вони зазвичай представлені колишніми комуністами та реформаторами), то напівпрезидентська форма правління закладає хорошу основу для пошуку консенсусу: одна зі сторін отримує пост президента, а інша - прем'єр-міністра. Такий компроміс є більш продуктивним для розвитку політичної системи, ніж принцип «переможець отримує все», характерний для президентської форми державного правління. Крім того, прямі вибори президента на чітко визначений термін можуть надати системі необхідну політичну стабільність та легітимність навіть за умови надмірної фрагментації парламенту та хронічної урядової нестабільності. У цій ситуації напівпрезидентська форма створює кращі умови для процесу демократизації, ніж чиста парламентська республіка.

Загалом, напівпрезидентський режим є досить зручним з теоретичної точки зору, але складним у застосуванні на практиці, оскільки схильний продукувати конфлікти між президентом та прем'єр-міністром. Найбільш відомими прикладами такого протистояння у країнах Центрально-Східної Європи є конфлікти між президентом Л. Валенсою та прем'єр-міністрами протягом 1991-1995 рр. у Польщі, між президентом Т. Бесеску та прем'єр-міністром В. Понта у 2012 р. у Румунії, що мало наслідком дестабілізацію політичної ситуації.

Оскільки кожна з країн намагалася пристосувати змішану форму державного правління для вирішення власних проблем, що породило безліч варіацій, то М. Шугарт та Дж. Кері [19, р. 14] запропонували виділити дві основні моделі: прем'єрсько-президентську та президентсько-парламентську. Перша характеризується тим, що прем'єр-міністр та уряд несуть колективну відповідальність лише перед парламентом. Саме таку модель обрали Болгарія, Литва, Македонія, Молдова,

Польща, Румунія, Сербія, Словаччина, Словенія, Хорватія (з 2001 р.) та Чорногорія. Особливістю другої є те, що прем'єр-міністр та уряд несуть колективну відповідальність як перед парламентом, так і перед президентом. Вона практикувалася Хорватією до 2000 р. та Україною у 1996-2006 та у 2010-2014 рр., коли була скасована конституційна реформа.

Більшість дослідників вважають, що найбільшу небезпеку для демократичних інститутів несе у собі остання, президентсько-парламентська модель, оскільки саме подвійна підзвітність перед парламентом та президентом, створює додаткову інституційну невизначеність, що є джерелом конфліктів між гілками влади. Така система подвійної відповідальності, на думку М. Шугарта, створює ситуацію, коли «немає жодної інституційно визначеної влади над урядом» [18, р. 30]. Більше того, конфлікт навколо призначення та відставки уряду з високою ймовірністю ставить питання про легітимність самого режиму. Оскільки така система надає парламенту право відставки прем'єр-міністра, то уряд в першу чергу залежить від підтримки парламентської більшості. Відповідно, він орієнтується насамперед на задоволення інтересів парламенту, а не президента. Навіть якщо уряд сформовано в результаті компромісу між президентом та парламентом, він демонструватиме лояльність останньому. Повного мірою внутрішній конфлікт проявляється в умовах «коабітації»: приналежності прем'єр-міністра до непрезидентської політичної сили або відсутності представників президента у складі уряду.

Однак, на думку Я. Кіма, поділений уряд, підпорядкований парламенту і президенту, має позитивний зв'язок із вищим рівнем демократії, а саме нездатність проконтролювати повноваження президента є найсерйознішим ризиком для змішаної форми правління: чим більше повноважень має президент, тим більші ризики для демократії несе у собі ця форма державного правління [11].

Президентсько-парламентська модель є потенційно більш небезпечною, схильною до виникнення політичних конфліктів та тупикових ситуацій у розвитку політичної системи. Оскільки конституція надає президенту і парламенту право розпуску уряду, то виникає спокуса покласти відповідальність за невдачі саме на виконавчий орган влади, особливо якщо президент і більшість у парламенті представляють різні політичні сили.

Отже, трансформація політичних інститутів у перехідних суспільствах стала причиною появи значного різноманіття форм державного правління, які досить умовно можна класифікувати як президентські, президентсько-парламентські, парламентсько-президентські чи парламентські, що значно утруднює відповідь на запитання про найбільш оптимальний варіант. Певна згода існує лише щодо того, що вважати найменш придатною формою - це президентсько-парламентська модель через надмірну концентрацію влади у руках непідзвітного президента, його постійну боротьбу з парламентом за контроль над урядом, що демонструє приклад України 1996-2004 рр. В свою чергу суперпрезиденціалізм, характерний для пострадянських країн, гарантує політичну стабільність на тлі посилення авторитарних тенденцій.

Значна варіативність інституційних моделей у молодих демократіях стимулювала дослідження коаліційного президенціалізму, коли за наявності сильних політичних партій, високий ступінь фрагментації парламенту президент змушений наслідувати поведінку прем'єр-міністра у парламентській республіці. Це дає змогу краще зрозуміти роль президента та парламенту у традиційних формах державного правління.

Список використаних джерел

1. Chabal Р., Daloz J.-P. Africa works: The political instru- mentalization of disorder. - Oxford: James Curry, 2004. - 192 p.

2. Cheibub J., Przeworski A. Government coalitions and legislative success under presidentialism and parliamentarism // British Journal of Political Science. - 2004. - Vol.34. - P.565-587.

3. Colomer J. M., Negretto G. L. Can presidentialism work like parliamentarism? // Government and Opposition. - 2005. - Vol.40. - №1. - P.60-89.

4. Fish S. M. Stronger legislatures, stronger democracies // Journal of Democracy. - 2006. - Vol.17. - №1. - P.5-20.

5. Frison-Roche F. Semi-presidentialism in a post-communist context / Elgie R., Moestrup S. Semi-presidentialism outside Europe. - N.Y.: Routledge, 2007. - P.56-77.

6. Frye T. A politics of institutional choice: Post-communist presidencies // Comparative Political Studies. - 1997. - №5. - P.523552.

7. Hale H. Regime cycles: Democracy, autocracy and revolution in post-soviet Eurasia II World Politics. - 2005. - Vol.58. - P.133-165.

8. Heilman J. Constitutions and economic reform in the postcommunist transitions // East European Constitutional Review. - 1996. -Vol.5. -№1. - P.46-56.

9. Holmes S. Superpresidentialism and its problems // East European Constitutional Review. - 1993. - Vol.2. - №4. - P.123-126.

10. Horowitz D. L. Comparing democratic system // Journal of Democracy. - 1990. - Vol.l. - №4. - P.73-79.

11. Kim Y. H. A troubled marriage? Divided minority government, cohabitation, presidential powers, president-parliamentarism and semi-presidentialism // Government and Opposition. - 2015. - Vol.50. -№4. - P.652-681.

12. Linz J. J. The virtues of parliamentarianism // Journal of Democracy. - 1990. - Vol.l. - №4. - P.84-91.

13. Mainwaring S. Presidentialism, multipartism and democracy: The difficult combination // Comparative Political Studies. - 1993. - Vol.26. -№2. - P.198-228.

14. O'Donnell G. Illusions about consolidation // Journal of Democracy. - 1996. - Vol.7. - №2. - P.34-51.

15. Przeworski A. Some problems in the study of transitions to democracy / O'Donnell G., Schmitter P. C., Whitehead L. Transitions from authoritarian rule comparative perspectives. - Baltimore, MD: John Hopkins University Press, 1986. - P.47-63.

16. Robinson N. Institutions and political change in Russia. - Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2000. - 248 p.

17. Samuels D., Shugart M. Presidents, parties, prime ministers: How the separation of powers affects party organization and behavior. - Cambridge: Cambridge University Press, 2010. - 310 p.

18. Shugart M. Of presidents and parliaments // East European Constitutional Review. - 1993. - Vol.2. - №1. - P.27-36.

19. Shugart M., Carey J. M. Presidents and assemblies: Constitutional design and electoral dynamics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. - 316 p.

20. Stepan A., Skach C. Constitutional frameworks and democratic consolidation: Parliamentarianism versus presidentialism // World Politics. - 1993. - Vol.46. - P.1-22.

21. Van de Walle N. Presidentialism and clientelism in Africa's emerging party systems // Journal of Modem African Studies. - 2003. - Vol.41. - P.297-321.

Размещено на Allbest.ru