Вплив громадянського суспільства на підвищення прозорості парламенту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет імені В.Н. Каразіна

Філософський факультет, кафедра політології

Вплив громадянського суспільства на підвищення прозорості парламенту

УДК 323:328(32.019.51)

Юлія Віденко

пл. Свободи, 6, к. 252, 61022, м. Харків, Україна

Анотація

Розглянуто критерії підзвітності, прозорості та відкритості парламенту, висвітлено базові інформаційні інструменти Верховної Ради та громадянського суспільства, що розвиваються в парадигмі е-Парламенту та Декларації відкритості парламенту. Проаналізувавши соціологічні дослідження Євро-Барометру та Світового рейтингу е-Парламентів, можна зробити висновок, що показники громадської довіри в Україні та Східній Європі прямо не пов'язані з прозорістю, а складаються з оцінок ефективності парламенту, а також моделей взаємодії з політичними партіями і громадянським суспільством.

Ключові слова: громадянське суспільство, підзвітність, прозорість, відкритість парламентів, е-Парламент, е-петиції, он-лайн консультації, культура відкритості, громадська довіра.

Дослідження парламентаризму в політичних науках має усталену традицію: у політичний філософії він постає як спосіб реалізації політичних прав, крізь політико-режимну оптику розглядається роль парламентів у перехідних та консолідованих демократіях, у структурно-функціональній парадигмі дослідницький інтерес сфокусовано на сталості та спроможності законодавчих зборів виконувати покладені конституцією функції, в інституційній парадигмі вивчаються взаємодія з іншими гілками влади та суспільними акторами. Однак у більшості сучасних концептів значна увага приділяється феномену взаємодії влади із суспільством та довірі до політичної системи загалом і представницьких органів зокрема, що актуалізує дослідження комунікативних функцій парламенту в контексті взаємодії із організаціями громадянського суспільства, а також пошуку кореляції між інформаційною відкритістю парламентів та ступенем довіри до цієї інституції з боку суспільства.

Через це метою цієї статті є аналіз впливу громадянського суспільства на інформаційну функцію парламенту, а серед основних завдань є дослідження комунікативних складових належного функціонування законодавчого органу, розгляд інформаційних інструментів вітчизняного парламенту, а також тих інструментів моніторингу парламентської діяльності, що запроваджені організаціями громадянського суспільства, оцінка кореляції громадської довіри та посилення інформаційного напрямку парламентської роботи. громадянський парламент європа

Ще у XIX ст. Дж. Бейтам у праці «Тактика законодавчих зборів» висуває тезу, що гласність парламентів прямо пов'язана з довірою суспільства та є наріжним принципом усіх подальших парламентських процедур, обгрунтовуючи необхідність доступу громадян та преси до парламентських дебатів та, навіть, надаючи практичні рекомендації щодо облаштування галерей для відвідувачів парламентів [1]. На його думку, «перевага гласності в тому, що вона гарантує довіру народу і його згоду на законодавчі заходи. Навіть найкращий законопроект, складений таємно, викликає більше підозри, ніж найгірший, прийнятий під час відкритого обговорення» [1,с.42].

Проблематика відкритості та довіри до публічних інституцій висвітлена в роботах Т. Парсонса, Г. Алмонда, С. Верби, С. Хантінгтона, Р. Патнема, Ф. Фукуями, Л. Даймонда, С. Ліпсета, Х.Лінца. Цими авторами обгрунтовується важливість довіри до політичних інститутів під час політичних змін, яку деякі з них вважають запорукою успішності демократичних перетворень. Зокрема, засновником системного підходу Т. Парсонсом зазначається, що «передумовою успішного функціонування політичної системи будь-якого суспільства є політична довіра громадян до обраних ними органів публічної влади - один із вкрай важливих для існування демократії факторів» [2]. Довіра пов'язує пересічних громадян із політичними інститутами, підвищуючи як легітимність цих інститутів, так і їх ефективність, оскільки успішне функціонування ліберально-демократичного режиму неможливе без високого рівня довіри громадян до інститутів політичної влади [3,с. 56].

О. Соловйов виділяє три основні компоненти у змісті публічної влади:

- різні форми самопрезентації влади та демонстрації правлячим режимом (лідером) свого пануючого становища;

- діалогові форми комунікації влади та населення, що найчастіше виступають у вигляді дискурсивних практик, полеміки державних і громадських структур із питань визначення порядку денного, діагностики суспільно значимих проблем та ін.;

- відкриті суспільному і законодавчому контролю професійні акції державної бюрократії [4, с. 73-74].

Сучасний концепт належного врядування зосереджується на двох останніх складових політичної комунікації, підкреслюючи важливість гласності, зрозумілості та участі громадськості, що передбачає підзвітність, прозорість та відкритість як мінімальних необхідних критеріїв органів публічної влади. Парламенти, як вищі законодавчі органи, також мають відповідати цим принципам як у контексті формування через прозорі, конкурентні та репрезентативні вибори, так і в контексті поточної діяльності.

Підзвітність парламенту має свою специфіку - з одного боку, ми можемо виділити його колективну відповідальність як організації в горизонтальній площині (сюди належать фінансова підзвітність перед окремими установами, а також можливість розпуску Президентом у разі настання конституційних обставин, пов'язаних із неспроможністю виконувати свої головні функції - Ю.Б.). З іншого - вертикальна підзвітність, яка найбільше розкривається у звітуванні суб'єктів парламентської діяльності перед громадянами. Сьогодні вона виражається у законодавчо закріпленій вимозі до депутатів звітувати перед виборцями особисто або через політичні партії, звітуванні партій щодо надходження та використання коштів (як державних, так і приватних - Ю.Б.), відкритості процесу висування кандидатів, а також у політичній відповідальності за умов конкурентних виборів. У контексті формування довіри через підзвітність важливими детермінантами виступають прозорість та законність виборчих процедур, зрозумілість та справедливість виборчої системи, розвиток політичних партій та довіра до них громадян.

Принцип прозорості роботи парламентів закріплюють численні міжнародні документи як загального, так і регіонального значення. Наприклад, серед Рекомендацій для демократичних легіслатур одними з найважливіших у роботі парламентів визначаються: публічність голосування (2.6), доступ до дебатів (2.5), публікація записів парламентських процедур (2.7), можливість громадськості зробити внесок у законодавчий процес (6.3.1), а також якомога швидке надання інформації громадськості, незалежно від сутності та значущості питань, що розглядаються парламентом (6.3.2) [5]. Особливо наголошується, що парламент має бути відкритим для громадськості та медіа, а пресі має бути гарантований прийнятний рівень доступу для висвітлення усіх парламентських процедур (9.1.2.), а також важливість просування самим парламентом інформованості громадськості та розуміння нею роботи законодавчої гілки влади [5].

Вітчизняна дослідниця О. Чабаненко деталізує принципи парламентської прозорості так:

1) необхідність забезпечення належного та неупередженого висвітлення роботи законодавчого органу у ЗМІ через створення парламентських медіа та неупереджене висвітлення діяльності в інших ЗМІ;

2) можливість доступу громадськості до інформації про парламентську роботу та законодавчого процесу, яка має забезпечуватися з урахуванням мовних і особливих потреб громадян;

3) доступність даних про діяльність і фінансові видатки окремих парламентарів; змогу отримати доступ до будівлі парламенту тощо [6, с. 62].

Відкритість парламентів виражається не лише можливістю фізичного доступу громадян до нього, а посилення можливостей громадян та їхніх об'єднань впливати на прийняття рішень. Іноді щодо парламентів ця теза виглядає дещо контроверсійною, адже репрезентативна демократія, вираженням якої є парламент, і означає законотворчість від імені народу. Однак деякі системи підсилюють електоральну демократію елементами плебісцитарної та партисипативної - можливістю проведення національних референдумів, внесення законопроектів або ветування у разі народної ініціативи, залученням інститутів громадянського суспільства до процесу консультацій або позапарламентської експертизи, закріпленням права громадян на звернення, петиції, мирні зібрання, демонстрації, страйки та ін.

В умовах підвищення рівня інформатизації суспільства одним із основних засобів забезпечення прозорості та відкритості влади є застосування інформаційно-комунікаційних технологій. Зокрема, у «Цифровому порядку денному для Європи» вказується на розвиток високошвидкісних мереж, що «нині має такий самий революційний ефект, як винайдення електрики та розвиток транспортних мереж сторіччя тому. Послуги стають все більш інтегрованими та все частіше надаються у цифровий спосіб. Отже, вони стають універсально доступними з будь-якого пристрою: смартфона, планшета, цифрового комп'ютера, радіоприймача або телевізора. Передбачається, що до 2020 р. цифровий контент та додатки будуть майже повністю розповсюджуватися он-лайн» [7].

Тому усе більш популярною як серед практиків, так і серед науковців стає концепція е-Парламенту, яка дозволяє перевести значну частину комунікаційних парламентських взаємодій як у середині органу, так із органами влади в електронну форму або громадянами, підсилюючи таким чином реалізацію принципів підзвітності, прозорості та відкритості. З ініціативи Міжпарламентського союзу, департаменту ООН із економічних і соціальних питань і групою національних парламентів у 2005 р. було створено Всесвітній центр інформаційно-комп'ютерних технологій для парламенту (Global Center of ІСТ for Рагіашей), який має дві головні мети: посилення ролі парламенту в розвитку інформаційного суспільства та стимулювання використання інформаційно-комунікаційних технологій як засобу для модернізації парламентських процесів, підвищення прозорості й підзвітності, а також поліпшення міжпарламентського співробітництва. Разом із організаціями, що здійснюють моніторинг парламентів, була створена Декларація відкритості парламенту [8], яку представили на Світовій конференції з питань е-Парламенту в Римі 15 вересня 2012 р.

Декларація відкритості парламенту - це звернення до національних парламентів, субнаціональних та транснаціональних законодавчих органів з боку громадських організацій моніторингу парламентської діяльності (далі - ОМП/PMOs) для стимулювання відкритості та залучення громадян до роботи парламенту. ОМП відіграють важливу роль у підвищенні підзвітності парламентів, доступності інформації про процедури парламенту для громадськості, зміцнення можливостей громадян щодо взяття участі в роботі легіслатур. Маючи зацікавленість у відстоюванні прав на ширший доступ інформації про діяльність уряду та парламенту, ОМП вбачають потребу в активному спільному обговоренні питання реформування світового парламентаризму. Ця Декларація була створена не тільки для того, щоб закликати до дії, а також щоб стати основою діалогу між парламентами та ОМП щодо поліпшення відкритості уряду та парламенту й забезпечити посилене залучення громадян, підвищення відповідальності представницьких органів та, врешті, сприяти розвитку демократичного суспільства в результаті такої відкритості.

Громадські організації моніторингу парламентської діяльності (ОМП) розробили три групи принципів відкритості парламенту: просування культури відкритості; полегшення доступу до інформації про діяльність парламенту; забезпечення доступу до інформації про роботу парламенту в електронному вигляді. Важливим є прийняття курсу на забезпечення активної публікації парламентом інформації про свою діяльність, а також періодичний перегляд лінії поведінки в цьому напрямку та розвиток, перейняття передового досвіду інших парламентів. Інформація про діяльність парламенту має включати інформацію про його повноваження та функції, перебіг законодавчих процедур, включаючи тексти внесених законопроектів та змін до них, голосування, порядок денний та розклад роботи парламенту, протоколи пленарних засідань та засідань комітетів, історичну та всю іншу інформацію, яка є частиною архівної документації парламенту, як-от звіти, створені парламентом або для парламенту [8].

5 лютого 2016 р. до цього документу приєднався український парламент, що втілилось у підписанні Розпорядження про затвердження Плану дій із реалізації Декларації відкритості парламенту [9]. Основною метою діяльності ініціативи є забезпечення більшої прозорості роботи Верховної Ради України та залучення громадян до парламентських процесів.

План дій щодо реалізації Декларації відкритості парламенту було розроблено українськими організаціями моніторингу парламентської діяльності (ОМП) - Transparency International Україна, ОПОРА, ЧЕСНО, Ейдос, Інститут Медіа Права - разом із Верховною Радою України (далі - ВРУ) за підтримки Програми розвитку ООН в Україні. План дій включає в себе 20 зобов'язань між Парламентом і громадянським суспільством за такими напрямами: 1) доступ до інформації; 2) залучення громадян до парламентських процесів; 3) звітність, 4) технології та інновації. До того ж означені організації не лише здійснюють вплив на Верховну Раду щодо запровадження певних додатків та сервісів, а й пропонують громадянам власні інструменти моніторингу діяльності парламентарів та Ради загалом. Протягом минулих років ОМП в Україні створювали та розвивали низку сервісів для громадян, що передбачали моніторинг голосування депутатів за напрямки політики, виявлення зв'язків між депутатами на основі спільних економічних інтересів, моніторинг партійної активності та розбудови осередків і приймалень, а також просували низку ініціатив щодо збільшення інформаційної складової сайту Верховної Ради, зокрема щодо відкриття фінансових даних, можливості обговорення законопроектів, інформації Комітетів ВРУ тощо. Означені інформаційні сервіси узагальнено у таблиці 1.

Як ми бачимо, зараз на озброєнні парламенту знаходиться широкий спектр засобів, які застосовуються ним для покращення інформування, а у 2016 р. ВРУ посіла 24 місце у Всесвітньому рейтингу Е-парламентів, випередивши значну кількість парламентів Центрально-Східної Європи та навіть розвинутих демократій [10]. Наразі ВРУ та громадянським суспільством використовуються різнобічні способи і механізми для збільшення кількості інформації, консультування та залучення суспільства для роботи парламенту, починаючи від днів відкритих дверей і створення інформаційних центрів та закінчуючи трансляцією парламентських засідань по телебаченню і створенням веб-сайтів, на яких висвітлюється робота парламенту. Тим самим, на думку багатьох аналітиків, зокрема й І. Коржа, «збільшується попит і пропозиція на зазначене» [11, с. 34].

Однак остання теза не є безсумнівною: наше звернення до порталу електронних петицій до Верховної Ради України, так само як і до сервісу обговорення законопроектів, показує доволі низьку активність громадян щодо користування цими інструментами. Так, станом на 1 червня 2017 р. найбільш «популярною» є петиція щодо скасування Закону «Про засади державної мовної політики», яку за 60 днів підписало 871 людина, у той час як інші суспільно-резонансні пропозиції - зняття депутатської недоторканності, скасування вимоги е-декларування членів громадських організацій, що беруть участь в антикорупційній діяльності, - налічують 201 та 156 підписів відповідно.

Таблиця 1 Інформаційні сервіси ВРУ та інструменти парламентського моніторингу організацій громадянського суспільства

Таблиця 2 Інформаційна відкритість парламентів Східної Європи та рівень довіри населення

*3а результатами дослідження [13]

Джерело: складено автором на основі [10; 14-15]

Громадське обговорення законопроектів на сайті ВРУ також демонструє вкрай низьку ефективність: по-перше, справляє враження замала кількість законопроектів, що виносилась на обговорення, по-друге, оцінку та коментування кожного з них здійснювало 6-10 осіб.

Підсилення інформаційних можливостей та приєднання Верховної Ради до Декларації прозорості парламентів не призвело до підвищення довіри українців до законодавчого органу. Так, за результатами дослідження Київського міжнародного інституту соціології, що проводилось 2-12 грудня 2016 р. довіра до ВРУ склала 5,3% (у той час, як 82% не довіряють парламентові) [12]. Трохи оптимістичніше виглядають результати дослідження Фонду «Демократичні ініціативи», проведеного 16-20 грудня 2016 р., де відносну довіру до Верховної Ради декларує 11,4% опитаних, а на повну довіру вказує лише 0.5% населення. Причому динаміка суспільних настроїв фіксує падіння довіри з кінця 2014 року, коли новобраній Раді повністю довіряло 2,4%, а частково 28.7% українців [13].

Слід зауважити, що показники України відповідають тренду східноєвропейських країн, які демонструють нижчий, ніж західні члени ЄС, рівень довіри до урядових та партійних інститутів [14], «наздоганяючий» та конфронтаційний тип громадянського суспільства, а також невисоку довіру до партійної системи. Агреговані дані щодо сервісів електронного парламенту та довіри до законодавчих органів та партій у країнах Східної Європи представлено нами в таблиці 2.

Порівняння індексу відкритості та соціологічних даних дозволяє нам зробити припущення, що формування довіри до парламентів пов'язано не лише із впровадженням інформаційних сервісів та Е-демократії, а корелює також з такими важливими показниками, як сталість та довіра до політичних партій, розвиток громадянського суспільства, а також оцінка суспільством ефективності державної політики загалом. Наприклад, на відміну від аналізованих країн, Бундестаг Німеччини посідає 29 місце у згаданому вище рейтингу е-Парламенту (у Бундесрату 102 місце) [10], хоча довіру до парламенту висловлює 52-55% населення, лише 6% громадян вважають парламентарів корумпованими [14].

Тож, на відміну від усталеного, навіть аксіоматичного уявлення, що прозорість та відкритість породжує довіру суспільства, ми вважаємо, що довіру до політичних інститутів формує не стільки інформаційна відкритість, скільки впевненість громадян у їхній ефективності та відповідності очікуванням суспільства. Погоджуючись із висловом К. Ньютона, що «політична довіра виступає наслідком функціонування політичних інститутів» [16], додамо, що вона не є необхідним наслідком їхніх формальних атрибутів (відкритість, прозорість тощо), як зрозуміло з концепції належного врядування. Саме таке розуміння може пояснювати нам більш високий рівень довіри до державних органів в авторитарних країнах, ніж у країнах перехідної чи неконсолідованої демократії. До того ж українські соціологічні дані, взяті у динаміці, не показують суттєвого збільшення довіри громадян до державних інституцій з моменту запровадження законодавства про доступ до публічної інформації у 2011 р., яке забезпечило більшу прозорість влади, однак значного підвищення довіри зазнали ті державні та громадські суб'єкти, що проявили себе як «ефективні» - Збройні Сили України, «нова» поліція, волонтери та громадські організації [12; с. 13].

Тож, на нашу думку, в питанні довіри до представницьких структур важливим є не лише їхні атрибутивні якості належного врядування, а й розвиток партійної системи та громадянського суспільства, рівень кооперації чи конфронтації між ними та державною. Зокрема, важливим є питання, чи виступає найчастіше громадянське суспільство як критик та контролер влади, чи може здійснювати ефективну кооперацію, яка виражається у рівні політико-нормативної та бюджетної підтримки з боку держави, делегуванні повноважень та функцій із надання соціальних послуг, залучення ОГС до роботи парламентів та розробки політик тощо. Цікавим фактом є те, що в Україні державне фінансування складає лише 3,6% від залучених коштів (ще 2,5% фінансів громадянського суспільства надходить із місцевих бюджетів -Ю.Б.). Водночас державне фінансування громадських організацій у країнах Центральної Європи становить ЗО 40%, а в більшості країн Західної Європи державне фінансування є основним джерелом надходжень громадських організацій [15]. До того ж можемо погодитись, що доволі часто вітчизняні організації, зокрема партійні, займають критичну позицію щодо інститутів держави, а практика конфронтації переважає над співпрацею (в чому, безумовно, є велика «заслуга» самих органів влади).

Висновки

Підвищення прозорості та інформаційної відкритості парламенту є необхідною, але недостатньою умовою формування довіри громадян, вона залежить також від суспільної оцінки населенням ефективності діяльності органу із подолання найзначніших проблем суспільства (для українців - це боротьба з корупцією, підвищення економічного добробуту та вирішення військового конфлікту -Ю.Б.).

Формування довіри до законодавчої влади корелює із відкритістю та підзвітністю депутатського корпусу та політичних партій, тож важливим є більш чітке регулювання механізму партійного фінансування, звітування депутатів і виконання інших обов'язків.

Прийняття Декларації відкритості парламенту та реалізація плану дій з її імплементації не має обмежуватись уведенням додаткових інформаційних можливостей сайту ВРУ, а в перспективі вимагає просування парламентом культури відкритості, посилення функцій громадянської просвіти, захисту й залучення громадянського суспільства до законотворчості, підсилення принципів належного врядування представницького органу практиками партисипативної демократії.

Список використаної літератури

1. Бейтам И. Тактика законодательных собраний./ И. Бейтам; пер. Л.А. Велихова. - Челябинск : Социум, 2006. - 199 с.

2. Парсонс Т. Система современных обществ / Т. Парсонс ; пер. Л.А. Седовой, А.Д. Ковалевой. -М. : Центр гуманитарных технологий, 1998 [Електронний ресурс]. - Режимдоступу : //gtaarket.ru/laboratory/basis/5395.

3. Білошицький С. Криза довіри громадськості до представницьких політичних інститутів / С. Білошицький // Політичний менеджмент. - 2009. -№2,- С. 56-66.

4. Соловьев А.И. Латентные структуры управления государством или игра теней на лике власти / А.И. Соловьев // Полис. -2011.-№5.-С. 70-98.

5. Recorafflended Benchfflarks for Deraocratic Legislatures / A Study Group Report Published by the Corafflonwealth Parliaraentary Association [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.cpahq.org.

6. Чебаненко О. Парламентська комунікація як предмет політичних досліджень / Олена Чебаненко //1 Міжнар. наук. конф. «Парламентські читання» [зб. наук праць]. - К. Лабораторія законодавчих ініціатив, 2010. - С. 62-65.

7. Цифровий порядок денний для Європи. СОМ (2010) 245/ Європейська Комісія. - Брюссель, 19 травня 2010 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://ec.europa. eu/europe2020/pdf/digital-agenda-coraraunication-en.pdf.

8. Декларація відкритості парламенту [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://openingparliament.org/static/pdfs/ukrainian.pdf.

9. Про деякі заходи щодо забезпечення відкритості процесу роботи Верховної Ради України, її органів, народних депутатів України та Апарату Верховної Ради України. Розпорядження Голови Верховної Ради України № 47 від 05.02.2016 р. [Електронний ресурс]. -Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/47/16-%D1%80%D0%B3.

10. World e-Parliament Report / Inter-Parliamentary Union, 2016 [Електронний ресурс]. - Режимдоступу : http://www.wepc2016.org/en/wepr2016.

11. Корж І. Ф. Принципи прозорості і відкритості електронного парламенту в умовах децентралізації державної влади України / І.Ф. Корж II Інформація і право. - 2016. - № 2(17). - С. 32-42.

12. Довіра до соціальних інститутів. Результати соціологічного дослідження / Київський міжнародний інститут соціології, 1 лютого 2017 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://kiis.com.ua/?lang=ukr&cat=reports&id=678&page=l.

13. 2016-й: політичні підсумки - загальнонаціональне опитування. / Фонд «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва. 28 грудня 2016 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://dif.org.ua/article/2016-y-politichni-pidsumki-zagalnonatsionalne-opituvannya.

14. Public Opinion in European Union. Standard Eurobarometer 86.2. Autumn 2016 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://ec.europa.eu/COMMFrontOffice/publicopinion/ index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2137.

15. Civil Society Organization (CSO) Sustainability Index for Central and Eastern Europe and Eurasia - 2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://www.usaid.gov/europe- eurasia-civil-society.

16. Newton К. Political Trust and Institutional Performance / Kenneth Newton II Social and Political Trust. European Social Survey, 2013 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://essedunet. nsd.uib.no/cms/topics/2/3/all.html.

Abstract

The impact of civil society on increasing of parliamentary transparency

Yuliya Bidenko

V.N. Karazin Kharkiv National University,

Faculty of Philosophy, Department of Political Science

Svobody square 6,61022, Kharkiv, Ukraine

Criteria of accountability, transparency and openness of Parliament are considered, providing a review of informational tools used by Verkhovna Rada and civil society organizations, due to the principles of e-Parliament and Declaration on Parliamentary Opennes. Analysis of Ukrainian and EuroBarometer' Surveys, as well as World e-Parliament Ranking drives to conclusions that in Eastern Europe in general and in Ukraine particulary, public trust on parliaments is not related to their transparency directly, but mostly depends on public perceptions of their effectiveness, both as on interaction patterns typically used by political parties and civil society.

Key words: civil society, accountability, transparency, openness, e-parliament, e-petition, online consultation, culture of openness, public trust.

Размещено на Allbest.ru