Класична (традиційна) концепція публічного управління - її дієвість у світовому просторі та доцільність подальшого застосування в публічному управлінні України

The analysis of classic (traditional) conception of public administration, including its main aspects, principles, aims, and characteristics, has been made. Main scientific approaches to genesis and development of the conception, as well as disadvantages and problems. Main questions related to its efficiency and further applying in Ukrainian public administration has been designated.

Key words: public administration, conceptions of public administration, classic (traditional) conception of public administration, New Public Management, Good Governance.

Україна починає свій шлях до розбудови ефективної та дієвої системи публічного управління. Від радянських часів залишилися досвід безособовості й неможливості вести будь-які приватні справи та закостеніла управлінська машина з усіма її архаїзмами. На сьогодні більшість державних установ та органів управління працюють за зразком радянської усталеної практики. Змін зазнали назви та вивіски, залишивши чітку класичну бюрократичну модель управління, закостенілий державний апарат та відповідне негативне ставлення населення до влади. Тому публічне управління в країні перебуває далеко не на передових світових позиціях.

У багатьох країнах старі форми управління довели свою неефективність в умовах сьогодення. Проте будь-яке явище завжди має якісь позитивні риси. Щоб зважити всі переваги та недоліки використання старих форм управління та розроблення нових методів і підходів, необхідно не тільки дослідити передові розробки і практики, але й проаналізувати минулу та сучасну ситуації. Тільки за цієї умови можна робити неголослівні висновки щодо дієвості нинішньої системи управління та розробляти рекомендації для наступного упровадження отриманих результатів у практичну діяльність.

Концепції публічного управління взагалі та класична концепція управління окремо розглядаються в наукових працях таких вітчизняних дослідників, як О. Ястремська, О. Амосов, В. Сухенко, К. Козлов, О. Босак, М. Міненко, В. Солових та ін. Також це питання висвітлюється в роботах авторів інших країн (Е. Вигода, С. Акінделе та ін.). Проте розгляд питання про дієвість класичної концепції публічного управління потребує окремого дослідження її компонентів, їхнього комплексного взаємозв'язку.

Метою статті є здійснення аналізу класичної (традиційної) концепції публічного управління, вивчення її основних характеристик, виявлення переваг і недоліків для розгляду питання про доцільність подальшого застосування окремих елементів концепції в публічному управлінні України.

Протягом тисячоліть людство шукає шляхів запровадження найкращих методів і систем управління, напрацьовуючи різні концепції та методи вирішення нагальних питань. Зазначене стосується й публічного управління, зародження якого розпочалося тисячі років тому різними культурами та націями світу. Біблія, наприклад, згадує різні ієрархічні та управлінські структури, що слугували прототипами органів управління. Греками та римлянами були розроблені та розповсюджені методи розподілу громадських робіт для контролю завойованих земель і людей [12]. За довгі роки вченими напрацьовуються моделі та методи управління, здійснюється пошук шляхів досягнення найкращих результатів для задоволення потреб населення.

Дослідження публічного управління почалось порівняно недавно з розробок основоположника науки В. Вільсона (США), який першим визначив державне управління як окремий вид діяльності [7]. Водночас сучасний стан публічного управління не може бути пояснено без належного і відповідного розуміння конструктивних праць не тільки

В. Вільсона (1887), але і таких відомих вчених, як М. Вебер (1947), Г Файоль (1925), Л. Урвік (1928) та ін. їхні ідеї, розробки та теоретичні дослідження галузі повинні розглядатись як наріжні камені та базові елементи зародження сучасного публічного управління [12].

За майже 130-річну історію дослідження публічного управління, у процесі його еволюціонування сформувалось три базових концепції (моделі). Вчені [5] виділяють: управління (Administration), менеджеріалізм (Management) та урядування (Governance). Козлов указує, що в умовах існування кожного концепту відбувалось становлення певної політико-адміністративної системи [5]. За умов концепту “Administration”, наприклад, ішлося про державне управління (Public Administration).

Інші автори [7, 9] говорять про такі концепції, як класична бюрократична форма організації (Old Public Management), новий публічний менеджмент (New Public Management) та належне урядування (Good Governance). Old Public Management є класичною бюрократичною формою організації, заснованою на теоріях В. Вільсона і М. Вебера. New Public Management є сукупністю адміністративно-політичних стратегій реформування, в основу якої покладено широке застосування в адміністративній діяльності ринкових механізмів та приватної економіки. Good Governance на сьогодні є моделлю найвищого розвитку соціально-економічної системи, що характеризує соціально орієнтоване управління на розвинених демократичних засадах [9].

Old Public Management як класична бюрократична форма організації був початковим етапом становлення науки публічного управління та виявився базою для всіх інших концепцій та моделей. Ця класична модель, що вважається традиційною, домінувала в більшості демократичних країн світу до 70-х рр. ХХ ст., а в деяких країнах залишається актуальною і до нині [10].

Теоретичні основи класичної (традиційної) концепції публічного управління невід'ємно пов'язано з “класичною” теорією організацій, початкова ідея якої звучить так: ефективна організація - це система, побудована на жорстко формальних принципах. Представники цієї теорії прагнули конструювати організацію на логічно послідовних і несуперечливих законах. Верховним законом є принцип координації, згідно з яким посадові функції погоджуються як за горизонталлю, так і за вертикаллю. Координацію процесу управління здійснює безсумнівний лідер, за яким стоїть вся потужність управлінської ієрархії, через яку він набуває інституційного авторитету [10].

Традиційне публічне управління характеризується високим рівнем бюрократії, за якої державні службовці чітко дотримуються правил і наказів керівництва, а їхня діяльність заснована виключно на професійних знаннях та вміннях.

Основою класичної (традиційної) концепції публічного управління є розробки В. Вілсона та теорія бюрократії М. Вебера. Зазначених науковців, а також А. Файо- ля, Ф. Тейлора, Г. Саймона можна розглядати як таких, які запропонували не тільки “класичну” теорію організацій, але й класичну модель (концепцію) публічного управління. Ними був закладений фундамент, а остаточне завершення теорія набула в роботах Л. Гьюліка, Дж. Муні, Л. Урвіка, А. Рейлі, М. Фоллстта, Ч. Бернарда і деяких інших вчених, діяльність яких припадає на середину XX ст. [10].

В. Вільсон не тільки першим визначив державне управління як окремий вид діяльності, але розробляв способи поліпшення діяльності уряду з метою зменшення праце- місткості та впорядкування його організації, спільно із Ф. Гуднау намагався розробити дієву модель бюрократії для демократичного суспільства [9].

Незважаючи на розробки В. Вільсона, пізніше було визнано теорію бюрократії, розроблену М. Вебером, у розумінні якого бюрократія є ідеальним типом організації, оскільки забезпечує найбільшу ефективність і передбачуваність діяльності. Класична форма організації була описана Вебером як ідеальний тип раціональної форми правління, що завдяки принципу праводержавності відзначається високим рівнем прогнозованості для політики і громадян [1].

Ідея раціональної бюрократії М. Вебера стала найбільш важливим теоретичним принципом традиційної моделі публічного управління.

Макс Вебер сформулював концепцію ідеальної бюрократії в результаті емпіричного аналізу церковних, урядових, військових та комерційних організацій. Бюрократію він розглядав як нормативну модель, як ідеал, досягнення якого мають прагнути всі організації [10]. Вчений запропонував принципи сучасної системи бюрократії, що базуються саме на ідеї легального способу панування. Виділяють такі принципи:

1. Чітко визначена сфера юрисдикції певної посади, поділ праці та спеціалізація, що регулюється правилами закону або адміністративних актів [1; 7; 10].

2. Принцип ієрархічності, що встановлює підлеглість в організації та здійснення адміністративного контролю згори до низу і передбачає керовану систему супер- та субординації, у якій присутня підзвітність нижчих службовців вищим [Там же].

3. Висока формалізація - управління базується на письмових документах, діяльність регламентується чітко визначеними правилами та інструкціями, якими встановлюються права та обов'язки посадовців [Там же].

4. Планування кар'єри - працівники мають постійно підвищувати свій професійний рівень та кваліфікацію через спеціальні навчання [7; 10].

5. Не допускається будь-яка додаткова професійна діяльність, посадовці мають право займатися лише справами організації [7].

6. Дисципліна - управління здійснюється на засадах чітко визначених правил та норм, з якими ознайомлені всі члени організації. Правила є стабільними та виконуваними [1; 7; 10].

7. Позаособистісний характер відносин між людьми, розмежування організаційного та приватного життя посадовців [1; 7].

8. Кадрові рішення, засновані на достоїнствах, заохочення чи просування по службі на основі фахової компетентності [1; 10].

9. Стандартизованість процесів [1].

10. Принцип відповідності до вимог ділової документації [1].

Основні характеристики бюрократії були довго ідеалізовані Вебером. Він вважав, що за своєю ефективністю, стабільністю, дисципліною і надійністю така структура є кращою за будь-яку іншу. На його думку, переваги бюрократії по відношенню до інших форм такі ж великі, як переваги машини над немеханічним способом виробництва [10].

Отже, основні компоненти характеристик бюрократії М. Вебера такі: ієрархія або влада, офіційність, поділ праці та спеціалізація, безособовість, регламентація правилами та документами, планування кар'єри, дисципліна, кадрові рішення, засновані на достоїнствах, процедурність. Ці характеристики можуть розглядатись як незамінні для ефективності та дієвості будь-якої організації як у приватному, так і в публічному секторі для досягнення їхніх цілей. Саме через це зазначені характеристики довго були та є формувальними блоками для багатьох організацій нашого суспільства [11].

В. Солових виділяє принципи організації державної установи, які передбачає бюрократична модель організації публічного управління. За ними, організований ієрархічно уряд має надавати послуги та здійснювати свою діяльність виключно через бюрократію. Адміністративні та політичні питання підлягають чіткому розмежуванню. Зазначене складає основу класичної (традиційної) моделі публічного управління [7].

У свою чергу, вчені [12] вказують на те, що традиційне публічне управління проявляється завдяки закону. Представники населення створюють закони та делегують відповідальність за їхнє якісне виконання професійним бюрократам. Очікується, що висококваліфіковані бюрократи, за підтримки найкращого інструментарію та ресурсів, виконують закони за найвищими професійними стандартами та створюють якісні управлінські результати. Такий підхід випливає з адміністративного права, підсудності та конституційного права, яке визначає основні права та обов'язки громадян.

Однак із роками стало очевидним, що закон як такий не може задовольняти всім умовам для забезпечення якості надання публічних послуг. Конституційна система послуговує платформою для нормального здійснення публічного управління, але ж не відповідає за його ефективність та дієвість. Тож, якісні закони є необхідним, але не є єдиним засобом для розроблення добре розвиненої системи публічного управління та публічних послуг [12].

Класична (традиційна) модель управління досить успішно використовувалась із незначними змінами не менше п'ятдесяти років. Протягом цього часу активно розвивались організаційні теорії, засновані на заміні персонального адміністрування системним підходом [4]. Запропонована свого часу М. Вебером модель ідеальної бюрократії зазнала великої критики. З'являються відверто негативні оцінки традиційного публічного управління, яке, на думку багатьох критиків, дискредитоване як теоретично, так і практично [4].

Концепція бюрократії постійно критикується як з боку науковців, так і громадянами. Вона використовується як синонім неефективності, безглуздості, агресивності, збагачення та спрямованості на задоволення власних потреб посадовців. Реальність показала, що імпорт ідеальної моделі бюрократії М. Вебера в реальні формати адміністрацій трансформував основні характеристики в холодну атмосферу тестів, незамінності, субординації індивідуумів до технічних процедур, які цілком стали символом жорсткості. Також це призвело до структурних трансформацій, спрямованих на збудження без- особистісної та раціональної орієнтації.

Поряд з цим основою для критики виступили закритість адміністративно- бюрократичної системи, низький рівень реагування на швидкі зміни в довкіллі, незначний влив громадськості на діяльність державних установ [7]. Сухенко окремо вказує на зростання недовіри до органів влади та збільшення вимог до їхньої діяльності [8]. Дзвінчук вважає, що основна причина заміни старої традиційної моделі управління полягала у відсутності очікуваної ефективності в її діях, та вказує на такий аспект критики з боку політиків, як те, що державні службовці мають, як правило, довічну роботу замість системи наймання за контрактом [4]. Також необхідно звернути увагу на те, що за традиційної моделі управління офіційна активність вимагає повної робочої застосовності службовця, безвідносно до факту, що його обов'язковий час в офісі може бути лімітований [11].

Тож, як слушно наголошують М. Міненко та О. Босак, використання класичної (традиційної) моделі публічного управління на практиці показало, що лише завдяки чіткій управлінській ієрархії та дотриманню жорстких правил не можна очікувати значного підвищення ефективності управління. Як вони зазначають, “формальна знеособленість” працівників і зосередженість на вдосконаленні операцій їхньої роботи не дало змоги класичній теорії менеджменту максимально успішно вирішити проблему підвищення продуктивності праці у державному секторі” [3; 6].

Ліпкан також зауважує, що веберовська концепція має деякі обмеження, які, на його думку, виразилися перш за все в тому, що характеристики ідеальної організації стосуються тільки її формальних аспектів і мають нормативний характер. За Вебером, організація розглядається як деяка безособова, механічна машина, повністю вільна від особистих справ, інтересів і проблем членів організації, які перебувають у владі вищого керівника і діють згідно з його розпорядженнями, “раціоналізація” і “бюрократизація” тут є тотожними поняттями [10].

Отже, наприкінці 80-х та на початку 90-х рр. ХХ ст. в розвинених країнах відбувалася трансформація державних секторів, у процесі якої бюрократичні форми державного адміністрування почали реформуватися в напрямі створення гнучких ринково орієнтованих форм державного менеджменту [4]. Виклики часу, з якими зіткнулися держави наприкінці XX ст., такі як зростання попиту на послуги держави, падіння суспільної довіри до інститутів влади, вимога підвищення ефективності діяльності державного апарату з боку громадян, стали підґрунтям для перегляду традиційних моделей і методів управління в багатьох країнах [5].

М. Міненко та О. Босак зазначають, що в державному секторі модель публічного адміністрування (“бюрократична модель”) трансформувалася в модель публічного управління (“ринкова модель”), а акценти змістилися з виконання роботи згідно з інструкціями та чіткими правилами на роботу, що спрямована на надання якісних публічних послуг та досягнення ефективних результатів [3; 6]. Виникла потреба в запровадженні нових механізмів в управлінні.

О. Білецький, у свою чергу, зазначає, що стара “індустріальна” система державного управління вже протягом декількох десятиліть знаходиться в кризі, що має глобальний характер і пов'язана зі зміною історичних епох, що проявляється в переході людської цивілізації від “індустріальної” до “інформаційної” стадії розвитку. Він вказує на патологічну неефективність майже всіх традиційних форм управління. Основна причина цього криється в тому, що традиційні моделі управління є морально застарілими і, по суті, олігархічними. Тому вони ані за формою, ані за якістю не відповідають сучасному рівню розвитку суспільства і його продуктивних сил, а також вимогам нового часу [2].

З вказаних причин, крізь по світу почалось активне реформування державних структур. Переважно напрями реформування було пов'язано з ідеями ринкової економіки. Основні аргументи на користь цих ідей полягали в тому, що бюрократія значно обмежує свободу вибору індивідуума. Зазначене має бути змінено шляхом обмеження її можливостей. Справа була в тому, що традиційна бюрократична модель нездатна забезпечувати еквівалентну структуру мотивів і винагород, у той час як ринкова до цього є добре пристосованою. У зв'язку з цим необхідним стало якнайшвидше формування нового управлінського підходу в державному секторі замість застарілих методів, неадекватних вимогам сучасності [4].

Пошук нових ідей і рішень має свої корні в бізнес-менеджменті, що все більше застосовується в публічному секторі. Серед основних підходів виокремлюються перезавантаження бюрократії, застосування маркетингових стратегій під час надання публічних послуг та найбільш впливовий напрям нового публічного менеджменту, якому приділяється все більше уваги, що супроводжується як скептицизмом, так і критикою [12].

Зусилля зі зміни старих форм управління було зосереджено на відкритті можливостей впливу на управління державними справами з боку громадськості поряд із традиційними контрольними установами, а також поза ними, і на необхідності зміни відносин між соціальними установами. Поряд з цим увагу приділялося переорієнтації від бюрократичного адміністрування та керування в бік конкурентних ринків і мережі політики участі, перетворення було інтерпретовано як неминучість заміни старої моделі більш розвиненою адміністрацією з конвергенцією адміністративних форм. Зокрема, ринкова модель відіграла певну роль у розвитку публічного управління, а в деяких розвинених демократичних країнах вона домінує й сьогодні [7].

За думкою, що її висловлено в навчальному посібнику за редакцією В. Ліпкана, альтернативою класичним теоріям послуговує концепція “людських відносин”, згідно з якою поведінка людей не є інваріантом, вона значно залежить від багатьох чинників як організаційного, так і психологічного характеру. Саме за цією концепцією організаційні науки перестають зневажливо ставитися до рядових членів суспільства і організації, починають цікавитися їхніми мотивами, цінностями та відчуттями. На противагу класичним теоріям із визнанням непорушності влади й авторитету керівництва, усе повинне спрямовуватись на гуманне ставлення до підлеглих, повагу до особистості працівника і демократизацію управління в цілому [10].

Отже, з урахуванням усіх напрацювань, публічне управління у процесі еволюціонування пройшло низку змін, про що свідчить існування щонайменше трьох загальновідомих моделей: Old Public Management, New Public Management та Good Governance.

При цьому практично всі нові концепції зазначають, що істотна відмінність сучасного публічного управління від класичного (традиційного) полягає в тому, що класичне адміністрування означає переважно слідування інструкціям та правилам, у той час як менеджмент є орієнтованим на досягнення результатів [4].

Стосовно України необхідно зауважити, що на сьогодні публічне управління перебуває на етапі активного становлення та розвитку, що пов'язано зі змінами соціально- політичного характеру, створенням нового правового поля, становленням на демократичні рейки та взяттям курсу на європейську інтеграцію. Останніми роками спостерігаються певні спроби змінити систему управління, намагання провести адміністративну реформу та застосувати передовий світовий досвід.

Водночас залишається багато пережитків старої адміністративної системи. О. Босак звертає увагу на те, що в основу визначень державного управління, які надаються більшістю українських науковців, покладено саме класичне розуміння управління в державному секторі, що було запропоноване М. Вебером. На його думку, саме традиційна модель управління панує в державному секторі України, досі використовується термін “державне”, а не “публічне” управління. Основними рисами державного управління вважаються його владний характер, витоками якого є державна воля та поширеність на все суспільство. Таке трактування є найкращою ілюстрацією того, як в Україні сприймається та розуміється “державне управління”, коли ключовим аспектом державного управління є держава, у той час як ключовим аспектом публічного управління є народ [3].

О. Амосов, у свою чергу, зазначає, що в країні спостерігається існування моделей “Old Public Management” та “New Public Management”, що визначається вітчизняною архетипічною парадигмою. Він слушно зауважує, що на сьогодні не можна говорити про те, що в Україні публічне адміністрування описується моделлю “Good Governance”, яка відповідає найвищому розвитку соціально-економічної системи [1]. Для запровадження такої моделі на сьогодні немає відповідного підґрунтя - збільшення самостійності регіонів, залучення населення до процесів управління, участі органів місцевого самоврядування та територіальних громад у вирішенні соціально-економічних проблем розвитку та ін.

Створення нової системи публічного управління чи її варіантів вимагає розроблення нової парадигми державного сектора. Виникнення нових моделей розглядається як виклик старим усталеним традиціям, які протягом тривалого часу розглядалися як панівні, фундаментальні й одвічні. Перегляду підлягають основні принципи системи публічного управління, що залишились з радянських часів [4].

Водночас класичну (традиційна) модель управління не може бути докорінно вирвано з системи управління країною. Основні характеристики веберовської бюрократії здатні забезпечити ефективність та дієвість управління, за умови уникнення таких трансформацій, як одноосібне керування, незамінність лідера, закритість, відсутність громадського контролю, знеособленість працівників та байдужість до їхніх інтересів. Натомість, певні її елементи, такі як планування кар'єри, кадрові рішення, засновані на достоїнствах, поділ праці, можуть бути розглянуті як компоненти нової, більш досконалої системи управління. Незважаючи на певні обмеження, принципи класичної моделі та бюрократія М. Вебера відіграли важливу роль у раціоналізації управління, отримали широке визнання і продовжують впливати на розвиток теорії і практики сучасного управління у світі, а бюрократичні засади є панівними в діловій практиці всього світу. Тому подальшого дослідження потребують не тільки передові практики управління, але й еволюція публічного управління в цілому, з акцентом на необхідності вивчення питання можливого застосування дієвих елементів кожної моделі управління, для уникнення безвідповідального перейняття світового досвіду без належної уваги до ефективних елементів вже наявної системи.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ