Інституалізація парламентської коаліції у Верховній Раді України

У правознавстві під інститутом (правовим) розуміють систему юридичних норм, що регулюють певну групу однорідних і взаємопов'язаних суспільних відносин. Відповідно, інституалізація парламентської коаліції це правове врегулювання її формування та діяльності.

Одним з невід'ємних елементів сучасного парламентаризму є наявність інституту парламентської коаліції, що становить парламентську більшість та парламентської меншості (опозиції).

Відновлення дії положень конституційної реформи 2004 року та повернення до парламентарно-президентської форми правління на підставі відповідного Закону [1] надало нової актуальності питанням формування та діяльності правлячої (урядової) коаліції у

Верховній Раді України (далі ВРУ). Утвердження Конституційного статусу та ваги ВРУ в системі стримувань і противаг безпосередньо залежить від її внутрішньої інституційної спроможності, необхідним складником якої є утворення таких усталених у світовій практиці структур вищого представницького органу, як парламентська більшість (коаліція) та парламентська опозиція. В офіційному тлумаченні відповідних положень Основного Закону Конституційний Суд України (далі КСУ), як єдиний орган конституційної юрисдикції, безпосередньо встановив, зокрема, що "фракційне структурування Верховної Ради України i формування коаліції депутатських фракцій є обов'язковими умовами її повноважності" [2].

Своєчасне утворення конструктивної коаліційної більшості (у випадку, якщо жодна з політичних сил не здобула одноосібної перемоги на виборах і для формування більшості необхідне створення коаліції) дозволяє ВРУ сформувати в конституційно передбачені терміни Кабінет Міністрів України (далі КМУ) й надалі успішно співпрацювати з ним, а також здійснювати іншу свою основоположну функцію законотворчу.

Характерно, втім, що, хоча парламентське право багатьох розвинених зарубіжних країн відводить партійним фракціям вирішальну роль у організації і діяльності парламенту, воно не регламентує безпосередньо процес формування парламентської більшості. У цьому відношенні нормативна умова про обов'язкове структурування політичних сил у ВРУ є цілком оригінальною. Показово, що у Великій Британії, яка має найдавнішу історичну традицію існування та взаємодії парламентської більшості й опозиції, згаданий процес не знаходить будь-якого правового оформлення [3, с. 17]. Те ж саме стосується і Федеративної Республіки Німеччини; джерела парламентського права цієї держави не містять жодних положень про те, що в органах влади повинен діяти на партійній чи міжпартійній основі блок парламентської більшості та залежного від нього уряду [4, с. 139].

Саме спосіб формування коаліції, а, точніше, можливість членства у такому об'єднанні окремих депутатів поряд із депутатськими фракціями парламентських політичних сил, наразі викликає гостру політичну полеміку в Україні. Попри те, що зазначене питання системно досліджується фактично від самого моменту зміни форми правління у 2004 р. і знайшло відображення в численних публікаціях низки вітчизняних науковців (І. Домбровського, І. Коліушка, М. Ставнійчук, П. Стецюка, В. Шишкіна тощо), крапку в суспільній дискусії з цього приводу ставити рано. Додаткової актуальності подальшому осмисленню різних точок зору надають нові обставини, продиктовані поточною політичною кон'юнктурою діяльності ВРУ VIII скликання, обраної на позачергових парламентських виборах 26 жовтня 2014 р.

Відтак, метою даного дослідження є визначення основних проблем функціонування інституту парламентської коаліції у ВРУ нинішнього скликання. Об'єктом дослідження виступає сучасний парламентський процес в Україні. Предметом дослідження є діяльність парламентської більшості у ВРУ VIII скликання.

Відправним пунктом сучасного коаліційного процесу в Україні стали позачергові вибори 26 жовтня 2014 р., які, своєю чергою, уможливилися внаслідок розпаду коаліції "Європейський вибір" у ВРУ VII скликання і були першою парламентською кампанією після реставрації Основного Закону в попередній редакції. За її результатами у законодавчому органі сформувалося шість фракцій на основі партійних списків ("Народний фронт", "Блок Петра Порошенка", "Самопоміч", "Опозиційний блок", "Радикальна партія Олега Ляшка" та "Батьківщина"). Всі вони, крім "Опозиційного блоку", 27 листопада 2014 р. увійшли до складу парламентської коаліції "Європейська Україна", членами якої натоді були 302 депутати. Однак вже 1 вересня 2015 р. з неї вийшли радикали О. Ляшка (що зменшило кількісний склад об'єднання до 281-ї особи), а в лютому 2016 р. "Батьківщина" і "Самопоміч", що, по суті, означало припинення діяльності коаліції.

Водночас, офіційно про припинення повноважень коаліції оголошено не було, а значна частина урядових законопроектів продовжувала отримувати підтримку необхідної кількості парламентаріїв. На перший погляд, склалася парадоксальна ситуація: фракції, що залишилися вірними коаліційній угоді ("Народний фронт" та "Блок Петра Порошенка"), разом не мали навіть простої переваги у 226 мандатів, натомість фактично проурядова більшість продовжувала існувати, періодично виявляючи свою життєздатність під час найбільш принципових голосувань.

Такий стан справ обумовлювався, насамперед, наявністю політико-правової шпарини у вигляді Рішення КСУ від 6 квітня 2010 р. стосовно можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у ВРУ. Зазначеним Рішенням констатується, зокрема, що "Конституція України, передбачивши належність народних депутатів України до депутатських фракцій, не обмежила їх права самостійно визначатися при прийнятті рішень, у тому числі щодо входження до складу більшості народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, яка формує коаліцію. Наявність у народного депутата України такого права не залежить від позиції депутатської фракції щодо участі в коаліції". Відповідно, "це дає підстави для висновку, що окремі народні депутати України, зокрема ті, які не перебувають у складі депутатських фракцій, що ініціювали створення коаліції, мають право брати участь у її формуванні, тобто входити до більшості народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України" [5].

Слід нагадати, що означене Рішення піддавалося різкій критиці від самого моменту його ухвалення. Фахівці вбачали у такому тлумаченні положень Основного Закону прецедент суттєвої корекції конституційних норм політичними чинниками й деформації передбаченого Основним Законом України парламентського способу формування уряду. Той вердикт КСУ, нарівні з вердиктом щодо строків перебування на посту Президента України від 25.12.2003 р. поповнив перелік "класичних" з погляду політичної упередженості і залежності рішень органу конституційної юрисдикції. Показово, що, вдавшись до відверто опосередкованих аргументів для виправдання своєї позиції, КСУ взагалі оминув увагою аналіз ключової формули у ч. 6 ст. 83 Конституції України про те, що "у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій". Цитоване положення Конституції України безпосередньо, без підозри на різночитання, чітко вказує на коаліцію саме фракцій, а не на об'єднання, учасниками якого поряд із фракціями додатково могли би бути окремі депутати як представники інших фракцій чи позафракційні [6]. Відтак, за буквального тлумачення зазначених конституційних положень, до складу коаліції депутатських фракцій можуть увійти лише ті народні депутати України, які перебувають у складі депутатських фракцій, що сформували коаліцію. Ця умова підтверджується й формулюванням ч. 10 ст. 83 Конституції України про те, що депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу ВРУ, має права коаліції депутатських фракцій у ВРУ.

Таким чином, рішення КСУ умову формування коаліції виключно з фракцій підмінює умовою наявності фракцій у складі коаліції. Настільки вільне поводження КСУ з положеннями Основного Закону засвідчувало утвердження примату принципу політичної доцільності над принципом верховенства права. Показовим є також те, що згадане Рішення суперечить логіці і правовому змістові низки попередніх рішень самого КСУ [7].

Зокрема, у Рішенні КСУ від 17 вересня 2008 р. чітко зазначено, що "до складу коаліції депутатських фракцій можуть увійти лише ті народні депутати України, які є у складі депутатських фракцій, що сформували коаліцію. Саме належність народних депутатів України до цих фракцій відіграє визначальну роль депутатських фракцій в утворенні коаліції депутатських фракцій ... Конституція України визначила суб'єктів формування коаліції депутатських фракцій депутатські фракції" [8]. Тому Рішення від 6.04.2010 р. КСУ мав приймати з дотриманням правових позицій, виражених у його попередніх рішеннях. Натомість ним було продемонстровано правовий релятивізм. Залишається додати, що подібні тенденції незабаром дістали розвитку під час "освячення" рішенням КСУ від 30 вересня 2010 р. "конституційного" перевороту повернення до Основного Закону в редакції 1996 р. і, відповідно, до президентсько-парламентарної форми правління.

Причому, попри згадуване відновлення Конституції2004 у лютому 2014 р., функціональні аспекти парламентського процесу продовжують регулюватися саме в правовому полі президентсько-парламентарної республіки. Так, чинний Регламент ВРУ не лише жодним чином не обумовлює існування коаліції, а й формально не передбачає, приміром, парламентської підзвітності уряду [9]. Зайве казати, які диспропорції це може спричиняти в практиці парламентсько-урядової взаємодії. Після повернення до парламентарно-президентської форми правління керівництво ВРУ не зробило нічого, аби привести закон про регламент парламенту до вимог Конституції в частині формування коаліції депутатських фракцій, взаємостосунків з урядом тощо.

Разом із тим, у ситуації активного реформування країни такий підхід дозволяє забезпечувати належну підтримку урядових зусиль і ширше необхідні тяглість, правонаступництво та стабільність влади, уникаючи вакууму легітимності. За таких умов керований у "ручному режимі" парламент і ставка на ситуативну більшість під кожне окреме рішення часом дійсно виявляються ефективнішими з погляду політичної доцільності, ніж сувора відповідність парламентської процедури логіці форми врядування.

Проте, абсолютизація коаліційної тематики, перетворення парламентської процедури (хай і однієї з системотворчих) на медіа-привід і чинник розхитування суспільно-політичної ситуації не є виправданим з погляду як державних інтересів України, так і власне потреб розвитку вітчизняного парламентаризму.

Висновки

Отже, попри тимчасові переваги кон'юнктурного підходу до проблеми функціонування парламентської більшості, стратегічною перспективою українського парламентаризму в умовах парламентарно-президентської республіки є запровадження суто фракційного принципу формування правлячої коаліції як найбільш відповідного такій формі врядування. Необхідність відновлення повноцінної фракційної більшості фактично визнається самою урядовою коаліцією у ВРУ VIII скликання. Принаймні, важко розцінити інакше перманентні спроби повернути до її складу бодай котрусь із фракцій, які оголосили про перехід в опозицію. Тому теоретичне осмислення коаліційної проблематики продовжуватиме перебувати на порядку денному вітчизняної політичної і правової науки, а подолання наявних колізій у цій сфері становитиме одне з найперших її практичних завдань.

Список використаних джерел

1. Закон України "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2014, № 11, ст.143) // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/742-18

2. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п'ятої, шостої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України", частини четвертої статті 61 Регламенту Верховної Ради України та офіційного тлумачення положень пункту 6 частини другої, частини шостої статті 81, частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 13 Закону України "Про статус народного депутата України" (справа про перебування народного депутата України у депутатській фракції) від 25.06.2008 р. // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v012p710-08

3. Крылова Н. Британский парламентаризм / Н. Крылова // Очерки парламентского права. М.: Институт государства и права РАН, 1993. 178 с.

4. Урьяс Ю. Парламентское право ФРГ / Ю. Урьяс // Очерки парламентского права. М.: Институт государства и права РАН, 1993. 178 с.

5. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 68 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту Верховної Ради України стосовно можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України від 6.04.2010 р. // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v011p710-10

6. Окрема думка судді Конституційного Суду України Шишкіна В. І. Стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 68 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту Верховної Ради України стосовно можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України / Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 68 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту Верховної Ради України стосовно можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України від 6.04.2010 р. // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/nb11d710-10/paran2#n2

7. Окрема думка судді Конституційного Суду України Стецюка П. Б. Стосовно Рішення у справі за конституційним поданням 68 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту Верховної Ради України стосовно можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України / Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 68 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту Верховної Ради України стосовно можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України від 6.04.2010 р. // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ na11d710-10/paran2#n2

8. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України) від 17.09.2008 р. // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v016p710-08

9. Закон України "Про Регламент Верховної Ради України" (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2010, № 14-15, № 16-17, ст.133) // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/1861-17

Размещено на Allbest.ru