Всемирный Банк и Европейский Банк Реконструкции и Развития: Политика взаимодействия с общественностью в России (1991–2006 гг.)

Важно подчеркнуть, что «политическая деятельность» общественных организаций в абсолютном большинстве случаев мотивируется не стремлением влиять на политико-избирательные процессы в стране (англ. politics), а стремлением оказывать влияние на органы власти с целью повышения их прозрачности и отстаивания интересов организаций гражданского общества - некоммерческих организаций и групп граждан (англ. policy).

Как и Общественная палата РФ, общественные совещательные органы при региональных органах исполнительной власти часто формируются «сверху» и редко полностью состоят из представителей ОГО. В начале первого десятилетия XXI в. федеральные органы власти приступили к формированию механизмов прямого и косвенного финансирования ОГО, применяемых Всемирным банком на протяжении более десяти лет. По данным ежегодного Доклада ОП о состоянии гражданского общества в РФ за 2006 г., финансовую поддержку от государства в той или иной форме получали более трети российских некоммерческих организаций. Одним из немногих механизмов обратной связи для властных структур являются регулярно проводимые опросы общественного мнения, в частности для составления ежегодного Доклада ОПРФ.

В 1990-х гг., в меньшей степени, и, после 2000 г., в большей степени, российские органы исполнительной власти использовали имитационные модели общественного участия, взаимодействовали с квазиобщественными организациями. Эти модели общественного участия являются одной из причин несоответствий или «разрывов», наблюдаемых в российском гражданском обществе, в частности «разрыва» между декларируемой готовностью и реально практикуемым гражданским участием.

Во втором параграфе Сравнение основных характеристик функций взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в России проводится сопоставление двух международных политических институтов. Сравниваются в том числе их принципы разработки и пересмотра политического курса на взаимодействие с общественностью, взаимосвязь данного курса с другими политическими документами ВБ и ЕБРР, декларируемый политический курс и практическая деятельность по его реализации; допустимое влияние российских организаций гражданского общества на развитие и осуществление политики взаимодействия с общественностью.

В результате исследования истории возникновения и развития политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР делается вывод, что за рассмотренный в настоящей работе отрезок времени Всемирный банк, работавший в тесном сотрудничестве с Международным валютным фондом, не формулировал и не осуществлял эффективных программ взаимодействия с общественностью в России, что стало одной из причин неэффективности финансируемых им реформ последних лет. ЕБРР, напротив, с самого начала своей деятельности в России, реализовывал закрепленные на институциональном уровне формы общественного участия - консультации с общественностью и независимые экспертные оценки, что обеспечило эффективное выполнение большинства проектов Банка по всей России.

На основании проведенного анализа истории и форм взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР представляется возможным выделить восемь критериев успешного исполнения данной функции. Эти критерии включают документирование политического курса (системы политических мер), в разработке и внедрении которых принимают участие подразделения всех уровней. Важным критерием является соблюдение принципа открытости при разработке и внесении изменений (пересмотра, дополнений и поправок) в документы, регулирующие политику взаимодействия с общественностью. Затем эти документы должны стать обязательными для исполнения для сотрудников всех уровней политического института. Кроме того, сотрудники МФИ должны принимать участие в специальных образовательных программах и проходить тренинги по вопросам, связанным с реализацией политического курса. Помимо этого, МФИ должны увязать или интегрировать политику взаимодействия с общественностью с ключевыми политическими документами (например, корпоративными и тематическими стратегиями, такими как Стратегия работы в стране ЕБРР, Стратегия помощи стране ВБ; среднесрочными программами социально-экономического развития Минэкономразвития России и т.д.). Важным фактором является организация мероприятий по взаимодействию с общественностью таким образом, чтобы в них участвовали различные заинтересованные стороны (с учетом возрастного, гендерного, социального и географического разнообразия). В случае столкновения противоречивых интересов множества заинтересованных организаций и групп особую важность представляют мнения групп местного населения и организаций местного сообщества, т.н. «групп, подвергающихся воздействию», поскольку их мнения могут оказывать длительное и отложенное по времени воздействие на исход проекта. Наконец, МФИ должны предусматривать финансовые и другие ресурсы для планирования, подготовки и проведения мероприятий по взаимодействию с общественностью.

В России, несмотря на пять лет непрерывного экономического роста с 2001 по 2006 гг., сохраняются проблемы, которые можно отнести к сфере человеческого развития, в том числе крайне низкая ожидаемая продолжительность жизни, домашнее насилие, рост ксенофобских настроений в обществе и значительное социальное расслоение. Для решения всех этих проблем необходимы согласованные усилия всех секторов общества: бизнеса, власти и гражданского общества.

Сектор гражданского общества в мире и в России развивается высокими темпами, его значимость признают ведущие межгосударственные организации, в том числе МФИ и органы власти всех уровней. Признавая значимость третьего сектора, МФИ разрабатывают, оформляют документально и реализуют на практике различные формы взаимодействия с общественностью.

Изучение политики взаимодействия с общественностью невозможно без прояснения концептуально-идеологической основы, которую составляют концепция партисипаторной демократии, теория общественного договора и идеи социальной справедливости. Для МФИ решающим фактором при разработке и реализации политики взаимодействия с общественностью является также ее социально-экономическое обоснование.

Организации гражданского общества всех форм и их коалиции стали значимыми игроками на глобальном рынке финансирования проектов развития, и, к какой бы категории они не принадлежали, для успешной реализации своей миссии они должны принимать участие в политической деятельности, понимаемой как тип социальных отношений или политический курс. Кроме того, ОГО могут привнести пять основных и часто пересекающихся типов вклада в демократизацию управления глобальной экономикой и глобальными финансами, в том числе в развитие гражданского образования, организацию общественных обсуждений, общественного участия, повышения подотчетности властей и прозрачности управления.

Для российского гражданского общества характерны своеобразные «разрывы» или несоответствия, в их числе явное несоответствие между декларируемой готовностью и реально практикуемым гражданами участием в общественной жизни. К тому же, большое разнообразие существующих и практикуемых по всей России форм взаимодействия ОГО с властными институтами не коррелирует с оказываемым им влиянием на лиц, принимающих решение. Среди других особенностей российского гражданского общества - плохо налаженное взаимодействие с населением, и хорошо развитые международные контакты.

Можно выделить девять форм взаимодействия с общественностью, которые используют МФИ и координирующие их работу органы государственной власти разных уровней. Ими являются как действенные механизмы, повышающие эффективность инвестиций и реформ, так и имитационные / квазимеханизмы общественного участия.

В Заключении диссертации на основании обобщения всего исследованного материала сделан ряд принципиально важных выводов. Указывается, в частности, что выбранная методологическая ориентация исследования позволила установить, что малоизученный в российской политической науке феномен «политика взаимодействия с общественностью» (civic engagement policy) в действительности играет важную роль в деятельности международных финансовых и политических институтов, являясь важной составляющей системы взаимодействия МФИ с политически значимыми акторами на национальном и глобальном уровнях. Различные формы взаимодействия с общественностью МФИ, которые автор классифицировал в работе, могут существенно повысить эффективность работы институтов при реализации указанных форм на соответствующих этапах принятия решений - прогнозировании, планировании, программировании и оценке, в том числе на некоторых промежуточных этапах, специфических для каждого конкретного политического института.

Диссертант отмечает, что в результате исследования истории возникновения и развития политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР было выявлено, что за исследуемый отрезок времени Международный банк реконструкции и развития не формулировал и не реализовывал эффективных программ взаимодействия с общественностью в России, что стало одной из причин сложностей и неудач финансируемых им реформ последних лет, а также, в ряде случаев, нецелевого использования привлеченных российским правительством средств займов. Европейский банк реконструкции и развития и Международная финансовая корпорация, напротив, с самого начала своей деятельности в России, последовательно реализовывали закрепленные на институциональном уровне формы взаимодействия с общественностью, что обеспечило удачное выполнение большинства проектов ЕБРР и МФК по всей России.

Обоснован тезис о том, что продуманная и действенная политика взаимодействия с общественностью необходима для международных организаций и российских властных структур для того, чтобы они могли повысить эффективность как социальных, так и экономических компонентов реформ благодаря учету интересов различных социальных групп и групп интересов, получению «обратной связи» от общества, способствующей корректировке политического курса и отдельных решений. Часть функций политических институтов по взаимодействию с общественностью может быть децентрализована. Тот факт, что ЕБРР, в отличие от ВБ, не децентрализовал свои функции взаимодействия с общественностью, не оказал существенного деструктивного влияния на проекты Банка. Однако, в случае децентрализации, Банк мог бы еще эффективнее использовать свое преимущество институционального присутствия в российских регионах.

Проведенное исследование позволило выделить девять основных форм взаимодействия с общественностью, которые используют МФИ и координирующие их работу органы государственной власти, преимущественно федерального уровня. Все формы можно условно разделить на реальные механизмы, повышающие эффективность реализации инвестиций ВБ и ЕБРР и реформ в целом, и имитационные механизмы общественного участия. Вплоть до 2003 г. российские органы власти преимущественно использовали квазимеханизмы общественного участия, что имело целый ряд негативных для развития гражданской активности последствий.

Диссертант демонстрирует, что с 2000 г. наблюдается некоторая позитивная динамика: российские федеральные органы власти и ВБ в России постепенно начинают реализовывать некоторые базовые механизмы политического курса на взаимодействие с общественностью, в то время как ЕБРР в России расширяет применение уже практикуемых форм общественного участия. Как ВБ, так и ЕБРР пересматривают свои политические документы, касающиеся взаимодействия с общественностью, в сторону расширения форм и моделей взаимодействия с общественностью и большего раскрытия информации о своей деятельности. В России возникают консультативные общественные структуры при федеральных, региональных и муниципальных органах исполнительной власти: Общественная палата; Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и прав человека; общественные, экспертные и консультативные советы при министерствах и ведомствах и другие.

На основании исследования истории и форм взаимодействия с общественностью ВБ, ЕБРР и органов исполнительной власти РФ выявлены критерии успешных политических мер по взаимодействию с общественностью: формальное закрепление политического курса на максимально высоком уровне политического института; обязательность исполнения принятых политических документов (директив, стратегий, и других) всеми сотрудниками; осуществление специальных образовательных программ для сотрудников; участие подразделений всех уровней организации / ведомства в разработке и реализации политического курса; соблюдение принципа открытости при разработке и внесении изменений в документы, регулирующие взаимодействие с общественностью; интеграция политических мер в ключевые политические документы организации / ведомства; взаимодействие с различными заинтересованными сторонами с учетом возрастного, гендерного, социального и географического разнообразия; специальное финансовое и другое ресурсное обеспечение.

Список публикаций по теме диссертации

1. Proskuryakova L. U-turn: NGOs Reach National Governments Through International Institutions. Open Government. Fostering Dialogue with Civil Society. OECD, Paris. 2003. (Проскурякова Л. Крутой разворот: неправительственные организации получают доступ к своим правительствам через международные институты / Открытое правительство. Укрепление диалога с гражданским обществом. ОЭСР, Париж. 2003 г.). С. 129-136. (0,8 п.л.)

2. Проскурякова Л. Подотчетность обществу и критерии легитимности исследовательских центров // Публичная политика в области мягкой безопасности: Балтийское измерение / Под ред. Сунгурова А. Проскуряковой Л. Торхова Д. СПб.: Норма. - 2003. C. 15-22. (0,8 п.л.)

3. Proskuryakova L. Changing Security Agenda in Russia and Europe's North. The New Role for Cross-Sectoral Interactions // New Security Challenges as Challenges to Peace Research. St. Petersburg. 2004. (Проскурякова Л. Изменение повестки дня по вопросам безопасности в России и на Севере Европы. Новые возможности межсекторного сотрудничества // Новые вызовы безопасности как вызовы исследованиям проблем мира. Материалы международной научной конференции, 11-13 сентября 2003 г./ Под ред. К.К. Худолея. - СПб.: Изд-во Санкт-Петербур. ун-та, 2004. - С. 173 - 183). (1,2 п.л.)

4. Proskuryakova L. Russian Civil Society Find It Harder to Breathe, YaleGlobal Online, 8 December 2005, www.yaleglobal.yale.edu (Проскурякова Л. Российскому гражданскому обществу все труднее дышать / ЙельГлобал Онлайн, 8 декабря 2005 г.) (0,2 п.л.)

5. Проскурякова Л. Политика взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в России // http://policy.hu/proskuryakova; http://www.policy.hu/themes05/fsu/proskuryakova.html; СПб.: Норма, 2006 (на русск. и англ. яз.) (2 п.л.)

6. Проскурякова Л. Выстраивание действенной политики взаимодействия с общественностью: опыт международных финансовых институтов и возможности его использования российской исполнительной властью // Публичная политика - 2005 / под ред. А.Ю. Сунгурова / СПб.: Норма. 2006. С. 50-56. (0,8 п.л.)

7. Проскурякова Л. Оценка состояния гражданского общества в России (2005). Индекс гражданского общества (краткий инструмент оценки) в РФ // Фабрики мысли и центры публичной политики: исследовательская функция / Проскурякова Л., Вандышева Е., Беляева Н., Бычкова Е.; Под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма. 2006. С. 152-162. (1,1 п.л.).

8. Проскурякова Л. Неправительственные организации и демократизация экономики / Космополис. - 2007 - №1 (17). С. 121-132. (1,3 п.л.)

9. Belyaeva N., Proskuryakova L. Civil Society Diamond. CIVICUS Civil Society Index - Shortened Assessment tool. Report for the Russian Federation (Беляева Н., Проскурякова Л. «Алмаз» гражданского общества. Индекс гражданского общества СИВИКУС - краткий инструмент оценки в Российской Федерации) / М.: Международный общественный фонд «Интерлигал», - 2008. -130 с. (12 п.л.)

10. Проскурякова Л. Сравнение основных характеристик политики взаимодействия с общественностью российских органов исполнительной власти, ВБ и ЕБРР в России / Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008 - №4. (0,9 п.л.).

Размещено на Allbest.ru