Институционализация политико-административного управления на уровне федеральных округов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание учёной степени

Институционализация политико-административного управления на уровне федеральных округов Российской Федерации

Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии (политические науки)

кандидата политических наук

Казиев Тамирлан Ахмадович

Пятигорск - 2013

Работа выполнена на кафедре креативно-инновационного управления и права ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет»

Научный руководитель: Аствацатурова Майя Арташесовна доктор политических наук, профессор

Официальные оппоненты: Дзахова Лариса Хасановна доктор политических наук, доцент, заведующая кафедрой социально-гуманитарных дисциплин ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л.Хетагурова»

Исаков Николай Васильевич доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры международных отношений, мировой экономики и международного права ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет»

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Южно-российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ»

Защита состоится «26» апреля 2013 г. в 16-00 на заседании Совета по защите кандидатских и докторских диссертаций Д212.193.03 при ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет» по адресу: 357532, г. Пятигорск, пр. Калинина, 9, корпус «Ж», зал заседаний диссертационного совета, каб. 504.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет» по адресу: 357532, г. Пятигорск, пр. Калинина, 9.

Отзывы на диссертацию, заверенные печатью, просим высылать по адресу: 357532, г. Пятигорск, пр. Калинина, 9, корпус «Ж», Диссертационный совет, Д212.193.03, каб. 513.

Автореферат разослан «25» марта 2013 г.

Учёный секретарь Совета по защите кандидатских и докторских диссертаций, доктор политических наук, доцент Г.В.Косов

Общая характеристика работы

федерализм институционализация административный управление

Актуальность темы исследования. Политический транзит российского общества конца XX в. - начала ХХI в. актуализирует комплекс современных российских политико-властных, политико-управленческих институтов, политико-административного управления. Прямую зависимость состояния и перспектив российского общества от эффективности политико-административного управления отмечает Президент РФ В.В. Путин, критикуя «короткое дыхание» политики, её ограниченность вопросами текущего сохранения или передела власти и собственности».

Уровни политико-административного управления в РФ как в федеративном государстве различны - федеральный, региональный и местный, что придаёт институту политико-административного управления дополнительные приоритеты, но, в то же время, и дополнительные сложности. В 2000 г. по инициативе Президента РФ организован новый для России уровень политико-административного управления - уровень федерального округа (далее - ФО), имеющий самостоятельную значимость. Образование ФО, их развитие и реализация ими возложенных на них полномочий оцениваются политиками и экспертами, как положительно, так и отрицательно. Вместе с тем на уровне ФО с 2000 г. реализована целевая политико-управленческая практика, как успешная, так и неуспешная, которая заслуживает системного исследования и обобщения.

В этой связи очевидна насущная необходимость комплексного анализа успехов, проблем и противоречий политико-административного управления на уровне ФО РФ. Принципы, содержание, направления, формы и методы политико-административного управления в ФО, в том числе, с 2010 г. в Северо-Кавказском федеральном округе (далее - СКФО) необходимо в системе политологического знания.

Степень разработанности проблемы. Институционализация политико-административного управления представляет существенную нишу исследовательского интереса. Так, функционирование государства и бюрократии рассматривались в трудах Т. Гоббса, Д. Дидро, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ф. Ницше, Ж. Руссо, Г.Гегеля, Б. Рассела, К. Поппера. Целостные трактовки управления представлены в трудах М. Вебера, Э. Дюркгейма, Д. Истона, А. Маслоу, Н. Смелзера, Т. Парсонса и др. Объективные и субъективные факторы управления в контексте классовых отношений исследованы К. Марксом, Ф. Энгельсом.

Проблемы управления поднимали российские философы, историки, социологи, политологи: Н.А. Бердяев, С. Н. Булгаков, Н.И. Данилевский, Н.М. Карамзин, В.О. Ключевский, Б. Н. Чичерин, П.Н.Милюков. Особый пласт работ составляли исследования советских государственных деятелей, политиков - В.И. Ленина, И.В. Сталина, Г.К.Орджоникидзе. Среди исследований советских учёных выделялись труды В.Г. Афанасьева, Ю.П. Аверина, П.Н. Лебедя, B.C. Основина, Д.Х. Бахраха, Ю.Н. Батурина и др.

В постсоветский период в работах Г.В. Атаманчука, А.Л.Гапоненко, В.А. Козбаненко, О.М. Роя, Ф.И. Шамхалова сложились несколько школ российской политико-правовой и политико-управленческой, экономико-управленческой мысли. Существенный вклад в разработку теории политико-административного управления внесли Ю.П. Алексеев, Ю.С. Васютин, Н.И. Глазунова, B.C. Комаровский, А.В.Оболонский, Е.В. Охотский, О.Ф. Шабров.

Многие работы - А.Б. Агалова, С.Д. Валлентея, И.В. Бусыгиной, И.Г. Горбачёва, А.Б. Зубова, С.И. Каспэ, М.В. Столярова - посвящены управлению в федеративном государстве. Политико-административное управление в условиях полиэтничной сложносоставной РФ рассматривают В.С. Мартьянов, Р.Ф. Туровский. Ю. Бурбина, Е.А. Мазур, Н.М. Добрынин, М.В. Глигич-Золотарёва. В трудах современных учёных - Л.М. Дробижевой, Г.А. Исаева, Л.М. Карапетяна, В.А. Михайлова, Ф.Х. Мухаметшина, Э.В. Тадевосяна, Ж.Т. Тощенко, Р.С. Хакимова - политико-административное управление рассматривается в контексте региональных отношений. Многие исследователи - М.Н. Губогло, Д.М. Исхаков, В.Ю. Зорин, С.Е. Рыбаков, В.А. Тишков, В.Р.Филиппов, Л.Л. Хопёрская, В.Д. Шуверова - исследуют управление в этнополитической сфере.

С 2000 г. российские учёные уделяют существенное внимание новой структуре в системе государственного, политико-административного управления - ФО. Такие авторы, как Ю.В. Ким, И.Г. Косиков, Н.М. Мириханов рассматривают образование и функционирование ФО в системе федеративного режима. Многие учёные - В.Г. Введенский, А.А. Гришковец, А.Ю. Горохов, В.В. Гайдук, О.М. Рой, Н.С. Слепцов - исследуют политико-административное управление в контексте конкуренции централистского и регионалистского компонентов. Управлению на уровне ФО уделяют большое внимание российские политики - Р. Г. Абдулатипов, А. В. Михайлов, В.Ю. Зорин, Е.М. Примаков, С.М. Шахрай, а также полпреды Президента РФ в ФО: В.Г. Казанцев, В.А.Устинов, В. В.Кириенко, А.Г. Хлопонин и др.

Значительный вклад в разработку теоретических основ и практик политико-административного управления в соотнесении с характеристиками региональных сообществ внесли ученые Северного Кавказа - В.И. Бутов, А.П. Горбунов, В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков, В.В. Рудой, А.М. Старостин, Л.Г. Щвец. В работах А.А. Баранова, А.А. Вартумяна, Е.В. Морозовой, С.В. Передерия, М.В. Саввы, В.Р. Чагилова, В.М. Юрченко осуществлены разработки теоретического и практического аспектов политического регионального управления. В.Д. Дзидзоев, Р.М. Дзидзоев, Н.В.Исаков, Ю.М. Кетов, М.А. Миндзаев, А.М. Цалиев - рассматривают юридические аспекты политико-административного управления. Такие учёные, как М.А. Аствацатурова, О.Н. Гундарь, В.Ю. Савельев, В.В. Черноус изучают этнополитические факторы политико-административного управления. Демографические, миграционные аспекты политико-административного управления исследуются В.С. Белозёровым, Ю.Г. Ефимовым, С.А. Кислициным, Г.В. Косовым. Геополитический аспект политико-административного управления разрабатываются Б.Г. Койбаевым, В.Н. Паниным, В.В. Рябцевым.^. Управленческий аспект в контексте историко-политических проблем рассматривается Ю.Ю. Клычниковым, С.И. Линцом.

Политические, правовые, исторические, экономические стороны политико-административного управления рассмотрены во множестве диссертационных исследований.

Однако институционализация политико-административного управления на уровне ФО не в полной мере освещена в системе политологического знания, прежде всего потому, что процесс управления непрерывен и постоянно пополняется новыми практиками, как успешными, так и проблемными. Это определяет актуальность заявленной проблемы и сформулированной темы исследования.

Объектом исследования является политико-административное управление как многоуровневый институт.

Предметом является процесс институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ.

Цель работы - выявление тенденций и закономерностей институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ.

Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:

1. уточнить категориальное содержание политико-административного управления как политического института;

2. конкретизировать сущность российского федерализма как условия институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ;

3. выявить хронологию и определить содержание этапов формирования нормативно-правовой базы институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ;

4. определить значение политико-административного управления на уровне федерального округа РФ в контексте административной реформы и реформы федеративных отношений;

5. обосновать региональные факторы и политические причины, детерминирующие институционализацию политико-административного управления в СКФО;

6. обобщить результаты, проблемы и противоречия программно-целевого метода институционализации политико-административного управления в СКФО.

Теоретико-методологические основы исследования составлены политологическими, управленческими концепциями Г. Долгнелла, Ф. Шмиттера. В основу построения концепции диссертации положены теории и идеи М. Вебера о рациональной бюрократии и Д. Норта о политико-властных институтах. Использованы теоретические обобщения Г. Алмонда, М. Дюверже, Д. Истона, Т. Парсонса о сущностно-функциональном содержании субъектов общественно-политических и политико-управленческих отношений. Применены тезисы А.А. Дегтярева, В.С. Комаровского, О.Ф. Шаброва об институционализации политико-административного управлении.

Применяются институционально-правовой и структурно-функциональный подход, сравнительно-политологический анализ, контент-анализ, метод case-study для выявления успехов, проблем и противоречий политико-административного управления в СКФО.

Эмпирическую базу исследования составили базовые для политико-административного управления политические и правовые документы - Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г., Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе», Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и др.

Также использованы нормативно-правовые акты, политико-доктринальные документы регламентирующие деятельность аппаратов полномочного представителя Президента РФ в СКФО: «Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 гг.», материалы комиссии Правительства РФ по Северному Кавказу, материалы информационного сайта полпреда Президента РФ в СКФО, Общественного и Экспертного советов СКФО, СМИ и др.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

1. Уточнено специфическое содержание политико-административного управления как политического института в общей триаде «древа» управления (целеполагание, организация, регулирование), которое состоит в сочетании и противоречии категориальных свойств, сущности и функционала политики и администрирования.

2. Обосновано, что институционализация окружного уровня политико-административного управления в системе исполнительной власти России обусловлена федерализмом как принципом многоуровневой территориальной организации власти и необходимостью оптимизации отношений между субъектами РФ (по горизонтали) и между субъектами и федеральным центром (по вертикали).

3. Определены хронология и содержание этапов формирования целевой нормативно-правовой базы институционализации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ, которые сложились в 2000-2012 гг. в ходе демократизации и реформирования системы исполнительной власти и политической волей Президента РФ.

4. Выявлено противоречие институционализации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ в контексте административной и федеративной реформ, проявляющееся в противоположных тенденциях: а) усиление федерального присутствия, упрочении вертикали власти; б) разгосударствление политико-управленческих, общественно-политических процессов.

5. Доказано, что институционализация политико-административного управления в СКФО обусловлена такими региональными политико-управленческими причинами и потребностями, как: противодействие терроризму и национально-религиозному экстремизму; упорядочение регионального законотворчества; обеспечение устойчивого социально-экономического развития; профилактика межэтнической напряжённости; максимальная интеграция северокавказского сообщества в российский гражданский процесс.

6. Выделены конкретные эффекты программно-целевого метода институционализации политико-административного управления в СКФО, а также сохраняющиеся социально-экономические, общественно-политические, этнополитические проблемы и противоречия, которые требуют повышения эффективности политико-управленческих институтов и реструктуризации системы общественно-политических отношений в СКФО.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Политико-административное управление выступает институтом общей системы управления и воплощается в целеполагании, организации, регулировании при взаимодействии множества элементов, факторов, субъектов, акторов. Специфическое содержание политико-административного управления проявляется в его противоречивой сущностно-функциональной природе: с одной стороны, политической - доминирование, влияние, воздействие (политический курс государства, политическая воля главы государства); с другой стороны, административной - упорядочение, подотчётность, регламентированность (исполнительно-распорядительный функционал органов власти).

2. Формирование окружного уровня исполнительной власти в РФ обусловливается логикой развития федерализма в РФ, который является не только принципом территориального распределения власти, но и принципом «обустройства народов и территорий». Содержание институционализации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ определяется спецификой организаций власти в федеративном государстве с субъектами разного типа, а также непосредственным взаимодействием полпредов Президента РФ в федеральном округе с Президентом РФ, органами власти РФ, органами власти, органами МСУ субъектов РФ.

3. Формирование нормативно-правовой и политической базы политико-административного управления на уровне федеральных округов в РФ прошло несколько этапов: первый (1990 - 1995 гг.), второй (1996 - 1999 гг.), третий (2000-2009 гг.), четвёртый (2010 гг. - настоящее время). Институционализация политико-административного управления на уровне федерального округа РФ осуществляется в соответствии с указами, посланиями Президента РФ: а) непосредственной регуляции; б) опосредованной регуляции. В правовых и политических документах определяются стратегические и тактические принципы институционализации политико-административного управления в ФО: легитимность, императивность, открытость, непредвзятость, а также достоверность, доступность, дифференцированность, ситуативность.

4. Институционализация политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ в 2000 - 2012 гг. включена в процесс административной и федеративной реформ и содержит противоречиея, так как одновременно предусматривает усиление вертикали власти и её децентрализацию. Функционал полпредов Президента РФ обеспечивает проведение кадровой политики Президента РФ, приведении законодательства субъектов в соответствие с законодательством РФ, повышение ответственности глав субъектов перед главой государства; улучшение качества государственных услуг и административных регламентов; повышение уровня открытости органов власти, а также укрупнение субъектов РФ.

5. Выделение СКФО из состава ЮФО и институционализация политико-административного управления в СКФО обусловлены необходимостью ликвидации террористического воздействия, национально-религиозного экстремизма, угроз национальной и человеческой безопасности, этнополитических рисков в регионе. Политико-административное управление в СКФО нацелено на достижение безопасности и стабильности, решение социально-экономических проблем, снижение противоречий административной реформы, популяризацию позитивов реформы федеративных отношений. Специфическим вектором политико-административного управления в СКФО является упрочение единства полиэтничного регионального сообщества, а также его максимальная интеграция в российский гражданский процесс.

6. Институционализация политико-административного управления в СКФО в 2010-2012 гг. реализуется программно-целевым методом на основе «Стратегии социально-экономического развития СКФО до 2025 г.» и Государственной программы развития Северного Кавказа, позволяющего решать проблемы территорий, зон, кластеров, а также отдельных социодемографических групп. Данный метод предусматривает активизацию институтов гражданского общества (Общественный совет, Совет старейшин, Антикоррупционный совет, Экспертный совет, Всекавказский молодёжный альянс, Всекавказский лагерь «Машук»). Вместе с тем программно-целевой метод не всегда учитывает дифференцированные характеристики территорий и зон, интересы, состояние и самочувствие населения. Наряду с наметившимися позитивными тенденциями в СКФО сохраняются негативные явления - в части достижения общественной безопасности и стабильности развития экономики, в политико-административных процессах, в кадровой политике, в этноконфессиональных отношениях, что требует поиска новых форм и методов политико-административного управления.

Теоретическая значимость исследования состоит в уточнении содержания категории «политико-административное управление» и его институционального характера, а также в уточнении содержания и назначения стратегии, тактики программно-целевого сопровождения, целостности, многоуровневости, дифференциированности, ситуативности, адресности.

Отдельные тезисы конкретизируют теоретико-методологические основы стратегии и тактики политико-административного управления на общероссийском уровне и на уровне федерального округа РФ. Обобщения, сделанные в исследовании, могут быть включены в теоретические концепции политико-административного управления, а также в доктрины реактивной и проективной региональной политики в отдельных отраслях, прежде всего, в сфере общественно-политических и этнополитических отношений.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования отдельных тезисов и обобщений в оптимизации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ. Также обобщения могут способствовать повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти по повышению качества политико-административного управления.

Предлагаемые рекомендации могут представлять интерес в плане упрочения взаимодействия аппаратов полпредов Президента РФ с органами государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ, а также с институтами гражданского общества в целях упрочения гражданского единства жителей полиэтничных регионов России. Сделанные выводы могут использоваться в профилактике социальной напряжённости и конфликтов в полиэтничном, поликонфессиональном северокавказском сообществе.

Авторские тезисы могут быть использованы в организации политико-административного управления на уровне ФО, для аналитического обеспечения управленческих практик, общественным организациям и движениям, СМИ, экспертам. Отдельные составляющие исследования исследования могут быть использованы в разработке базовых лекционных курсов и спецкурсов по политологии.

Область исследования. Содержание диссертационного исследования соответствует пунктам Паспорта специальности ВАК Министерства образования и науки РФ - 23.00.02 Политические институты, процессы и технологии (политические науки): п. 1, «Политическая власть и политическое управление, современные измерения инновационной политики. Развитие современных властных технологий и задачи демократического контроля. Проблемы власти в контексте отечественной политической традиции и особенности властных практик в ходе демократических преобразований в стране», а также п. 11 «Политическое управление. Институты, формы и механизмы политического управления, критерии эффективности. Факторы риска. Методика анализа политического риска. Главные акторы политического управления».

Апробация работы. Диссертация обсуждена на совместном заседании кафедры креативно-инновационного управления и права и кафедры международных отношений, мировой экономики и международного права ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет» и рекомендована к защите по специальности 23.00.02 - Политические институты, политические процессы и технологии.

Составляющие диссертационного исследования прошли апробацию в тезисах, выступлениях и докладах на всероссийских, региональных, межвузовских конференциях и семинарах: Международная научно-практическая конференция «Роль поликонфессионального теологического образования в укреплении межрелигиозного и межнационального согласия как важного аспекта государственной и духовной безопасности» (Пятигорск, 2011); Международная научно-практическая конференция «Политическая наука: состояние и перспективы развития в XXI веке» (Краснодар, 2011); Международная научно-практическая конференция «Кавказ: проблемы реинтеграции социокультурного пространства и вызовы региональной безопасности» (Ростов-на-Дону, 2012); Научно-практический семинар «Профилактика экстремизма, терроризма, национальной и религиозной вражды в Северо-Кавказском и Южной федеральном округах» (Кисловодск, 2011); Научно-методические чтения Пятигорского государственного лингвистического университета «Университетские чтения - 2011» (Пятигорск, 2011); Научно-методические чтения Пятигорского государственного лингвистического университета «Университетские чтения - 2012» (Пятигорск, 2012); Региональная межвузовская научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых учёных «Молодая наука -2012» (Пятигорск, 2012).

Материалы диссертационного исследования отражены в 12 публикациях общим объёмом 4,65 п.л., в том числе в двух статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах из списка, определённого Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ.

Объём и структура работы: Работа состоит из введения, трех глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы составляет 217 страниц машинописного текста. Список литературы включает 226 наименований, в том числе на иностранных языках - 8.

Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, формулируются его объект, предмет, цель и задачи, его методологические основы, рассматривается степень научной разработанности темы, раскрывается научная новизна, формулируются выносимые на защиту положения. Приводится мнение диссертанта о теоретической и практической значимости научно-квалифицированной работы.

В первой главе «Теоретико-методологическое обоснование политико-административного управления в системе федеральных округов РФ» изложены теоретические трактовки политико-административного управления как специфического вида управления в многоуровневой системе российской исполнительной власти и федеративных отношений.

В первом параграфе «Политико-административное управление как политический институт» на базе теоретического осмысления политики и управления уясняется особое категориальное содержание политико-административного управления как целостного института. С учетом концепции «политика - администрация» М. Вебера, концепции «общее и промышленное управление» А. Файоля трактуется принцип сочетания централизации и децентрализации политики и управления. Осуществляется теоретизация политико-административного управления в свете обобщений Д. Истона, К. Поппера, Т. Питерса.

Дифференцируются сущность и функционал институтов бюрократии, администрократии, административной власти, политики в принятии политических решений. На основании тезисов В.С. Комаровского трактуется понятие «политико-административное» в методологическом арсенале современной политической науки. Это позволяет использовать определение политико-административного управления, а именно: наличие нормативно-правовой базы, развитие многоуровневой структуры органов исполнительной власти со специфическим функционалом, реализация целевых административно-бюрократических отношений, следование политическому курсу, отражение политической воли главы государства, взаимодействие органов власти с институтами гражданского общества и др.

Политико-административное управление трактуется как институт исполнительной власти, которая: а) исполняет законы, б) проводит в жизнь волю правящих сил, в) принимает участие в разработке политики, г) выступает в качестве главного посредника интеракции государства и общества.

Выделяются два вида управленческого воздействия на общество: политическое и административно - государственное. Они включают: программный аспект (формулирование стратегии развития), технологический аспект (разработка механизма принятия и реализации политических решений), деятельностный аспект (работа государственных служащих, администрации, бюрократии). Это закономерно, так как, как подчеркивает О.Ф.Шабров, политика неотделима от управления, а управление от политики.

Теоретико-методологическое освоение политико-административного управления позволяет выявить его двойственный характер - с одной стороны, консервативно-охранительный, а с другой стороны, модернизационно-прогрессивный, который обусловливает не только противоречия, но и конфликты и экцессы управления. Определяется, что политико-административное управление - это институт в соответствии с общетеоретическим пониманием политического, института. Поддерживается трактовка политико-административного управления А.А. Дегтярёва, а именно как институированной ассоциации граждан, объединённых в процессе реализации власти, управления, влияния.

Политико-административное управление становится институтом, потому что приобретает «устойчивые формы социального взаимодействия, основанного на формальных правилах, законах, обычаях и ритуалах», а также потому, что базируется на законах, нормативных актах, политических доктринах, имеет системные, формализованные признаки, а также внутреннюю структуру. Институционализация политико-административного управления включает: нормативность, формализованность, системность, подотчётность, дифференцированность, а также связи: внутри структур исполнительной власти; между исполнительной и другими ветвями власти; между исполнительной властью и институтами гражданского общества.

Во втором параграфе «Российский федерализм как условие институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов» рассматриваются федерализм и федеративные отношения на основе теорий Д. Элейзера, В. Острома, Р. Уотса. Федерализм трактуется как «форма политико-территориального (государственного) устройства государства… и разделения государственной власти между государством и его субъектами».

Выявляются кризисные явления российского федерализма, связанные с политическим транзитом 90-х гг. ХХ в.: территориальная и экономическая дезинтеграция, стихийная децентрализации власти и управления, покушение субъектов РФ на функции и полномочия федерального центра и стремление сецессии. Противопоставлением этом процессам стала институционализация федерального политико-административного управления на базе Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г.

Институционализация политико-административного управления соотнесена с политическими и правовыми принципами российского федерализма, среди которых И.Н. Барциц, С.Д. Валлентей выделяют принцип государственного национального суверенитета, а Р.Г. Абдулатипов - принцип этнокультурного суверенитета. В этой связи выделяется магистральная задача политико-административного управления в России как в федерации - оптимальное разделение полномочий и предметов ведения между центром и регионами.

Эволюция федерализма в России предопределяет особое назначение института политико-административного управления, которое нацелено на оптимизацию отношений между субъектами (по горизонтали), а также между субъектами и федеральным центром (по вертикали). Здесь очевидна правовая, политическая и управленческая коллизия, состоящая в необходимости: а) осуществления целостного управления на территории всей РФ; б) осуществления дифференцированного управления на территории субъектов РФ. Однако государственные интересы России предусматривает необходимость образования в субъектах РФ единой системы политико-административного управления. Именно для упрочения этой системы в РФ создана система взаимных представительств федерального центра и субъектов РФ и учреждён институт полпредов Президента РФ.

Устанавливается, что с 2000 г. начинается новый этап развития федерализма в РФ, так как по инициативе Президента РФ В.В. Путина создан новый уровень политико-административного управления - уровень федеральных округов (ФО). ФО служат нейтрализации, как опасности излишней централизации, так и опасности «серьёзной децентрализации властных полномочий». Политико-административное управление на уровне ФО РФ также направлено на оптимизацию отношений субъектов двух типов - национально-государственных и административно-территориальных, различие статусов которых содержит существенные противоречия и конфликтогенные факторы, что очевидно для отдельных регионов страны, например, для Северного Кавказа.

Определяется, что ФО -- это административно-территориальная единица прямого подчинения центральным властям государства, не являющаяся субъектом федерации, на уровне которой происходит институционализация политико-административного управления макрорегиональным развитием группы субъектов РФ.

Анализ свидетельствует, что реформа федеративных отношений, которая осуществляется с 2000 г., предусматривает увеличение политической составляющей управления. Эта проявляется: 1) в объективном выражении - реализация политических концепций, политических доктрин; 2) в субъективном выражении - реализация политической воли, политического стиля руководителей верхушечного, регионального и местного уровня, а также уровня ФО.

Вторая глава «Институционализация политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ в ходе административной и федеративной реформ» прослеживаются этапы формирования нормативно-правовой базы политико-административного управления на уровне ФО с выделением их содержания и проблемного поля.

Первый этап 1990-1995 гг. детерминирован политико-правовыми и политико-управленческими реалиями постсоветской эпохи и отражает начальные российские демократические преобразования. Анализируются такие документы, как: Распоряжение Президента РФ «Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР», Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт - Петербурге», Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации», которые направлены на обеспечение целостности, достоверности, динамичности политико-административного управления.

Важнейшим политическим актом институционализации политико-административного управления на уровне ФО стало принятие Конституции РФ 1993 г., которая в ст. 83 прописывает право Президента РФ назначать и освобождать своих полпредов. Эта правовая норма развивается в Указах Президента РФ «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации», «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации», направленные на функциональную результативность органов исполнительной власти федерального и регионального уровней.

Второй этап - 1996-1999 гг. - отмечен разработкой новых указов Президента РФ, которые конкретизировали ресурсы политико-административного управления на уровне ФО, а также определяли его оптимальную территориальную привязку. Указы Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации», «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти» и др. направлены на расширение политического влияния и повышение личной ответственности и упрочение статуса полпредов Президента РФ.

Третий этап 2000-2009 гг. рассматривается как наиболее содержательный в нормативно-правовой институционализации политико-административного управления на уровне полпредов Президента РФ. Этот этап связан с политической биографией В.В. Путина, который в период своего первого президентства стремился упрочить основы России как унитаристской, а не конституционно-договорной федерации.

Так, новаторский характер имел Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», который нейтрализовал конфронтацию отношений Центра и регионов и создал правовую возможность прогресса этих отношений в новой системе политико-административных координат. Также было принято Постановление Правительства РФ «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» для определения механизма взаимодействия полпреда Президента РФ с субъектами и объектами политико-административного управления.

Указы Президента РФ расширили политическое влияние полпреда Президента РФ в ФО на всю систему общественно-политических отношений в субъектах, расположенных в пределах округа, чему способствовал Указы Президента РФ «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» и др.

Четвёртый этап: 2010 г. - по настоящее время выделяется в связи с модернизацией системы политико-административного управления, инициированной высшим руководством страны. В ходе этой модернизации состоялась реорганизация системы ФО по Указу Президента РФ от 19 января 2010 г. «О заместителе Председателя Правительства Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе».

Выясняется, что нормотворческая институционализация исполнительной власти на уровне ФО обусловливает правоприменение принципов политико-административного управления: повышение качества государственных и муниципальных услуг; совершенствование административных регламентов; открытость власти для граждан и гражданского общества; введение законодательной ответственности должностных лиц за нарушение сроков оказания государственных услуг.

Во втором параграфе второй главы «Политико-административное управление на уровне федеральных округов РФ в контексте административной и федеративной реформ» исследуются политические детерминанты формирования системы полпредств Президента РФ как нового уровня исполнительной власти.

Проводится анализ таких форм института полпредов Президента РФ в 1991-1999 гг., как: присутствие полпредов Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ, в Конституционном суде РФ, в отдельных территориях и зонах (например, Республика Молдова - Приднестровье, Республика Таджикистан, Азербайджанская Республика - Нагорный Карабах). В связи с проблемами, противоречиями общественно-политических отношениях и этнополитических процессов были назначены полпреды Президента РФ в Адыгее, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Ставрополье, Чечне, в зоне осетино-ингушского конфликта, облечённые широкими полномочиями.

Дальнейшая институционализация политико-административного управления на уровне ФО связана с проведением административной и федеративной реформ. Это предоставило федеральному центру возможность вмешиваться в ситуации, когда органами власти регионов попираются Конституция РФ и федеральные законы. Федеральный центр установил порядок отстранения от должности глав субъектов РФ в случае отхода их от стратегической линии власти; акцентировал независимость судов и эффективность исполнения их решений в субъектах РФ. Также федеральный центр смог нейтрализовать острые конфликты глав муниципальных образований с главами субъектов РФ и наделить глав субъектов РФ правом отстранения от должности работников МСУ.

В исследовании образование ФО соотносится с реформой Совета Федерации, а также с образованием при Президенте РФ Государственного Совета как площадки политико-административного диалога между главой государства и главами субъектов (2000 г.). При этом проявились субъективно-личностные качества В.В. Путина, которым акцентирована административная, «ручная», дирижистская составляющая административной и федеративной реформы.

Показателен состав корпус полпредов в 2000-2009 гг., многие из которых имели биографию, связанную с военными, силовыми структурами, ФСБ, МВД. Так, были назначены: Центральный ФО - Г. Полтавченко, Северо-Западный ФО - В. Черкесов, Южный ФО - В. Казанцев, Уральский ФО - П. Латышев, Сибирский ФО - Л. Драчевский, Дальневосточный ФО - К. Пуликовский.

Другие полпреды Президента РФ в ФО представляли гражданскую политическую элиту - высшее чиновничество, главы субъектов, городов, отраслевых министерств: К. Исхаков, В. Ишаев, С. Кириенко, Д. Козак, В. Матвиенко, А. Квашнин, И. Клебанов, О. Сафонов, В. Яковлев. Закономерно, что многие полпреды прошли стадии карьерного роста в Санкт-Петербурге, где сделали свою карьеру В.В.Путин и Д.А.Медведев (например, Н.Винниченко, В. Матвиенко, И. Клебанов, Д. Козак, Г. Полтавченко, В. Черкесов, В. Яковлев), что отражает «командный» принцип подбора и расстановки управленческих кадров уровня ФО.

Необходимо отметить прямую связь кадровой ротации полпредов Президента РФ в ФО с качеством общественно-политической ситуации. Новые лица в корпусе полпредов Президента РФ после 2006 г. олицетворяли усиление политической составляющей ПАУ и смягчение администрирования, так как на первый план вышли задачи оптимизации хода административной реформы, реформы местного самоуправления, федеративной реформы.

В развитие реформы федеративных отношений в 2001 г. был принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Полпреды Президента РФ в ФО, начиная с 2003 г., сыграли свою роль в объединении субъектов РФ: Красноярский край и Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенский автономные округа; Камчатская область и Корякский автономный округ; Иркутская область и Усть-Ордынский автономный округ и др. (в настоящее время РФ состоит из 83 субъектов).

Вместе с тем проведение реформы федеративных отношений в части укрупнения регионов содержит существенные этнополитические риски, что ставит под вопрос усиление административных методов. Последние вызывают сопротивление титульного населения и региональных элит проектам объединения субъектов, например, Адыгеи и Краснодарского края, Карачаево-Черкесии и Ставрополья, Чечни и Ингушетии.

В Главе 3 «Институционализация политико-административного управления в Северо-Кавказском федеральном округе» рассматривается институционализация политико-административного управления в СКФО.

В параграфе 3.1 «Региональные факторы и политические причины образования федеральных округов на Северном Кавказе» выявляется общественно-политическая дифференциация северокавказских субъектов РФ, которые демонстрируют как существенное этнокультурное и этноконфессиональное разнообразие, так и многие этнополитические риски.

В соответствии с Указом Президента РФ В. В Путина от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» был образован Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО). Однако далее СКФО был реорганизован и переименован в Южный Федеральный округ (далее - ЮФО), который до января 2010 г. включал в себя 13 субъектов РФ: области - Ростовская, Волгоградская, Астраханская; края - Краснодарский, Ставропольский; республики - Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания, Чечня. Состав ФО сам по себе провоцировал трудности политико-административного управления, так как субъекты РФ, входящие в ЮФО существенно различались и представляли разные виды субъектов РФ. Это затрудняло разработку общей для всего региона политической доктрины и управленческой стратегии.

Новый этап политико-административного управления на Северном Кавказе ознаменован образованием нового ФО по Указу Президента РФ от 19 января 2010 г. «О внесении изменений в перечень федеральных округов», который определил реструктуризацию системы федеральных округов путём выделения из ЮФО нового округа - Северо-Кавказского (СКФО). ФО характеризуется особыми социодемографическими параметрами, самобытным этнополитическим, этнодемографическим, этнокультурным, этноконфессиональным портретом. На конец 2010 г. население СКФО составило 9,4 млн. чел., численность населения округа с Всероссийской переписи 2002 г. выросла на 5,5% за счёт естественного прироста в отдельных субъектах - Дагестан, Ингушетия, Чечня.

В общественно-политической сфере СКФО выявляется две взаимоисключающие тенденции: а) с 2005 г. - стабилизация общественно-политических отношений и постконфликтная реконструкция при переводе конфликтов и противоречий в управляемую стадию; б) с 2008 г. - «перезагрузка», перегруппировка экстремистских сил и реализация ими новых угроз безопасности, стабильности. В связи с этим в СКФО выделяются актуальные направления институционализации политико-административного управления при определяющей роли полпреда Президента РФ:

1. Усиление борьбы с террористическими и национально-религиозными экстремистскими проявлениями, с криминальными группировками, придание этой борьбе «нацеленного и адресного характера», обеспечение безопасности и стабильности в регионе.

2. Акцентирование геополитической и внутриполитической значимости субъектов и территорий, осуществление их целевого финансирования из средств государственного бюджета при жёстком контроле над адресным распределением и использованием инвестиций.

3. Формирование новых региональных управленческих команд исполнительной власти, эффективных кадров, соответствующих общероссийскому политико-административному тренду и потребностям российской общественно-политической модернизации.

4. Упрочение взаимодействия региона с центром при усилении политико-управленческого, идеолого-мировоззренческого, соцокультурного присутствия федеральной власти в регионе в контексте упрочения российской гражданской идентичности.

5. Восстановление и повышение авторитета органов власти (федеральных, региональных, местных органов), а также авторитета полпреда Президента РФ во взаимодействии с гражданским обществом региона для борьбы с коррупцией, клановостью и обеспечения прав человека.

6. Обеспечение привлекательности региона и поиск новых брендов за счет проектов развития туристско-рекреационного комплекса в регионе КМВ, в курортных районах Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Северной-Осетии - Алании и др.

Назначенный в январе 2012 г. полпред Президента РФ в СКФО А.Г. Хлопонин отметил, что «развитие Северного Кавказа является важнейшим приоритетным проектом». Оценивая это назначение М.А. Аствацатурова подчёркивает особый объем полномочий А.Г. Хлопонина как заместителя председателя Правительства РФ, ответственного за Северный Кавказ.

Образование СКФО стало закономерным политико-управленческим решением, так как оно позволило сформировать наиболее гомогенную по социально-экономическим и этнополитическим, этнокультурным характеристикам территорию целевого управления. Вместе с тем образование СКФО, его состав вызывает вопросы и критические оценки таких учёных и экспертов, как В.А. Авксентьева, В.Н. Панина, С.В.Передерия, В.В. Черноуса которые выделяют многие кризисные проблемы как политической, так и административной составляющей управленческого процесса в СКФО.

В параграфе 3.2 «Программно-целевой метод институционализации политико-административного управления в СКФО» анализируется реализация стратегического, программного подхода к решению проблем ФО под эгидой Комиссии Правительства РФ по Северному Кавказу при организационном обеспечении полпредства Президента РФ.

Институционализация политико-административного управления в СКФО в 2010-2012 гг. осуществляется программно-целевым методом в двух направлениях: первое - поступательная социально-экономическая динамика и оптимизация внутрирегиональных общественно-политических отношений; второе - максимальная интеграция региона в общероссийский социально-экономический и общественно-политический процесс и упрочение в региональном сообществе российской гражданской идентичности.

За основу программно-целевого метода принята «Стратегия социально-экономической развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г.», утверждённая постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2010 г. Стратегия состоит из четырех разделов: «Общие положения», «Анализ социально-экономической ситуации в CКФО», «Сценарии развития СКФО» (до 2025 г. - инерционный, базовый, оптимальный), «Механизм реализации оптимального сценария», что придаёт документу прикладной, прогностический характер. На основе Стратегии полпред Президента РФ в СКФО А.Г. Хлопонин стремится к созданию современной институциональной политико-управленческой среды как СКФО, в целом, так и отдельных субъектов. Вместе с тем, эксперты и практики, в частности, А.С. Брод отмечает, несовершенство базового документа, который недооценивает многие субъективные факторы состояния СКФО и игнорирует роль гражданского общества в решении проблем развития.

Программно-целевой метод политико-административного управления в ФО реализуется структурами исполнительной власти, специально образованными в соответствии с ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (2010 г.). Это: Межрегиональное управление Министерства регионального развития РФ по СКФО, Межрегиональное теруправление Ространснадзора по СКФО, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в СКФО, Управление Генпрокуратуры РФ по СКФО, Межрегиональное управление ФМС по Северо-Кавказскому федеральному округу, ГКУ «Межрегиональный ресурсный центр» и др.

Самостоятельным направлением программно-целевого метода в СКФО является поддержка общественных инициатив, достижение общественного согласия. Так, образованы Общественный совет СКФО, Совет старейшин, Экспертный совет, новые общественные организации, например, Союз народов Ставрополья - за мир на Северном Кавказе. Полпредство Президента РФ сотрудничает с уполномоченными по правам человека субъектов РФ СКФО, с национально-культурными организациями, казачеством, религиозными институтами в противодействии коррупции, злоупотреблениям власти и силовых структур, покушениям, похищениям, бессудным казням и др. Самостоятельным вектором программно-целевого метода являются молодёжные программы на основе «Концепции государственной молодежной политики в субъектах Российской Федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, до 2025 года».

Отмечается, что в СКФО особо значимы своевременные политические решения полпреда Президента РФ в СКФО. Они направлены на оптимизацию политико-властных и административных отношений между: субъектами и федеральным центром, субъектами РФ СКФО, народами, этническими группами, региональной властью и населением, региональными органами власти и органами МСУ, властью и общественными организациями.

В СКФО особую роль играет Ставропольский край как магистральный субъект с выраженной социально-экономической и общественно-политической динамикой, в котором расположен административный центр СКФО (г. Пятигорск) и в котором также отмечаются успехи, а также и кризисные проявления политико-административного управления.

На четвертой конференции Общественного совета СКФО в январе 2012 г. полпред Президента РФ в СКФО А.Г. Хлопонин отметил улучшение ситуации в ФО и вместе с тем указал на многие обстоятельства, препятствующие стабилизации, в том числе «наличие определенных политических оппозиционных взглядов и искусственное нагнетание обстановки вокруг Северного Кавказа». Пятая конференция Общественного совета СКФО в марте 2013 г. посвящена противодействию коррупции, которая имеет собственное содержание и собственные формы в СКФО.