Системное регулирование развития проблемных регионов в условиях федерализма: цели, задачи, инструменты

Размещено на http://www.allbest.ru/

Системное регулирование развития проблемных регионов в условиях федерализма: цели, задачи, инструменты

Имеющая место территориальная асимметрия в развитии российского государства приводит к возникновению межрегиональных противоречий, к столкновению федеральных и региональных интересов, что ведет к дезинтеграции экономического пространства, к нарастанию конфедеративных процессов. Такая асимметрия вызвана не только значительными масштабами территории страны, различиями природно-климатических условий, оснащенностью производственными фондами, финансовыми ресурсами, ослаблением внутренних экономических связей, но и другими факторами, связанными с трансформацией общественно-политической среды, с менталитетом местного населения, его исторически сложившимися культурными традициями, трудовыми навыками и религиозными убеждениями. Все это свидетельствуют о том, что региональное развитие не может осуществляться стихийно без государственного вмешательства посредством использования соответствующих экономических (и не только) механизмов (инструментов), позволяющих осуществлять сглаживание потенциальных источников социально-экономической поляризации регионов, сохранять целостность и единство России.

Наиболее сложно и противоречиво процессы развития осуществляются в проблемных регионах, которые в силу различных причин внутреннего и внешнего характера становятся центрами социально-экономических напряжений. Применяемые на практике инструменты (механизмы) государственного регулирования регионального развития не дают должного эффекта в подтягивании уровней социально-экономического развития проблемных территорий. Объективно обозначается необходимость в разработке системы регулирования регионального развития, конструктивную основу которой составляют принципы федерализма, определяющие методологию государственной региональной политики Российской Федерации.

В самом общем виде под федерализмом понимается порядок отношений субъектов Федерации между собой и с федеральным Центром, базирующихся на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации с позиций их конституционно-правового равенства в этих отношениях.

Особенности российского федерализма определяются принципами, формирующими характер взаимоотношений между федеральной и региональной властью, а также между самими субъектами. К таким принципам относятся государственная и территориальная целостность страны, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации Артамонов А.Д. Особенности российского федерализма в системе государственного управления / А.Д. Артамонов // Российское предпринимательство. - М., 2011. - № 8. - С. 110-113..

Соответственно, принцип территориальной целостности означает, что российское государство является не простым объединением образующих ее субъектов, а представляет собой единое целое, в котором обеспечивается неприкосновенность всей территории страны.

Принцип единства системы государственной власти в России определяется наличием совокупности соответствующих органов, необходимых для осуществления всех функций государства. При этом полномочия каждого из этих органов не могут предписывать одновременно другим, что собственно и формирует единую государственную власть.

Основой принципа разграничения полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ являются соответствующие положения Конституции РФ, Федеративного договора и других документов, регламентирующих перераспределение предметов ведения между федеральными и региональными органами власти. При этом субъекты Федерации обладают равным кругом предметов ведения и полномочий, равным представительством в Совете Федерации, наделены равными правами при заключении договоров и соглашений между собой и с федеральным Центром.

Для многонациональной России (на ее территории проживает более 170 народов) крайне важным является принцип равноправия и самоопределения народов. В рамках реализации этого принципа всем народам России гарантируется конституционно закрепленное право на сохранение, изучение и развитие родного языка. Кроме того в Конституции РФ закреплены положения, относящиеся к статусу государственных языков республик в их соотношении со статусом государственного языка Российской Федерации.

Особенности российского федерализма определяют и порядок реализации государственных функций, среди которых одно из главенствующих положений занимает экономическая функция. Действительно, именно на государство ложится ответственность за состояние экономики, поскольку в зависимости от этого состояния обеспечивается качество реализации другой не менее важной социальной функции. Исходя из этого, объективно выстраивается ключевая задача российского государства - обеспечение устойчивого экономического роста и создание для этого благоприятных политико-правовых условий. Отсюда вытекает необходимость соотносить подходы к хозяйственному развитию и принципы экономических отношений с базовыми положениями федеративного обустройства страны.

С этих позиций непосредственно государственная региональная политика также должна рассматриваться через призму федеративных отношений, направленных на осуществление общегосударственных подходов к вопросам социально-экономического развития конкретных территорий в составе Российской Федерации. Актуальность такой позиции по отношению к формированию и реализации региональной политики подтверждается масштабностью территории российского государства, наличием значительных ресурсов, огромными транспортными расходами, многообразием природно-климатическими условий, территориально-отраслевыми диспропорциями в социально-экономическом развитии, сложным этнокультурным составом населения, существенными различиями уровня жизни в регионах. Объективно базовой задачей государственной региональной политики становится приведение разнородных социально-экономических, природно-географических и этнокультурных территориальных образований в единое социально-экономическое пространство Замятин Д.Д., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // Полис. Политические исследования. - М., 2000. - № 5. - С. 98-107..

Необходимость реализации такой политики обусловливается еще и тем, что имеющие место региональные различия и диспропорции не только продолжают сохраняться, но и в некоторых случаях под воздействием кризисных явлений в экономике даже усиливаться. В то же время в составе Российской Федерации имеются и достаточно экономически развитые регионы, обладающие мощным ресурсным потенциалом и соответствующими высокими доходами. Но таких регионов не так уж много. Значительное число субъектов Федерации попадают в разряд проблемных с депрессивной экономикой регионов, у которых длительное время наблюдается устойчивое экономическое отставание и крайне низкая способность к самостоятельному развитию. При этом нельзя не отметить и то, что большая часть субъектов Российской Федерации располагает ресурсными рентообразующими возможностями для решения задач жизнеобеспечения населения. Это предполагает в рамках реализации региональной политики поиск новых дифференцированных подходов в управлении развитием субъектов Федерации, которое должно быть направлено на снятие искусственных ограничений экономического роста по регионам, устранение недостатков их трансфертного обслуживания, создание эффективных механизмов экономического роста Петросянц В.З. Экономическая политика депрессивного региона / РАН; Дагестанский научный центр; Институт социально-экономических исследований. - М.: Наука, 2005. - С. 189..

В то же время крайне важным является и то, что регионы (субъекты Федерации) приобретают все большую самостоятельность в решении стоящих перед ними проблем социально-экономического характера. С этих позиций объективно обозначается необходимость в формировании на территории региона обоснованной, целенаправленной, эффективной деятельности долгосрочного характера, способной преодолеть возникающие проблемы и нивелировать тенденции, замедляющие экономический рост. Именно такой подход к вопросам регионального развития особую важность приобретает применительно к проблемным с депрессивной экономикой регионам - источникам различного рода противоречий, порождающих социальные, экономические, политические, экологические катаклизмы и другие проблемы, затрудняя межрегиональное взаимодействие и сотрудничество.

Собственно, регулирование регионального развития осуществляется посредством различных методов, которые в самом общем виде можно подразделить на два вида - прямые и косвенные. Прямое регулирование предполагает использование административных методов, которые базируются на конституционно и законодательно закрепленных возможностях государства в области разрешения, запрета и даже принуждения. Косвенное же регулирование осуществляется путем использования экономических методов, суть которых состоит в опосредованном воздействии на процессы развития субъектов Федерации с позиций региональных интересов.

Несмотря на то, что в условиях рыночных отношениях область использования административных методов регулирования регионального развития ограничена, их применение по многим позициям остается необходимым.

Действительно, имеют место сферы, где применение административных методов эффективно и не имеет альтернативы. К ним можно отнести строгий государственный контроль в области антимонопольного законодательства; регулирование негативных последствий от хозяйственной деятельности для окружающей среды; разработку и соблюдение экологических стандартов, гарантирующих населению экологическую безопасность; обоснование и поддержание минимально допустимых стандартов благосостояния населения - пенсионное обеспечение, гарантированный минимум заработной платы, пособие по безработице и т.п. Фактически административные методы управления, если они экономически обоснованы, становятся неотъемлемой составляющей системы регулирования регионального развития и ни в коей мере не противоречат рыночным отношениям.

Экономические методы регулирования регионального развития располагают значительным арсеналом инструментальных средств, которые можно сгруппировать по нескольким позициям: программирование и прогнозирование; макро- и микрорегуляторы экономического развития; бюджетно-налоговая политика Гранберг А.Г. Основы региональной экономики / Государственный университет - Высшая школа экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2001. - С. 495..

Мировой и отечественный опыт в области регулирования развития проблемных регионов, преодоления их экономической отсталости убедительно демонстрирует эффективность применения программно-целевых методов управления, в рамках которых осуществляются прогнозные оценки регионального развития и на их основе разрабатываются с последующей реализацией различного рода территориально-отраслевые программы. Посредством региональных программ определяются стратегические приоритеты развития того или иного региона с позиций согласования региональных и государственных интересов, а также формирования единого экономического пространства.

Современная практика формирования и использования региональных программ выделяет следующие их виды: межгосударственные, федеральные и непосредственно региональные. Региональные программы могут быть специализированными, формироваться по отраслевому принципу и комплексными, охватывающие все сферы социально-экономического развития и обустройства региона. Они классифицируются по ряду признаков - территориальная локализация, функциональная принадлежность, отраслевая ориентация, масштабность, продолжительность и т.д. При этом региональные программы могут сочетать в себе несколько квалификационных признаков.

В процессе реализации региональных программ, как правило, осуществляется решение значительного числа задач, обеспечивающих динамизм регионального развития, формирование собственной устойчивой экономической базы, реальный рост уровня жизни населения. К таким задачам можно отнести:

- сглаживание межтерриториальных различий по уровню экономического, социального и инновационного развития;

- реструктуризацию региональной хозяйственной системы, создание ее оптимальной территориально-отраслевой структуры с позиций адаптации к местным условиям и вызовам внешней среды;

- формирование условий для эффективного использования природных, материальных и трудовых ресурсов региона;

- обеспечение экологической безопасности и охрана окружающей среды;

- рост инвестиционной привлекательности региона;

- улучшение условий проживания: развитие социальной инфраструктуры, возрождение культуры, стабилизация общественно-политической и правовой обстановки и т.д. Кохужева С.Н. Программно-целевое управление социально-экономическим развитием региона: роль организационно-экономического механизма в разработке региональных целевых программ социально-экономического развития ва // Российское предпринимательство. - М., 2011. - № 8, вып. 1. - С. 156-161.

В то же время нельзя не отметить и то, что современная практика разработки и реализации региональных программ имеет ряд существенных недостатков. В отдельных случаях имеет место недостаточная проработанность ресурсных возможностей региона, в других отсутствует системность в подходах к решению заявленных проблем, что приводит к завышению запросов в части финансового обеспечения программы. Эти и другие обстоятельства зачастую приводят к нарушению масштабов и сроков реализации целевых программ, снижению их эффективности в процессе регулирования развития того или иного региона.

Инструменты регулирования регионального развития можно разделить на две группы. Общеэкономические, универсального характера регуляторы (макроинструменты), определяющие условия деятельности многих хозяйствующих субъектов в конкретном регионе и регуляторы адресного действия (микроинструменты).

Общеэкономические регуляторы используются в целях стимулирования экономического роста в регионе, подъема конкурентоспособности его хозяйственного комплекса и представляют собой территориально дифференцированные параметры (нормативы, ставки, тарифы и др.) и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, социальной политики. В то же время следует отметить, что область применения дифференцированных макроэкономических регуляторов весьма ограниченна, поскольку практика массовых региональных льгот может привести к увеличению несбалансированности бюджетной системы в целом и усложнению процессов регулирования денежных средств и кредитных ресурсов.

Современная практика регулирования регионального развития в большей мере ориентирована на использование микроинструментов. В частности, в целях обеспечения эффективной занятости в регионах (особенно трудоизбыточных) на государственные средства может быть организована переподготовка кадров, выделены целевые кредиты для создания новых рабочих мест, а также стимулирование межрегионального перемещения рабочей силы за счет компенсации части затрат на переезд, выдачу ссуд на новое жилье и т.д. Крайне важным, в целях экономического развития региона, перевода его на инновационный путь развития, представляется использование таких микрорегуляторов как различного рода инвестиционные гранты, выделяемые конкретным субъектам хозяйствования на решение конкретных адресных задач.

Среди многообразия инструментальных средств регулирования регионального развития, межрегиональных отношений особая роль отводится бюджетной системе. Бюджетная система Российской Федерации включает в себя бюджеты трех уровней: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты. Все эти бюджеты взаимосвязаны между собой экономическими отношениями каналами прямой и обратной связи и в соответствии с федеративным обустройством российского государства, разграничениями прав и полномочий между Центром и субъектами Федерации формируют основы бюджетного федерализма - сочетание автономности бюджетов всех уровней и межбюджетных отношений Горегляд В.П. Уроки бюджетного федерализма: 20 лет реформ // Федерализм. - М., 2016. - № 1. - С. 91-106..

Бюджетный федерализм базируется на ряде принципах, среди которых можно выделить:

- законодательно закрепленное разграничение полномочий в части расходов бюджетных средств между органами власти всех уровней управления;

- обеспечение финансовыми ресурсами всех уровней власти в соответствии с их функциональными полномочиями;

- единство для всех уровней бюджетной системы формализованных методов регулирования бюджетов и межбюджетных отношений;

- самостоятельность и равноправие бюджетов всех уровней, включая определение направлений использования бюджетных средств и подконтрольность его исполнения соответствующим представительным органам власти.

По сути, бюджетный федерализм представляет собой правовое разделение полномочий между федеральными органами власти, региональными властями и органами местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере. При этом нельзя не отметить и то, что функционально он в первую очередь направлен на решение задач, связанных в основном с поддержанием относительной текущей сбалансированности межрегиональных различий.

В совокупности эти методы и инструменты дополняют друг друга и могут быть систематизированы в той или иной конфигурации применительно к особенностям, целям и задачам развития конкретных проблемных регионов в составе Российской Федерации.

региональный политика бюджетный федерализм

Размещено на Allbest.ru