Анализ правовой политики государства по реформированию избирательной системы в контексте реализации Послания Президента

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Красинский Владислав Вячеславович -

член Общественного научно-методического

Консультативного совета при ЦИК России,

кандидат юридических наук

Анализ правовой политики государства по реформированию избирательной системы в контексте реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г.

Предложение Президента Российской Федерации о введении единого критерия установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации реализовано в Федеральном законе от 5 апреля 2010 г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации См. СЗ РФ. 2010. № 15. Ст. 1738.. Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 миллионов человек.

Новеллы данного закона призваны обеспечить унификацию средней нормы представительства избирателей на один депутатский мандат и гарантировать равное избирательное право граждан при проведении выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Президентская инициатива о гарантиях формирования фракций для всех партий, представленных в региональных парламентах, и участия их представителей в работе на постоянной основе и на руководящих постах воплощена в Федеральном законе от 4 июня 2010 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и установлением требований к условиям осуществления депутатской деятельности» См. Рос. газ. 2010. 9 июня.. Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, входят в депутатские объединения (во фракции).  Депутату, избранному в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат, предоставляются следующие права: право предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, права на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и документов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.  Положения данного закона направлены на недопущение монополизации власти и развитие политического плюрализма в органах народного представительства.

Инициатива Главы государства о закреплении гарантий представительства в законодательных органах субъектов Российской Федерации политических партий, получивших на региональных выборах более 5 % голосов избирателей реализована в Федеральном законе от 22 апреля 2010 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и освобождении от сбора подписей избирателей политических партий, списки кандидатов которых получили депутатские мандаты в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» См. СЗ РФ. 2010. № 17. Ст. 1986. . Согласно Федеральному закону от 22 апреля 2010 г. № 63-ФЗ, если установленный законом субъекта Российской Федерации, необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации минимальный процент голосов избирателей превышает 5 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, этим законом должна предусматриваться передача депутатских мандатов спискам кандидатов, получившим менее установленного минимального процента, но не менее 5 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов. В соответствии с законом субъекта Российской Федерации каждому такому списку кандидатов передается один депутатский мандат.  Данное положение не применяется, если установленный законом субъекта Российской Федерации указанный минимальный процент составляет 5 и менее процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. На следующем этапе демократизации избирательной системы можно было бы на уровне федерального закона закрепить снижение заградительного барьера до 5%.

Предложение Президента Российской Федерации об освобождении от сбора подписей для участия в региональных выборах партий, имеющих фракции в законодательных собраниях субъектов Российской Федерации, реализовано в Федеральном законе от 22 апреля 2010 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и освобождении от сбора подписей избирателей политических партий, списки кандидатов которых получили депутатские мандаты в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» См. СЗ РФ. 2010. № 17. Ст. 1986.. Анализируемая инициатива направлена на повышение уровня политической конкуренции в партийной среде. На выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также на выборах в органы местного самоуправления, находящиеся на территории этого субъекта Российской Федерации, регистрация кандидата, списка кандидатов, выдвинутых политической партией, список кандидатов которой на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта Российской Федерации допущен к распределению депутатских мандатов (списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта Российской Федерации), а также регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых региональными отделениями или иными структурными подразделениями такой политической партии (если это предусмотрено уставом политической партии), осуществляется без сбора подписей избирателей при условии, что указанное официальное опубликование состоялось раньше представления в избирательную комиссию документов, необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов. Регистрация такого кандидата, списка кандидатов осуществляется на основании решения о выдвижении этого кандидата, списка кандидатов, принятого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Глава государства отметил, что «было бы полезно, чтобы органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в году посвящали заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах. Непарламентским партиям также нужно гарантировать возможность постоянного участия в работе Центральной и региональных избирательных комиссий». Изложенные позиции Президента Российской Федерации были частично закреплены в Федеральном законе от 4 июня 2010 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» См. Рос. газ. 2010. 8 июня.. Согласно новому Федеральному закону, политические партии, не представленные в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, вправе не менее одного раза в год участвовать в пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Политические партии, не представленные в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, вправе не менее одного раза в год участвовать в пленарном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Гарантии участия непарламентских партий в работе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на законодательном уровне не оформлены. В федеральном законодательстве о выборах было бы целесообразно урегулировать правовой статус членов избирательных комиссий, представляющих непарламентские партии, их права, обязанности и ответственность. В связи с изложенным пункт 4 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» можно было бы дополнить следующим предложением: «Политические партии, федеральные списки кандидатов которых не допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также региональные отделения этих политических партий, списки кандидатов которых не допущены к распределению депутатских мандатов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, могут назначить по одному представителю от каждой партии для участия в работе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом совещательного голоса». законодательный власть депутат

Пункт 1 статьи 22 данного Федерального закона предлагается в следующей редакции: «Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации». Пункт 2 статьи 22 можно было бы сформулировать следующим образом: «Избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов на выборах в представительный орган муниципального образования».

В качестве примера можно привести зарубежный опыт решения данной проблемы. В Черногории политические партии могут назначать своих представителей с правом совещательного голоса для участия в работе любых избирательных комиссий.

Предложение Президента Российской Федерации о необходимости четко урегулировать процедуры досрочного голосования на местных выборах воплощено в Федеральном законе от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления» См. Рос. газ. 2010. 4 июня.. Федеральным законом установлен новый порядок досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления, аналогичный тому, который применяется на выборах в органы государственной власти. Досрочное голосование на выборах всех уровней допускается на избирательных участках, участках референдума, образованных в труднодоступных или отдалённых местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, а также в иных значительно удалённых от помещения голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено. Кроме того, на выборах в федеральные органы государственной власти и референдуме Российской Федерации досрочное голосование может проводиться на избирательных участках, участках референдума, образованных за пределами Российской Федерации. Иных оснований для проведения досрочного голосования на выборах не предусмотрено.

Предложение Президента Российской Федерации о предоставлении всем партиям равных возможностей в использовании муниципальных зданий для проведения агитационной работы в ходе избирательных кампаний реализовано в проекте Федерального закона № 357233-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением дополнительных гарантий обеспечения равных условий предоставления помещений для встреч с избирателями, участниками референдума». Правовые положения проекта данного Федерального закона призваны стимулировать политическую конкуренцию среди партий при проведении агитационной работы в процессе выборов.

Рекомендация Главы государства о принятии во всех субъектах Российской Федерации законодательных актов о гарантиях равного освещения в СМИ деятельности партий, представленных в региональных парламентах, учтена в Федеральном законе от 6 мая 2010 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О политических партиях» См. СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2288.. Обеспечение гарантий равенства политических партий, представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12 мая 2009 года № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» Модельное законодательство в данной области было разработано Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Контроль за обеспечением таких гарантий осуществляется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации.

По инициативе Президента Российской Федерации был принят Федеральный закон от 29 марта 2010 г. № 29-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором нашли свое закрепление статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед законодательным органом субъекта Российской Федерации См. СЗ РФ. 2010. № 14. Ст. 1549.. Тем самым конституционный механизм контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти был распространен на региональный уровень.

В настоящее время на стадии разработки и согласования находятся президентские инициативы об отказе от сбора подписей как метода допуска партии к выборам; об урегулировании порядка использования и предотвращения незаконных манипуляций с открепительными удостоверениями; о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней по партийным спискам; о техническом переоснащении российской избирательной системы.

Правовая политика государства по реформированию избирательной системы уже сейчас направлена на постепенную отмену сбора подписей применительно к выборам по партийным спискам. Согласно действующему законодательству сбор подписей не осуществляют политические партии, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и федеральным спискам кандидатов которых переданы депутатские мандаты, а также региональные отделения и иные структурные подразделения этих политических партий. Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 108-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением количества подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и уточнением оснований для регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления» предусмотрел, что на региональных и местных выборах сбор подписей не проводят и политические партии, списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в действующих на день официального опубликования решения о назначении выборов законодательных (представительных) органах государственной власти не менее чем в одной трети субъектов Российской Федерации, а также региональные отделения и иные структурные подразделения этих политических партий. Регистрация кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых такими политическими партиями, их региональными отделениями или иными структурными подразделениями, осуществляется на основании принятых ими решений о выдвижении кандидатов, списков кандидатов См. Рос. газ. 2009. 10 июня.. Можно было бы заимствовать и зарубежный опыт. Например, в Швейцарии политическая партия освобождается от сбора подписей, если она зарегистрирована Федеральным канцлером за 1 год до назначения выборов, выдвигает список кандидатов в кантоне или представлена как минимум одним депутатом.

В проекте Федерального закона № 382589-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка использования открепительных удостоверений при проведении выборов и референдумов» Проект Федерального закона № 382589-5 был рассмотрен 7 июля 2010 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении. можно было бы закрепить ряд гарантий, исключающих противоправное использование открепительных удостоверений и нарушение избирательных прав участников выборов, в том числе: необходимость указания дополнительных данных об избирателе в открепительном удостоверении; повышение степени защиты открепительного удостоверения; усиление ответственности должностных лиц избирательных комиссий за сохранность и незаконное использование открепительных удостоверений; исключение возможности повторного использования открепительного удостоверения. Статью 62 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следовало бы дополнить предложением: «В открепительном удостоверении должно быть предусмотрено место для внесения в него фамилии, имени, отчества и места жительства избирателя; серии, номера, даты выдачи паспорта избирателя и органа, выдавшего паспорт избирателю; номера избирательного участка, на котором избиратель внесен в список избирателей по месту жительства; фамилии, имени и отчества должностного лица избирательной комиссии, выдавшего открепительное удостоверение; серии, номера, даты выдачи паспорта должностного лица избирательной комиссии, выдавшего открепительное удостоверение; органа, выдавшего паспорт указанному должностному лицу избирательной комиссии». Аналогичные правовые положения можно было бы закрепить в пункте 6 статьи 68 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и в части 6 статьи 74 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Инициатива Президента Российской Федерации о техническом переоснащении российской избирательной системы актуализирует вопрос нормативного правового регулирования использования и внедрения орбитальных систем «Глонасс» и «Гонец», устройств электронного голосования, комплексов обработки избирательных бюллетеней, систем контроля и передачи информации с участковых избирательных комиссий, веб-камер в помещениях избирательных комиссий в ходе проведения голосования и подведения его итогов, а также электронного документооборота и информационного сопряжения ГАС «Выборы» с информационными системами других государственных и муниципальных органов. Такая правотворческая работа должна проводиться с обязательным участием Федерального центра информатизации при ЦИК России и НИИ «Восход». В целях ускоренного внедрения технических средств подсчета голосов и обработки информации из пункта 15 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» необходимо исключить следующее предложение: «Общее число избирательных участков, участков референдума, где проводится электронное голосование, не должно превышать 1 процент от числа избирательных участков, участков референдума, образованных на территории, на которой проводятся выборы, референдум, а если 1 процент от числа избирательных участков, участков референдума, образованных на территории, на которой проводятся выборы, референдум, составляет менее пяти избирательных участков, участков референдума, указанное общее число не может быть менее пяти избирательных участков, участков референдума».

Представляется, что пакет президентских инициатив по реформированию избирательной системы Российской Федерации направлен на демократизацию политической системы российского общества и укрепление доверия граждан к действующей власти.

Размещено на Allbest.ru