Трансформация властных институтов в современной России: тренды и драйверы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Трансформация властных институтов в современной России: тренды и драйверы

властный политический административный элита

Развитие политического поля и общая конфигурация социальных процессов в современном мире актуализируют попытки объяснения механизмов и специфики этих процессов. Ряд событий прошлых лет («Арабская весна», острые дискуссии относительно степени контроля правительств над деятельностью граждан и др.) возвращают нас к классическим вопросам: кто правит («who governs?»), т.е. в нашем случае задаёт направление и контролирует процесс институциональных изменений в структурах власти?

В то время как условные западные демократии всё больше напоминают Нью-Хейвен Роберта Даля с его борьбой групп интересов, протекающей в более или менее конкурентной среде, обнаруживающиеся тенденции развития политического поля России причудливым образом сочетают в себе черты политики 1990-х гг., видоизменённые новыми условиями политической конкуренции 2000-х.

В общем виде нашу задачу можно сформулировать как попытку понимания, кто является драйвером трансформации властных институтов в России последнего десятилетия, какие тенденции этой трансформации мы можем констатировать и каково место России, развивающейся описанным образом, в современном мировом политическом процессе.

Наша позиция по обозначенным вопросам однозначна: ключевым (и, собственно, единственным) политическим актором, то есть тем самым драйвером трансформации властных институтов в современной России является политико-административная элита, обладающая широким спектром ресурсов: от законодательного до медийного. Специфика этой элиты определяет направление, тренд институциональной трансформации, осуществляемой в виде неформальной институционализации (операционализированный нами термин, ранее введённый В. Гельманом), то есть приведения формальных норм (институтов) в соответствие с неформальными практиками, распространёнными среди представителей элиты.

Необходимо, однако, сделать несколько замечаний методологического характера. Во-первых, чтобы внести терминологическую ясность, мы предлагаем понимать политическую элиту как особую социальную группу, представленную сообществом лиц, обладающих позициями власти и принимающими стратегические политико-управленческие решения. То есть применение меритократического взгляда в его чистом виде представляется нам нерациональным, но оценка качества человеческого капитала человеческой элиты, несомненно, возможна с применением элементов этого меритократического подхода. Второй важный момент связан с применением ряда методологических принципов. Принимая тезис о первичности институтов как рамок, задающих ограничения деятельности индивида (то есть точку зрения институционализма), мы предлагаем дополнить это взгляд так называемым социально-антропологическим подходом, который позволит нам понять, чем руководствуется политическая элита при принятии решения о трансформации того или иного института, и каковы последствия таких решений.

Социально-антропологический подход, являясь относительно новым для отечественной политической науки, в общем виде заключается в стремлении приблизиться к пониманию точки зрения участников процесса и сути изучаемых социальных феноменов. В политических исследованиях этот подход способен дополнять другие методологические установки, т.к. предлагает в определённой степени «отказ от универсалистского понимания социальных, культурных или экономических явлений», в этом смысле он даёт значительно больше исследовательской свободы, позволяя исследователю, тем не менее, оставаться в рамках научной достоверности.

Кроме того, обозначенный подход помогает эффективно и безболезненно для обеих сторон разрешить парадигмальный спор, неизменно возникающий при анализе взаимодействия институтов и акторов: что является первичным? Выход из столкновения структурного и актор-ориентированного подходов относительно первичности того или иного фактора: особенностей личного взаимодействия или рамок, ограничивающих пространство этого взаимодействия - находится в использовании элементов социально-антропологического подхода на каждом этапе анализа ряда факторов институциональной трансформации, среди которых социальный контекст момента формирования института, исторические изменения, но главное - комплекс факторов, связанных с деятельностью ключевого политического актора - политико-административной элиты.

Спрос на институциональную трансформацию: 1990-е vs. 2000-е гг.

Один из первых возникающих вопросов: можно ли утверждать, что изменения властных институтов последнего десятилетия существенным образом отличаются от особенностей политического процесса 1990-х гг.?

На первый взгляд схожие тенденции в процессах нового институционального строительства на самом деле существенно различаются. Эти различия позволяет выявить анализ особенностей политико-административной элиты и пространства политической конкуренции, в котором она существует.

Традиция подмены формальных институтов неформальными практиками политической элиты возникает в 1990-х гг., когда новосформированные институты стали наполняться представителями прежней элиты (так называемыми «крепкими хозяйственниками»). В результате смешения новых институтов и старых неформальных практик возникают так называемые rules-in-use в терминологии Элинор Остром, или «действующие правила», находящиеся на стыке формального, и практики взаимодействия внутри элиты. Принципиально важно, что на тот момент было достаточно имплицитного существования этих институтов.

2000-е гг. привносят новые условия существования политико-административной элиты. Укрепление и централизация власти, изменение конфигурации политического поля. Электоральная конкуренция (в формате борьбы элиты и контр-элиты, то есть власти и оппозиции, описанной Й. Шумпетером в качестве основы всего политического процесса) заменяется конкуренцией внутренней, проходящей внутри политической элиты. Особенно явно в этот период фиксируются новые специфические характеристики элиты, среди которых:

· Предельная этатизированность самой элиты и политического пространства, что означает вытеснение из процесса принятия решений других социальных и политических акторов (политическая оппозиция, независимый бизнес, группы интересов, структуры гражданского общества) и захват государством всего политического поля;

· Обладание широким спектром ресурсов, среди которых политический, административный, законодательный, финансовый, медийный, каждый из которых увеличивает вес остальных и способствует росту способности политической элиты трансформировать властные институты в соответствии с собственными представлениями об их конфигурации;

· Формирование стиля общения и принятия решения, характерного для силовых ведомств и спецслужб. Эта особенность констатируется и при учёте существования дискуссии относительно масштаба проникновения «силовиков» во властные структуры, одна из позиций в которой представлена в исследованиях О. Крыштановской, высказывающей тезис о значительности этого проникновения, а вторая - Д. и Ш. Ривера, корректирующими эту мысль в сторону снижения общего масштаба, но признания первостепенной важности тех властных институтов, в которых доля «силовиков» увеличилась весьма значительно;

· Несмотря на истинно кастовую закрытость, политическая элита постоянно стремится к экспансии в другие сферы, преимущественно экономическую. Это происходит через введение в советы дикторов крупнейших компаний малоизвестных широкому кругу представителей административной элиты или через формирование особых институтов собственности - государственных корпораций.

Политико-административная элита, монополизировавшая весь политический процесс и ограничившая политическую конкуренцию границами самой себя, столкнулась с рядом задач, важнейшими из которых являются приобретение и сохранение властного ресурса, формирование удобной и «интуитивно понятной» среды взаимодействия и принятия решений, конвертация власти в собственность и легитимация этой собственности в России и за рубежом. Возможность применения имеющихся у неё ресурсов, главными из которых в этой ситуации становятся административный и законодательный (именно они в терминах Д. Норта позволяют менять правила игры во время самой игры).

Неформальная институционализация: трансформации во властных институтах

Проиллюстрировать обозначенные выводы мы предлагаем с помощью анализа ряда трансформационных процессов, произошедших за последнее десятилетие в ключевых властных институтах: институте законодательной власти и институте президентства.

Первый пример трансформации ключевого властного института - на первый взгляд, незначительное изменение порядка формирования Совета ГД. Эта административная структура на самом деле является ключевой в функционировании института законодательной власти, т.к. именно Совет формирует программу законодательной сессии Палаты и принимает решение о включении законопроекта в программу законопроектной работы Палаты.

В 2003 году произошли изменения в Регламенте Государственной Думы, среди прочего определяющего порядок формирования Совета Думы. Изменения в Регламенте выводят из состава Совета руководителей фракций, заменяя их заместителями Председателя Думы. Кроме того, изменение принципа занятия должности Председателя Думы, допускающего совмещение данной должности со статусом руководителя фракции, привело к правовым образом закреплённому сращиванию административно-организационных функций и политических целей. Данные процессы коренным образом изменили принцип коллегиального контроля со стороны депутатских объединений над организационной и распорядительской деятельностью выборной администрации Думы, это стало одним из ключевых шагов по обеспечении платформы для дальнейшей реализации политической воли представителей элиты за счёт перемещения законодательного ресурса из поля политической конкуренции в поле административного влияния.

Второй пример - это рост влияния и статуса Администрации Президента, которая из своеобразной канцелярии в отсутствие нормативно-правовых актов, внятно регулирующих её деятельность и определяющих границы этой деятельности, фактически стала резервным по отношению к правительству «пультом управления» в лице помощников президента и контролируемых ими профильных управлений, которые могут конкурировать с министерствами и департаментами правительства по скорости прохождения бюрократических процедур.

Очевидно, что кроме явных последствий неэффективной практики назначения на ключевые государственные посты в соответствии с принципами непотизма и личной лояльности и связанным с этим низким качеством человеческого капитала политической элиты, существенным является и эффект так называемой «волатильности» институтов, их чрезмерной гибкости, неустойчивости, податливости по отношению к политической элите, которая с такой лёгкостью «прогибает» их под свои неформальные практики. В отсутствии сдерживающих механизмов внешнего контроля и эффективного гражданского общества это несёт риск дестабилизации всей политической системы.

Анализ последствий описанных процессов неизбежно приходит к попытке осознания места России в мировом политической процессе. Здесь мы можем прийти к тезису, что хотя и в экономическом, и в социальном смысле Россия далека от нестабильных стран Ближнего Востока, Северной Африки и в какой степени Восточной Европы, но назвать перспективным государство, самостоятельно расшатывающее собственный каркас в интересах узкой группы лиц, преследующих сугубо личные цели, нельзя ни при каких условиях.

Размещено на Allbest.ru