Институт местного самоуправления в Республике Беларусь: статус, динамика и функции (политологический аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Клинова Екатерина Викторовна

ИНСТИТУТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ: СТАТУС, ДИНАМИКА И ФУНКЦИИ (ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)

23.00.02 - политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Минск, 2013

Работа выполнена в УО «Белорусский государственный экономический университет»

Научный руководитель:

Яскевич Ядвига Станиславовна, доктор философских наук, профессор, директор Института социально-гуманитарного образования УО «Белорусский государственный экономический университет»

Официальные оппоненты:

Ватыль Виктор Николаевич, доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой политологии УО «Гродненский государственный университет им. Янки Купалы»

Подкопаев Владимир Викторович, кандидат политических наук, доцент, начальник Управления международного сотрудничества НАН Беларуси

Оппонирующая организация: Учреждение образования «Белорусский государственный педагогический университет им. М. Танка»

Защита состоится 6 марта 2013 г. в 14.00 на заседании совета по защите диссертаций Д 02.01.18 при Белорусском государственном университете, по адресу: 220030, Минск, ул. Ленинградская, д. 8, ауд. 407.

Телефон ученого секретаря: 209-55-58.

С диссертацией можно ознакомиться в Фундаментальной библиотеке Белорусского государственного университета.

Автореферат разослан: «___» февраля 2013 г.

Ученый секретарь

совета по защите диссертаций Н.П. Денисюк

ВВЕДЕНИЕ

Институт местного самоуправления является важнейшим элементом механизма народовластия в современных демократических государствах. На протяжении двух десятилетий, прошедших с момента распада Советского Союза, в Республике Беларусь, как и в соседних странах, с разной степенью целенаправленности идет поиск приемлемой, эффективно функционирующей организации местной власти, апробируются новации, воспроизводятся укорененные институты. Как показывает практический опыт постсоветских государств, сфера местного самоуправления является одной из наиболее сложно реформируемых областей политической системы, поскольку не позволяет добиться желаемых результатов только за счет структурных преобразований.

Преодоление белорусским обществом масштабного кризиса, связанного с распадом Советского Союза, совпало с процессами трансформации политических отношений на местном уровне власти и частично было обусловлено ими. Несмотря на то, что результативность предпринимаемых политической системой мер всегда находится в зависимости от качества работы местного управления и самоуправления, действиями которых они доходят до конечного адресата, преобразования в данной сфере происходили постепенно, уступая в приоритетности экономике и общенациональному уровню политики. Стабилизация и институционализация политической власти в Республике Беларусь возвращает в повестку дня переосмысление и совершенствование системы местного самоуправления исходя из требований времени и общемировых тенденций в этой области. Как неоднократно подчеркивал в своих выступлениях Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко, ресурс для повышения ее эффективности кроется в подчинении нуждам и интересам граждан, прозрачности и открытости для них с целью формирования равноправного партнерства общества и власти Лукашенко, А.Г. Доклад Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко на третьем Всебелорусском народном собрании, 2 марта 2006 г. / А.Г. Лукашенко // Официальный интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://www.president.gov.by/press24121.html#doc. - Дата доступа : 21.12.2009 ; Лукашенко, А.Г. Государство - для народа, человек - во благо своего Отечества : послание Президента белорус. народу и Нац. собр., 23 мая 2006 г. / А.Г. Лукашенко // Официальный интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://www.president.gov.by/press29486.html#doc. - Дата доступа : 21.12.2009.. Этим обусловливается необходимость комплексного исследования современного положения института местного самоуправления в политической системе Республики Беларусь, особенностей процесса его оформления и воспроизводства, функциональной адекватности государственным и общественным интересам.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

местный самоуправление беларусь

Связь работы с научными программами (проектами) и темами

Диссертационное исследование выполнено в рамках темы № ПВ-11 «Политическая модернизация в Республике Беларусь: традиции и инновации», которая разрабатывается на кафедре политологии Белорусского государственного экономического университета в 2011 - 2015 гг.

Цель настоящего исследования заключается в выявлении структурно-функциональной специфики и динамики института местного самоуправления в Республике Беларусь.

Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:

1. Определить эвристический потенциал классических концепций генезиса местного самоуправления и методологические подходы к исследованию изменений в данной сфере, позволяющие зафиксировать его роль в системе публично-властных институтов и определить факторы его институциональной трансформации;

2. Установить основания системной целостности и функциональной эффективности местного управления и самоуправления как основных субъектов функционирования политической власти на местном уровне;

3. Обосновать периодизацию этапов трансформации института местного самоуправления в Республике Беларусь с выявлением основных субъектов этого процесса и качественной специфики, характеризующей каждый этап;

4. Выявить функциональность местного самоуправления в Республике Беларусь и тенденции его развития с учетом совершенствования правовой системы, политического, социокультурного контекста и общественной оценки.

Объектом исследования является институт местного самоуправления в политической системе Республики Беларусь. В качестве предмета исследования выступают особенности системно-структурной организации, статуса и функциональной динамики местного самоуправления в Республике Беларусь. Исследование охватывает период с к. 1991 г. по сер. 2011 г. Выбор объекта и предмета исследования обусловлен необходимостью выработки комплексной политологической оценки результатов институционализации местного самоуправления на современном этапе развития Республики Беларусь с учетом переходных процессов, протекающих в этот период.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Классические концепции местной власти описывают самоуправление как законодательно регулируемую деятельность представительного органа населения территориальной единицы, решающего посредством собственных и привлеченных ресурсов отнесенные к его компетенции вопросы местного значения. За пределами познавательных возможностей такого подхода, акцентирующего внимание на формальной стороне деятельности института, остаются причины и факторы его изменения, неформальные стратегии и мотивы ключевых политических акторов, оживляющих формально созданную структуру. Это, в свою очередь, представляет собой предмет для концептуального осмысления в рамках постклассических теорий политической науки. Синтез указанных методологических регулятивов позволяет определить местное самоуправление как сложный институт, основанный на легальном и легитимном участии граждан, в решении круга связанных с территорией их проживания локальных и общегосударственных дел, включающий формализованные и неформальные практики и содействующие их реализации структуры.

2. Система местной власти объединяет функционально эквивалентные с формальной точки зрения структуры самоуправления и управления. Вместе с тем институт местного самоуправления благодаря выборности и коллегиальному принципу принятия решений способен наладить более эффективную коммуникацию между властью и местным сообществом. Соответственно, его функциональность должна оцениваться, исходя из социально-экономического и политического контекста (кризисное или стабильное время) и соотношения общегосударственных интересов и интересов местного сообщества. В деятельности местной власти можно выделить явные, формальные функции (управления, организации, хозяйствования, контрольную и коммуникативную), взаимодействующие с неявными, неформальными функциям (легитимации, социализации и консолидации). Значимыми для описания и объяснения статуса местного самоуправления и его институционализации выступают следующие аспекты: правовое оформление института, закрепляющее пределы приемлемого и допустимого в отношении его организации и функционирования; выполнение латентных функций институтом и преломление формальных функций в социальной практике; положение, стратегии и влияние акторов местного и центрального уровней власти; оценка обществом института, степень доверия ему и участия в его функционировании.

3. Становление института местного самоуправления в Республике Беларусь детерминировано особенностями развития политической системы с преобладанием общенациональных инициатив и стратегий, выражающих интересы социально значимого большинства белорусского общества. В развитии переходных процессов на уровне местного самоуправления в республике следует выделить следующие этапы: 1) с конца 1991 г. до марта 1994 г.-- начальный этап государственного строительства, характеризующийся самоопределением политической системы в контексте проходящих в то время кризисных явлений; 2) с марта 1994 г. по ноябрь 1996г.-- период активной институциональной трансформации, отличающийся противоречивыми по своему характеру реформами местного самоуправления и поиском системой своего внутреннего содержания; 3) с декабря 1996 г. по настоящий момент-- период стабильного функционирования политической системы с открытыми перспективами демократизации и консолидации местных сообществ.

4. Оформление местного самоуправления в политической системе Республики Беларусь характеризуется двумя аспектами: с одной стороны, сложилось и законодательно закреплено общепринятое разделение компетенции между представительными и исполнительными органами, имеет место системное описание местного уровня власти, уточнение отдельных полномочий органов местного самоуправления и процедур; с другой,-- общенациональный уровень политической власти структурирует местное самоуправление в сторону лучшей управляемости, чем предопределяет его функциональность для политической системы. Для местных сообществ функциональность местного самоуправления основывается на его открытости интересам общества и способности их реализовывать, и потому различается в зависимости от территориального уровня, на котором организовано. Требуется установление и обоснование в официальном дискурсе инновационных механизмов политической коммуникации на местном уровне, повышающих открытость органов власти для граждан, их ответственность и заинтересованность в решении вопросов, относительно подведомственной территории.

Личный вклад соискателя

Настоящее исследование является результатом самостоятельной работы диссертанта. Все научные выводы сформулированы в результате анализа научной литературы, а также документальных источников, в числе которых Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Республики Беларусь, нормативные правовые акты Президента, законы, заключения Конституционного суда, решения органов местного управления и самоуправления; нормативные правовые акты, принятые на территории Российской Федерации и Украины; статистические и социологические данные. Материалы, касающиеся Российской Федерации и Украины, приводятся соискателем для иллюстративности, а не для целей сравнительного анализа.

Использованный диссертантом комплексный подход, позволил дополнить статичный, формальный ракурс исследования института местного самоуправления динамичным политическим ракурсом, учитывающим мотивы и стратегии ключевых политических акторов в системе местной власти и реальную социальную практику, воспроизводящую институт. Это позволило диссертанту сформулировать авторское определение института местного самоуправления и выявить основные параметры, значимые для описания и объяснения его институционализации. При их помощи диссертантом одним из первых в белорусской политической науке осуществлена периодизация этапов трансформации института местного самоуправления в Республике Беларусь, выявлены основные субъекты этого процесса и качественная специфика, характеризующая каждый этап, установлена функциональность института местного самоуправления как составного элемента системы социально-политического управления в Республике Беларусь и как коммуникативного механизма белорусского общества и политической системы.

Апробация результатов диссертации

Научные выводы и рекомендации диссертации были апробированы в виде материалов и тезисов докладов на следующих научных и научно-практических конференциях:

· IV Всероссийской научно-практической конференции «Система ценностей современного общества» (Новосибирск, декабрь 2008 г.);

· II Международной научно-практической конференции «Молодежь и наука: реальность и будущее» (Невинномысск, март 2009 г.);

· V Всероссийской научно-практической конференции «Система ценностей современного общества» (Новосибирск, март 2009 г.);

· Научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов «Актуальные проблемы социально-экономических, правовых и гуманитарных наук: теория и практика» (Минск, май 2009 г.);

· VIII Всероссийской научно-практической конференции «Система ценностей современного общества» (Новосибирск, сентябрь 2009 г.);

· III Международной научно-практической конференции «Молодежь и наука: реальность и будущее» (Невинномысск, март 2010 г.);

· XIV Республиканской научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Теоретико-методологические и прикладные аспекты государственного управления» (Минск, март 2010 г.);

· Международной научной конференции «Дни науки философского факультета - 2010» (Киев, апрель 2010 г.);

· Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов «Актуальные проблемы социально-экономических, правовых и гуманитарных наук: новые подходы» (Минск, апрель 2010 г.);

· IV Международной научно-практической конференции «Экономический рост Республики Беларусь: глобализация, инновационность, устойчивость» (Минск, май 2011 г.).

Опубликованность результатов диссертации

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в трех статьях в научных журналах (2,08 а.л.), одиннадцати материалах и тезисах докладов на конференциях (2,73 а.л.).

Структура и объем работы

Диссертация состоит из перечня условных обозначений, введения, общей характеристики работы, двух глав, включающих пять разделов, заключения и библиографического списка. Полный объем диссертации-- 138 страниц. Библиографический список содержит 250 наименований на 23 страницах.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Теоретико-концептуальные основы местного самоуправления в системе политической власти» выявляется эвристический потенциал сложившихся научных подходов к исследованию местного самоуправления, обосновывается комплексный методологический инструментарий исследования институционализации вышеназванного института в Республике Беларусь.

Первый раздел «Местное самоуправление: институциональный подход» посвящен краткому анализу эволюции научных представлений о природе местного самоуправления и его положении в политической системе.

Многообразие оценок местного самоуправления как политического и юридического института уходит корнями в научную дискуссию, развернувшуюся в ХVIII - XIX вв. между сторонниками двух оппонирующих друг другу теоретических направлений анализа местного самоуправления: общественного (А. де Токвиль, Дж.С.Милль, Т. Джефферсон, В.Н.Лешков, А.И.Васильчиков и др.) и государственного (Л. фон Штейн, Р. фон Гнейст, Г.Еллинек, Н.М. Коркунов, Н.И.Лазаревский и др.).. Эти классические концепции местного самоуправления, в основе которых лежал преимущественно институциональный подход, внесли существенный вклад в понимание природы данного института и позволили зафиксировать совокупность признаков, на основании которых местное самоуправление можно считать общественно-государственным институтом (юридическая обязательность его существования, подзаконный характер полномочий, необходимость участия местного сообщества, относительная автономность в процессе реализации собственных полномочий и др.). Такая, разделяемая большинством современных исследователей, точка зрения нашла выражение в концепции муниципального дуализма, которая стремится избежать односторонности и связывает самоуправление как с государственным «заказом», так и с деятельностью местного населения. В середине ХХ в. институциональный подход к исследованию местного самоуправления был дополнен понятием «децентрализация», при помощи которого его автор, Ж.Ведель, предлагал рассматривать местное самоуправление как результат передачи полномочий от центральных властей независимым от нее общественным органам, а также обосновывал его предпочтительность перед управлением. Тем не менее, для полноты понимания политической роли местного самоуправления институциональный подход не представляется достаточным, поскольку отождествляет институт с его проекцией в законодательстве, через которую интерпретируется его оценка.

Действительное значение института местного самоуправления для функционирования политики может быть выявлено посредством рассмотрения объективных последствий его деятельности, т.е. выполняемых им функций. В литературе, посвященной местному самоуправлению, его функции сводят к перечисленным в законодательстве полномочиям, что позволяет рассматривать назначаемые органы местного управления в качестве функционального эквивалента избираемым органам самоуправления. Учитывая сложные системные взаимосвязи института местного самоуправления с государством и обществом, автор полагает, что статичный формальный аспект необходимо учитывать в комплексе с субъективными факторами формирования, воспроизводства и изменения института местного самоуправления. Такая исследовательская позиция дает основания расширить круг выполняемых данным институтом функций до двух групп: явной, формальной (функции управления, организации, хозяйствования, контрольная и коммуникативная) и неформальной, латентной (функции социализации, легитимации и консолидации). Выделение вышеназванных функций местного самоуправления позволяет учесть последствия деятельности института для политической системы и для общества, поскольку они могут не совпадать.

Второй раздел «Условия и факторы трансформации местного самоуправления» посвящен обоснованию параметров оценки институционализации местного самоуправления, которые бы учитывали его сложносоставную природу.

Теоретические разработки представителей группы разнородных постклассических теорий, а именно социального конструирования реальности (П.Бергер, Т.Лукман), неоинституционализма (Д. Норт, Ф. Фукуяма, Л. Харрисон, С.Хантингтон, П. Штомпка), политического и социального полей (П. Бурдье), структурации (Э.Гидденс), предлагают альтернативный взгляд на взаимоотношения индивида, общества и институтов. Фокус исследовательского внимания смещается с того, как институты регулируют поведение индивидов, на то, каким образом в деятельности индивидов институты рождаются, закрепляются и изменяются.

Выработанные в постсовременной политической теории термины «габитус», «социальный капитал», «доверие» применимы для описания и объяснения процесса формирования структуры и особенностей пространства местной политики, взаимного влияния основных действующих в нем игроков, а также содержания функций местного самоуправления.

Комплексный методологический подход, сочетающий классический институционализм с постклассическими политическими теориями, позволяет определить местное самоуправление как сложный институт, основанный на легальном и легитимном участии граждан, в решении круга связанных с территорией их проживания локальных и общегосударственных дел, включающий формализованные и неформальные практики и содействующие их реализации структуры.

Институционализация местного самоуправления (т.е. процесс усложнения института относительно целей, ради которых он создан, или функциональное приспособление к внешним условиям) может быть оценена через ряд индивидуально проявляющихся характеристик местной власти: 1) правовое оформление института, закрепляющее пределы приемлемого и допустимого в отношении его организации и функционирования (государственный или общественный статус, полномочия и финансовые возможности и др.); 2) выполнение явных и латентных функций институтом и преломление их в социальной практике; 3) положение, стратегии и влияние акторов центрального и местного уровней власти; 4) оценку обществом института, степень доверия ему и участия в его функционировании.

Предложенная концептуально-методологическая основа исследования института местного самоуправления применима и к случаям постсоветских трансформаций, которые невозможно объяснить посредством изолированного влияния стратегии политических элит либо особенностей поведения общества в новой реальности. Важнейшим фактором, способным оказывать влияние на результаты институциональных трансформаций, является дискурс, который соединяет воедино инициативы политических элит, политическую культуру общества и институциональную динамику местного самоуправления. Повышение качества работы исследуемого института и его демократизация невозможны без соответствующего нормативного обоснования в вертикальном и горизонтальном дискурсах. Это связано с тем, что местное самоуправление является одновременно как идеей в рамках политических реформ, так и механизмом коммуникации между политической системой и местными сообществами и реализации властных полномочий последних.

Во второй главе «Институт местного самоуправления в Республике Беларусь» содержится анализ положения института местного самоуправления в политической системе Республики Беларусь, особенностей его институциональных преобразований и функционирования, исходя из разработанных в первой главе концептуально-методологических регулятивов.

В первом разделе «Динамика местного самоуправления в Республике Беларусь» рассматривается последовательный процесс становления и оформления института местного самоуправления в законодательстве Республики Беларусь.

За свою многовековую историю самоуправление в Беларуси переживало различные периоды. Ярким и плодотворным был этап распространения с XV--XVI вв. на белорусских землях Магдебургского права, который длился до конца XVIII в. и завершился вступлением белорусских земель в состав России. Проводимая в России во второй половине XIX в. Земская реформа, распространенная на белорусские территории в 1903 г., не успела оказать заметного влияния на институционализацию самоуправления в Беларуси. В связи с этим можно утверждать, что наиболее значимым для современного этапа развития местного самоуправления является советский период, во время которого сформировались основные структурные элементы действующей системы местной власти Беларуси. Кроме того, именно в советский период было создано множество форм коллективного участия в местном самоуправлении и снят ряд препятствовавших этому цензов.

Начало трансформации местного самоуправления в Беларуси связано с процессом перестройки в СССР, когда как в научном, так и в коммуникативном дискурсе политиков начали обосновываться идеи демократизации местной власти, повышения ее открытости и респонсивности. В период своего независимого существования Беларусь вступила с Законом от 20 февраля 1991г. «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь». Начиная с этого момента, в институциональном развитии местного самоуправления в республике можно выделить три этапа.

В период с 1991 до октября 1994 г. на трех территориальных уровнях власти в Республике Беларусь действовала система местного самоуправления, которую отличал либеральный подход законодателя в отношении влияния местного сообщества на принятие политических решений на местах. Институционально этому содействовало право избирателей давать наказы, обязательные для исполнения органами местной власти, а также полномочия Советов по формированию собственных исполкомов. Тем не менее, практическая реализация институциональных возможностей, как и воспроизводство системы местного самоуправления на этом этапе корректировались сопутствующим распаду Советского Союза кризисом. В данной ситуации первоочередной задачей политические элиты видели стабилизацию политической системы за счет ее конституционного оформления, отодвигая на второй план такие ее детали, как организация местной власти.

Рубежом, отделившим первый этап от второго и задавшим вектор процессам в сфере местного самоуправления, стало принятие Конституции Республики Беларусь 1994 г. В связи с учреждением поста Президента Республики Беларусь и избранием на эту должность А.Г. Лукашенко изменился состав ключевых акторов, действовавших в поле местной политики. Последовавшие за этим инициативы Верховного Совета и Президента существенно изменили структуру местной власти. Исполнительные комитеты перестали быть органами местных Советов. Они были выделены исполнительную вертикаль власти, их главы стали назначаться лично Президентом, либо в порядке, им определяемом. В условиях обширного кризиса эти меры имели своей целью и следствием повышение управляемости политической системы и ее последующую стабилизацию. По соображениям организационной и экономической целесообразности уменьшалось количество местных Советов. Для того, чтобы уравновесить усиление исполнительной ветви власти Верховный Совет временно придал местным Советам депутатов статус общественных органов, при этом ликвидировав первичный уровень самоуправления. Значительное количество законодательных инициатив указывало на масштабность и противоречивость происходящих преобразований, а отмена части из них Конституционным судом в связи с несоответствием Основному закону свидетельствовала о нарастающем конфликте между ветвями власти.

Разрешению сложившейся ситуации послужил республиканский референдум 1996 г., от которого берет свое начало длящийся по настоящее время третий этап институционализации местного самоуправления. Общественный выбор, по результатам которого была принята новая редакция Конституции Республики Беларусь, указал предпочтительное политическое и социально-экономическое направление развития страны. В результате было конституционно закреплено полномочие Президента назначать или определять порядок назначения глав исполкомов с последующим утверждением их в должности на сессиях местных Советов, а также создана палата территориального представительства - Совет Республики Национального Собрания Республики Беларусь. Принятие редакции Конституции Республики Беларусь 1996 г. содействовало стабилизации политической системы, а последующие институциональные изменения в сфере местного самоуправления проходили более последовательно. Был принят целый ряд нормативных правовых актов, системно описывающих институциональное пространство местной власти в республике. Среди них две редакции Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», Избирательный кодекс Республики Беларусь, Законы «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь» и др.

Последовательную смену этапа либерализации местного самоуправления этапом укрепления государственной власти можно обнаружить не только в трансформационных процессах Республики Беларусь. Схожие тенденции проявляются и в политической практике России и Украины, хотя в сравнении со своими соседями демократизация института местного самоуправления в Беларуси проходит более сдержанными темпами. В основном система местной власти в республике воспроизводится в появившихся в предыдущий период становления белорусской государственности структурах. Законодательно оформленные рамки деятельности местного самоуправления являются важным инструментом, задающим границы функциональности исследуемого института. Оценивать ее возможно только исходя из результатов практической деятельности местного самоуправления для политической системы и для общества, чему посвящен второй раздел «Функционирование местного самоуправления в системе местной власти в Республике Беларусь».

Из всех структур в рамках местного самоуправления в Республике Беларусь наиболее полно функции исследуемого института реализуют местные Советы депутатов, поскольку они наделены самой обширной компетенцией, к которой применяется принцип позитивного регулирования. Явные и латентные функции местной власти имманентно связаны друг с другом как стадии единого процесса. При этом как структуры самоуправления, так и органы управления по-своему участвуют в реализации каждой из функций.

Свою политическую роль местное самоуправление реализует благодаря функции управления, которая выполняется в основном за счет следующих аспектов: юридической силы решений местных Советов депутатов, их полномочий утверждать местные бюджеты, отчеты об их исполнении, устанавливать порядок распоряжения коммунальной собственностью, принимать программы (планы) развития вверенных территорий; устанавливать местные налоги, сборы, их ставки и льготы по уплате. Специфика политической практики в Беларуси заключается в том, что у местных Советов депутатов нет преимуществ в вопросе юридической силы их решений перед актами исполкомов, в отличие от подобной практики в России и Украине.

Хозяйственная функция в основном заключается в исполнительно-распорядительной деятельности исполкомов, на которые в том числе возложена практическая реализация принятых Советами решений. Развитие подведомственной территории как общая цель, связывает самоуправление и управление в единую систему и находится в прямой зависимости от их финансовых возможностей. Это, в свою очередь, предопределяется размером административно-территориальной единицы, количеством проживающих там граждан и социально-экономической инфраструктурой. В Республике Беларусь эти факторы влекут за собой высокую функциональность областного уровня местного самоуправления, в то время как первичный уровень, будучи самым эффективным с точки зрения коммуникации между властью и местными сообществами, ограничивается в функциональности и попадает в зависимость от государственных дотаций.

Системные взаимосвязи между управлением и самоуправлением обнаруживаются также в организационных и контрольных полномочиях. В настоящее время выборные Советы депутатов, не обладая полномочиями полностью определять кадровый состав исполкомов, только утверждают в должности их председателей. Деятельность исполкомов контролируется Советами за счет установления приоритетов развития территории, утверждения отчетов о результатах их деятельности, отмены несоответствующих законодательству решений. Контроль за законностью решений как исполкомов, так и Советов, встроен в контрольную функцию местного самоуправления, которая за счет механизма коммуникации позволяет гражданам оценивать деятельность местной власти, ее функциональность и респонсивность интересам общества. Созданные для этого законодательством возможности (обязанность Советов и их депутатов отчитываться перед гражданами, возможность отзывать своих представителей в Советах депутатов до истечения срока их полномочий) не в полной мере востребованы белорусским обществом.

Коммуникативная функция, по своей сути в первую очередь присущая именно самоуправлению, а не управлению, оказывает значительное влияние на его функциональность как для политической системы, так и для общества, если позволяет трансформировать поступающую от общества информацию в эффективные и результативные решения, а также легитимировать их. Организационная обособленность управления от самоуправления содействует более высокому уровню взаимодействия граждан с исполнительными органами власти, которым адресуется большинство их обращений.

Круг и особенности реализации институтом местного самоуправления в Республике Беларусь своих функций свидетельствует о том, что сформированная система местной власти функциональна для политической системы за счет возможности проводить последовательный, унифицированный политический курс. При этом не в полной мере реализуются на практике предоставляемые гражданам институциональные возможности влиять на процесс и результат принимаемых на местах политических решений, что актуализирует влияние социокультурного фактора на особенности институционализации местного самоуправления в Республике Беларусь.

В третьем разделе «Политическая культура белорусского общества как фактор преемственности и изменений в сфере местного самоуправления» исследуются субъективные основания формирования специфических характеристик местного самоуправления в Беларуси.

История институционализации политической власти в белорусском обществе привела к появлению в ментальности белорусов национальных черт, как роднящих, так и отличающих их от соседних этносов. Развитие в рамках западной традиции, сменившееся вхождением в состав Российской Империи и последующим советским периодом, привело к соединению у белорусов ценностей собственной независимости и свободы с уважением к государственной власти, стремлением к социальной справедливости.

Формировавшиеся у белорусского общества на протяжении длительного времени этатистские установки особенно укрепились в советский период. Политические перемены, сопутствовавшие распаду Советского Союза, содействовали плюрализации общественной жизни и повлекли рост политической активности граждан, в основе которой между полюсами оптимизма и пессимизма располагался целый спектр мотивов. Резкое падение уровня жизни, неэффективность политических и экономических институтов, циркуляция непривычных идей и ценностей постепенно усиливали разочарование скоростью и качеством происходящих перемен, что укрепляло стремление общества к обретению стабильности в своей жизни. Символом стабильности в глазах общества всегда являлась государственная власть во главе с сильным лидером. Фактическая же легитимность власти, равно как и авторитет советских ценностей коллективизма и солидарности в этот период оказались на крайне низком уровне при сохранении ожиданий, возглавляемых на власть. Предшествующий спаду период высокой социально-политической активности был недостаточным для того, чтобы закрепить на месте вытесняемых конструктивные и функциональные эквиваленты: ответственный индивидуализм, индивидуальное и групповое акторство, межличностное и абстрактное доверие.

Обновление институциональной структуры политической системы, стабилизация экономики постепенно содействовали легитимации государственной власти и проводимого политического курса. Институт местного самоуправления, следуя общим тенденциями функционирования политической системы, для белорусского общества представляет собой обязательный структурный элемент политики. Наиболее распространенной формой участия в нем являются выборы, а стоящая за этим мотивация отражает скорее традиционные, консервативные ценности, нежели рациональные ценности развития. В представлениях белорусских граждан преобладает в основном скептическое отношение к способности органов местного самоуправления влиять на их жизнь. По уровню доверия местные Советы депутатов несколько уступают соответствующим исполнительным комитетам и с более значительным отрывом-- центральному уровню власти.

Сравнение данных социологических опросов белорусского общества с данными опросов российского и украинского обществ позволило прийти к выводу, что вовлеченность населения в политические процессы на местном уровне, равно как и их оценка, не находятся в прямой зависимости от быстрых институциональных трансформаций 90-ых гг. Для качественных сдвигов не достаточно изменения законодательства, но требуется постепенное изменение ценностных установок общества, которые в большей степени формируют самоуправленческую составляющую местной власти. Для легитимации и последующей институционализации местного самоуправления наиболее функциональным представляется первичный уровень, где опросы фиксируют наилучшее качество коммуникации между властью и обществом, а также наибольший потенциал для консолидации местных сообществ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование институционализации местного самоуправления в Республике Беларусь позволило получить следующие основные научные результаты.

1. По своей природе местное самоуправление является сложноорганизованной и открытой подсистемой в рамках более широкого целого - политической системы. Длительное время основу методологии исследования местного самоуправления составлял институциональный метод, благодаря которому данный институт попал в поле интереса политической науки. Институциональный метод, предполагающий анализ положения местного самоуправления в общей иерархии политических институтов, позволил выявить его сложносоставную природу, в которой одновременно сочетаются как общественные, так и государственные начала. При таком подходе местное самоуправление-- это законодательно регулируемая деятельность представительного органа населения территориальной единицы, решающего посредством собственных и привлеченных ресурсов отнесенные к его компетенции вопросы местного значения.

В рамки эвристических возможностей классических концепций местной власти не попадал целый круг общественных явлений и процессов, органически связанных с институтом местного самоуправления и позволяющих описать всю целостность образующих его элементов, выявить и объяснить факторы и направления его институциональных изменений. Восполнению указанных пробелов содействует обращение к разработкам постклассических теорий политической науки (теория социального конструирования реальности П. Бергера и Т. Лукмана, неоинституциональный подход Д. Норта, Ф. Фукуямы, Л.Харрисона, С.Хантингтона, П. Штомпки, теория политического и социального полей П.Бурдье, теория структурации Э. Гидденса), что позволяет дополнить формальный аспект изучаемого института сопутствующей социальной практикой, а также ее последствиями, воспроизводящими или видоизменяющими институт. В качестве основных доминант институциональной динамики на уровне местного самоуправления выступают стратегии политических элит и предрасположенность общества к восприятию и оцениванию политического окружения, структурирующая его практику. Исходя из описанного комплексного подхода, местное самоуправление следует определить как сложный институт, основанный на легальном и легитимном участии граждан, в решении круга связанных с территорией их проживания локальных и общегосударственных дел, включающий формализованные и неформальные практики и содействующие их реализации структуры. [1, 4-10, 14]

2. Полная характеристика положения и динамики института местного самоуправления требует раскрыть содержание выполняемых им функций, для чего необходимо учесть ряд аспектов. В некоторых странах помимо органов местного самоуправления в рамках местной власти действуют также органы управления, которые назначаются сверху и в первую очередь содействуют представительству интересов общегосударственного уровня власти на местах. Однако местное управление все же существует и в тех системах, где соответствующие органы не предусмотрены, что позволяет рассматривать обе системы органов в качестве функциональных альтернатив. При этом, эффективность выполняемых ими функций должна оцениваться исходя из социально-экономического и политического контекста (кризисное или стабильное время), а также того, общегосударственные интересы или интересы местного сообщества ставятся во главу угла.

В деятельности местного самоуправления (или местной власти при наличии структур управления) можно выделить явные (формальные функции), которые можно условно подразделить на функции управления, организации, хозяйствования, контрольную и коммуникативную. Список явных функций для более адекватного анализа последствий практической деятельности института местного самоуправления необходимо дополнить неявными функциями легитимации, социализации и консолидации.

Таким образом, описание и объяснение процесса и результатов институционализации местного самоуправления, исходя из выявленных взаимодополняющих методологических подходов, включает анализ: 1) правового оформления института; 2) особенностей реализации институтом своих функций, как явных, так и латентных; 3) состава, стратегий и взаимного влияния акторов местного и центрального уровней власти; 4) общественного отношения к институту и участия в его функционировании. [1, 14]

3. История становления института местного самоуправления в Беларуси выявляет преобладание в его формировании инициатив, исходящих от общенациональных политических элит. В развитии институциональных условий организации и функционирования местного самоуправления в современной, постсоветской Беларуси можно выделить три этапа.

Первый этап (с конца 1991 г. до марта 1994 г.) характеризовался разворачивающимся системным кризисом белорусского общества, в условиях которого происходил поиск будущей организации политической системы. Исходным пунктом трансформации института местного самоуправления в Беларуси была советская система, которая в осуществлении управления на местах характеризовалась преобладанием исполнительных структур над представительными. В результате взятого еще в рамках советской политической системы курса на демократизацию роль местного самоуправления и местных Советов депутатов в этом процессе подверглась переоценке. Широкие полномочия местных Советов в отношении собственных исполнительных комитетов оправдывали использование терминов «система местного самоуправления» и «система местной власти» в качестве синонимов.

Второй этап (с марта 1994 г. по ноябрь 1996 г.) охватывает институциональные трансформации местной власти, связанные с принятием Конституции независимой Республики Беларусь в 1994 г. Заданные Конституцией новые рамки должного и возможного в сфере политики, учреждение поста Президента Республики Беларусь, возглавившего исполнительную ветвь власти, повлекли перераспределение сфер политического влияния на местах в пользу исполнительной ветви власти. Обтекаемость формулировок Конституции, урегулировавшей понятие и особенности компетенции местных органов власти лишь в общем виде, не затрагивая деталей их организации и иерархии, привела к тому, что сфера местной власти стала для общенационального уровня политики конфликтным вопросом. Это выражалось в противоречивых реформаторских инициативах Президента и Парламента, общий вектор которых был централизаторским.

Границей между вторым и третьим этапом (с декабря 1996 г. по настоящий момент) институциональной динамики местного самоуправления послужил республиканский референдум 1996 г., на котором был изменен Основной закон и решен принципиальный для местного самоуправления вопрос о рекрутировании глав местных исполнительных органов посредством назначения, а не избрания населением. Общество, таким образом, выразило согласие с заданным политическими элитами вектором преобразований местной власти. В этот период постепенно уточняются правила деятельности местного самоуправления, выявляются последствия осуществленных преобразований для политической системы и для общества.

Трансформация условий организации и деятельности местного самоуправления отразилась на выполняемых им функциях и, как следствие, по новому перераспределила политический капитал между основными игроками в поле местной власти. Традиционные для местной власти явные функции (управления, хозяйствования, организации, контрольная и коммуникативная) распределены между органами местного управления и местного самоуправления в различных долях. Анализ показывает, что на местном уровне сформирована система, в рамках которой положение местного самоуправления можно охарактеризовать с двух позиций. С одной стороны, сложилось общепринятое распределение функциональных обязанностей между представительными и исполнительными органами: первые отвечают за утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении, установление местных налогов и льгот и в целом за стратегическое определение направлений развития территории, вторые-- за непосредственную их реализацию. Имеет место достаточно системное описание местного уровня власти, расширение круга полномочий органов местного самоуправления и уточнение отдельных процедур, которые постепенно приближают институциональное пространство местной власти Беларуси к общемировой практике в данной сфере. С другой стороны, институциональная динамика местного самоуправления, заданная нормотворческими инициативами Национального Собрания Республики Беларусь и Президента, а также реальная практика в данной сфере свидетельствуют о том, что для политической системы желательной является высоко управляемая местная власть, обеспечивающая последовательность и стабильность государственного курса. Для этого система управления была организационно обособлена от самоуправления, а последнее все больше подчинялось общенациональным целям управления. [2, 11, 12]

4. Формальное отграничение управления от самоуправления в Беларуси изменило организацию коммуникации на местном уровне и сузило канал влияния местного сообщества на механизм принятия политических решений. Реализация явных функций местной власти указывает на то, что обособление управления от самоуправления нецелесообразно, т.к. возложенные на них индивидуальные функции содействуют выполнению общей цели-- развитию вверенной территории. Успешное ее достижение представляет интерес как для отдельного местного сообщества, так и для государства, и во многом зависит от качества коммуникации между обществом и властью, которая объединяет их в единую систему и связывает явные и латентные функции местной власти.

С точки зрения белорусского общества статус и функциональность местного самоуправления характеризуется следующим образом. Институт местного самоуправления, будучи демократическим по своей сути, рассматривается обществом не как ценность, а скорее инструментально, т.е. исходя из возможности получения политических, социальных, экономических «дивидендов». Существующие институциональные возможности (местные референдумы, отзыв депутатов и т.д.) не находят должного воплощения в социальной практике, если выходят за рамки традиционных форм активности. Основной и единственной социально значимой практикой, связывающей структуры самоуправления с их социальной базой в Беларуси, является процедура делегирования полномочий (выборы), составляющая основу легитимности сформированных таким образом органов, социализирующая граждан в местной политике и формирующая большую часть информации на «входе» в систему местной власти. В сознании граждан, исходя из логики функционирования местной власти, местное самоуправление и местное управление не являются обособленными друг от друга. Однако, сложившийся в советские времена образ менее влиятельных, чем исполнительные, представительных структур продолжает воспроизводиться и в настоящее время. Частично это происходит за счет прямого и косвенного подтверждения в официальном дискурсе, частично-- за счет институциональных преобразований местной власти, перераспределивших политический капитал от института местного самоуправления в пользу исполнительной власти. В целом, относительная немногочисленность и сложность в обнаружении эмпирических сведений о новых образцах функциональности местного самоуправления в его практике являются самостоятельной и объективной характеристикой его современного состояния. [2, 3, 13]

Рекомендации по практическому использованию результатов

Результаты диссертационного исследования, его отдельные положения и выводы, а также использованный в нем материал могут быть применены в преподавании курсов «Политология», «Сравнительная политика», «Муниципальное право».

Материалы диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс Учреждения образования «Белорусский государственный экономический университет» при подготовке базовой и рабочей учебных программ по дисциплине «Сравнительная политика» для специальности 1 - 23 01 06 «Политология».

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ СОИСКАТЕЛЯ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в научных рецензируемых журналах

1. Клинова, Е.В. Местное самоуправление как форма децентрализации власти / Е.В. Клинова // Весн. Беларус. дзярж. экан. ун-та. - 2009. - № 4. - С. 113-119.

2. Клинова, Е.В. Роль местного самоуправления в системе местной власти Республики Беларусь / Е.В. Клинова // Весн. Беларус. дзярж. экан. ун-та. - 2009. - № 6. - С. 116-120.

3. Клинова, Е.В. Статус и динамика органов местного самоуправления в переходных обществах: мониторинг общественного мнения / Е.В. Клинова // Проблемы упр. - 2010. - № 2. - С. 208-215.

Материалы научных конференций

4. Клинова, Е.В. Территориальные основы местного самоуправления / Е.В. Клинова // Система ценностей современного общества : материалы IV Всерос. науч.-практ. конф., Новосибирск, 26 дек. 2008 г. / Центр развития науч. сотрудничества ; под общ. ред. С.С. Чернова. - Новосибирск, 2009. - С. 193-198.

5. Клинова, Е.В. Классические концепции местной власти / Е.В. Клинова // Молодежь и наука: реальность и будущее : материалы II Междунар. науч.-практ. конф., Невинномысск, 3 марта 2009 г. : [сборник : в 9 т.] / Бакин. гос. ун-т [и др.] ; редкол.: В.А. Кузьмищев [и др.]. - Невинномысск, 2009. - Т. 3 : История. Политология. Социология. Философия. - С. 189-193.

6. Клинова, Е.В. Местное самоуправление как результат децентрализации государственной власти / Е.В. Клинова // Система ценностей современного общества : материалы V Всеросс. науч.-практ. конф., Новосибирск, 10 марта 2009 г. : в 2 ч. / Центр развития науч. сотрудничества ; под общ. ред. С.С. Чернова. - Новосибирск, 2009. - Ч. 2 - С. 31-35.

7. Клинова, Е.В. Централизация и децентрализация как альтернативные варианты организации государственной власти / Е.В. Клинова // Актуальные проблемы социально-экономических, правовых и гуманитарных наук: теория и практика : материалы науч.-практ. конф., Минск, 15 мая 2009 г. / Белорус. ин-т правоведения ; [редкол.: C.Ф. Сокол и др.]. - Минск, 2009. - С. 237-238.