Причини та наслідки впровадження механізмів участі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Причини та наслідки впровадження механізмів участі

Іщейкін К. Є.,

народний депутат України

Анотація

Виділено та проаналізовано три основних цілі впровадження механізмів участі: легітимність, ефективність та справедливість. Зазвичай пріоритетом для реформаторів є легітимність та ефективність діяльності органів публічної впади, в той час як справедливість ігнорується і лише в окремих випадках може бути опосередкованим результатом досягнення двох попередніх цілей. Однак формалізація участі громадян, яка зводиться до вирішення незначних питань, лише поглиблює відчуження громадян від політики та перешкоджає досягненню цих трьох цілей.

Ключові слова: бюджет участі, демократія, легітимність, ефективність, державне управління, справедливість.

Annotation

Ishcheikin K. Y, the People's Deputy of Ukraine

Causes and implications of participation mechanisms implementation

Three main goals of the implementation of participatory mechanisms are identified and analyzed, especially legitimacy, efficiency and justice. Generally, the legitimacy and effectiveness of public administration are the priority for reformers, while justice is ignored and only in some cases may be realized through achieving the two previous goals. However, the formalization of citizen participation, 'which is limited to solving minor issues, only exacerbates the alienation of citizens from politics and hinders the achievement of these three goals.

Keywords: participatory budgeting, democracy, legitimacy, efficiency, public administration, justice.

Виклад основного матеріалу

Ідея ширшого залучення громадян до процесу прийняття рішень стала однією з основних тенденцій розвитку політичних систем у всьому світі. Вона реалізується як на загальнонаціональному масштабі (від створення громадянських асамблей для удосконалення виборчої системи у Британській Колумбії та Онтаріо, до підготовки народного тексту Конституції в Ірландії), так і на місцевому рівні (наприклад, запровадження бюджету участі). Крім того, цю ідею підтримують різні політичні актори: органи публічної влади, політики, організації громадянського суспільства, ініціативні групи громадян та міжнародні організації. Так у 2012 році Світовий банк інвестував близько 85 млрд. дол. у різноманітні механізми участі в усьому світі [7].

Незважаючи на багатоманіття форм участі громадян, які з'явилися протягом останніх десятиліть, найпопулярнішими залишаються громадські слухання. Оскільки вони є відкритими для усіх учасників, то найчастіше добровільно взяти участь у них зголошуються саме ті громадяни, які найбільше зацікавлені у питаннях, що винесені на обговорення. При цьому більшість дискусій проводяться офіційними особами чи запрошеними гостями; лише кілька учасників отримують слово в ході обговорення, а більшості присутніх відведена роль слухачів. Як результат, рішення, прийняті за результатами громадських слухань, зазвичай мають консультативний характер і не дають можливості громадянам ефективних інструментів впливу на діяльність органів публічної влади.

В найбільш узагальненій формі стимулом до розширення участі громадян є бажання вирішити проблеми, пов'язані з легітимністю, ефективністю та справедливістю. Найпопулярнішим аргументом на користь впровадження нових механізмів участі є їх позитивний вплив на легітимність демократичного управління [2]. Один з фундаментальних принципів представницької демократії полягає у тому, що закони і політика набувають законного характеру завдяки впливу громадян на формування державної політики через проведення регулярних виборів до законодавчого органу, на яких вони оцінюють здобутки політичних сил і притягують політиків до відповідальності. Однак на сьогодні ці традиційні механізми виборчого представництва уже не дають очікуваних результатів. Згідно з багатьма показниками та опитуваннями громадської думки зв'язок між громадянами та політичними інститутами значно ослаблений, як у розвинених, так і молодих демократіях. Рівень довіри громадян до органів законодавчої і виконавчої влади, членство та лояльність до політичних партій, явка на виборах свідчать про кризові явища у сучасних державах [1]. Не в останню чергу це зумовлено тим, що політики та політичні партії втратили зв'язок із виборцями, оскільки вони представляють інтереси лише деяких груп [6], не несуть реальної відповідальності перед виборцями [4], є корумпованими або ж просто неефективними. Ця криза легітимності відкриває нові можливості для демократичних інновацій, що прагнуть посилити легітимність державних рішень. Зазвичай це прагнення є найсильнішим, оскільки впровадження прямої участі громадян у процесах прийняття рішень мінімізує негативні наслідки традиційних процесів представницької демократії.

Залучення громадян до дискусій про виборчу систему є відносно новим явищем. їм надається можливість приймати рішення про встановлення меж виборчих округів, врегулювання процедури проведення праймеріз, фінансування виборчих кампаній і навіть вибір виборчої системи: мажоритарної чи пропорційної. Зазвичай такі рішення приймаються законодавчим органом країни, члени якого зацікавлені у встановленні таких правил політичної конкуренції, що сприяють власній політичній силі, в той час як громадяни можуть мати інші пріоритети, такі як розширення політичного вибору, конкуренція та якісний зв'язок між виборцями та їх представниками. Як слушно зазначив Д. Томпсон, «ідея, що громадяни мають право керувати виборчою системою залишалися теоретичним ідеалом, доки в Британській Колумбії не була створені Громадська асамблея в 2004 році» [12, р. 33]. Ключовою особливістю таких прикладів залучення громадян до удосконалення виборчої системи є те, що відносно невелика група громадян протягом тривалого періоду вирішувала складну проблему. Оскільки вона мала в своєму розпорядженні відповідні ресурси (фахівців та інфраструктуру), то її члени, які не були загалом не були фахівцями з політології, конституційного права і державного управління, могли отримати специфічні знання, необхідні для прийняття виваженого рішення з урахуванням різних підходів та інтересів. Порівняно з іншими, більш звичними альтернативами, ці збори громадян прагнули підвищити легітимність державних рішень, відвівши основну роль у цих процесах громадянам, які не є державними чиновниками чи політиками. Очевидним недоліком подібних механізмів є те, що результати діяльності таких зібрань громадян зазвичай мають консультативний і дорадчий характер, що дає змогу панівним політичним силам уникнути радикальних змін у політичній системі.

Друга проблема, вирішенню якої сприяє участь громадян, є низька ефективність органів державного управління. Підвищити якість та ефективність державних послуг можна шляхом реформування конкретних сфер державного управління шляхом реорганізації відповідних органів для ширшого залучення громадян. Завдяки цьому органи державної влади можуть підвищити свою ефективність отримуючи більше інформації про потреби громадян та користуючись їх знаннями [9; 11]. Значний акцент на участі громадян зроблено у концепції належного урядування, до реалізації якої на практиці прагнуть різноманітні міжнародні організації - ООН, Світовий банк, Європейський Союз тощо. У документах Програми розвитку ООН під «належним управлінням» розуміється практика економічної, політичної і адміністративної влади з управління справами держави на всіх рівнях, що об'єднує механізми, процеси та інститути, через які громадяни і групи висловлюють свої інтереси, реалізують законні права, виконують обов'язки і балансують міжрозбіжностями» [5].

До його ключових характеристик належить: участь (всі громадяни мають право голосу у прийнятті рішень - безпосередньо чи за допомогою легітимних інститутів, які представляють їх інтереси; така широка участь будується на свободі зібрання і слова, а також на здатності до конструктивного діалогу); верховенство права (чесність і неупередженість правових структур, особливо тих, які забезпечують дотримання прав людини); прозорість (свобода інформації, її повнота і доступність, для всіх, хто в ній зацікавлений); чутливість (всі інститути реагують на найменші потреби своїх громадян); орієнтація на згоду (дотримання балансу інтересів для досягнення широкого консенсусу з питання, що найбільше відповідає потребам групи і якими способами, з допомогою яких процедур цього слід добиватися); справедливість (всі громадяни мають можливість покращити свій добробут); результативність і дієвість (максимально ефективне використання ресурсів для задоволення потреб громадян); підзвітність (уряд, приватний бізнес і структури громадянського суспільства підзвітні громадськості і інституційним носіям прав); стратегічне бачення (лідери й громадськість виходять із довгострокових перспектив управління і розвитку особистості та чітко уявляють собі ті заходи, які необхідні для їх реалізації).

Світовий банк визначає урядування як «спосіб, в який використовується влада для управління національними економічними і соціальними ресурсами заради розвитку» [8]. В такому розумінні концепція урядування безпосередньо пов'язана з управлінням процесом розвитку, включаючи державний і приватний сектори. У широкому розумінні слова урядування - це інституційне середовище, в якому громадяни взаємодіють один з одним і з представниками держави.

Справедливість, точніше соціальна справедливість є третьою ціллю, досягненню якої сприяє учасницьке управління. Управлінські механізми часто продукують несправедливі результати, коли деякі групи, що мають політичні, економічні чи соціальні переваги, впливають на вибір такого варіанту державної політики, що посилює їх політико-економічний статус. Хоча теоретики демократії тривалий час обговорюють проблеми несправедливості, зумовленої домінуванням більшості при прийнятті рішень або ж особливостями статусу еліти, однак досі ефективних рішень цієї проблеми не знайдено. Розширення участі частково може сприяти відновленню соціальної справедливості завдяки залученню до процесу прийняття рішень маргіналізованих груп. Крім того це також може бути опосередкованим результатом досягнення розглянутих вище двох цілей: легітимності й ефективності.

Саме бажання посилити соціальну справедливість було одним з провідних мотивів авторів бюджету участі в бразильському місті Порту-Алегрі, що прагнули до врахування інтересів виключених із політичного життя суспільних груп. Робітнича партія (Partido dos Trabalhadores) розглядала його як інструмент для перегляду пріоритетів місцевого бюджету, змістивши акцент на користь соціально незахищених груп, які проживали у бідних районах міста [10]. механізм участь представницький демократія

Однак у більшості країн, що запозичили цей інструмент учасницької демократії, основний акцент було зроблено на покращенні діяльності органів публічної влади, їх наближенні до потреб громадян, а соціальний вимір майже не брався до уваги [3]. Досягнення ідеалів соціальної справедливості шляхом впровадження механізмів участі вимагає виконання двох умов: по-перше, ініціатори повинні прагнути як до максимального залучення усіх зацікавлених осіб, так ідо гарантування рівних умов для усіх учасників. По-друге, у їх розпорядженні повинні бути відповідні ресурси для впровадження такої моделі бюджету участі, що найкраще враховує місцеві особливості й продукувати очікувані результати.

Протягом останніх десятиліть органи державної влади, організації громадянського суспільства та інші актори успішно реалізують безліч ініціатив щодо учасницького управління, кількість і масштаб яких зростає рік від року. Однак у переважній більшості ці проекти спрямовані радше на досягнення таких цілей як легітимність і ефективність державного управління, ніж відновлення соціальної справедливості. На відміну від Робітничої партії в Порту-Алегрі, більшість політиків та державних чиновників, що беруть участь у розробці й впроваджені нових механізмів участі, не вважають за потрібне вирівнювати з їх допомогою розподіл ресурсів чи спрощувати доступ до публічних благ та державних послуг.

Однак у деяких випадках вдається домогтися соціальної справедливості опосередковано. Низький рівень легітимності органів державної влади іноді є результатом ізолювання певних соціальних груп від участі у процес прийняття рішень. Якщо ж адміністративні реформи мають за мету залучення до політичних процесів громадян, інтереси й уподобання яких раніше не бралися до уваги, то це сприяє соціальній справедливості, оскільки вони можуть успішно відстоювати свої позиції. Що ж стосується ефективності, то коли органи публічної влади значно підвищують якість своїх послуг, особливо у таких сферах як освіта, охорона здоров'я, громадська безпека, екологія, то усі споживачі цих послуг отримують певну вигоду. Однак у кожному конкретному випадку окремі індивіди отримують більше вигід, ніж інші. Покращення якості початкової освіти має більший позитивний вплив на суспільство, ніж реформи вищої світи. Коли покращується громадська безпека, то люди, які проживають у криміногенних районах, отримують більше, ніж ті, що живуть у більш безпечних місцях.

Основним недоліком нововведень, спрямованих на розширення участі громадян, є їх масштаб. Хоча кількість ініціатив щодо управління через участь громадян у процесах прийняття рішень дедалі більше зростає, однак їх результативність поки що не очевидна. Зазвичай чиновники радяться з громадянами щодо вирішення дріб'язкових питань, про що свідчать незначні суми, що виділяються на бюджет участі у різних країнах, створюючи радше ілюзію участі, ніж реальну можливість суттєвим чином вплинути на місцеву чи загальнонаціональну політику. За такого підходу розчарування і незадоволення громадян лише поглиблюється, і механізми участі не здатні досягти жодної з трьох цілей: легітимації, ефективності й справедливості. Навіть більше, деякі учені та практики схильні екстраполювати короткострокові негативні результати такої поверхової участі на весь процес участі як такий і переконувати у низькій результативності механізмів демократії участі.

Однак навіть така позірна участь дає можливість громадянам ознайомитися з політичними реаліями та не піддаватися на заклики популістських партій. Відірваність від реального життя, у громадян відсутні знання про реальну ситуацію справ і вони шукають легких рішень, які пропонують їм популісти, не замислюючись про ресурси для реалізації щедрих передвиборчих обіцянок. Механізми участі, у тому числі й бюджет участі, є своєрідною школою громадянської освіти, що дає можливість індивідам дізнатися про реальний стан справ, особливості законодавчого регулювання та інтереси інших соціальних груп.

Список використаних джерел

1. Dalton R. J. Citizen politics: Public opinion and political parties in advanced industrial democracies. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 2008. 338 p.

2. Fung A. Democratic heory and political science: A pragmatic method of constructive engagement // American Political Science Review. 2007. Vol.101. №3. P. 443-458.

3. Ganuza E., Baiocchi G. The power of ambiguity: How participatory budgeting travels the globe // Journal of Public Deliberation. 2012. Vol.8. №2 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www. publicdeliberation.net/cgi/viewcontent.cgi?article=1229&context=jpd.

4. Gilens M. Affluence and influence: Economic inequality and political power in America. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2012. 352 p.

5. Good governance and sustainable human development. Governance for sustainable human development. N.Y.: UNDP, 2002. 120 p.

6. Lessig L. Republic, lost: How money corrupts Congress - And a plan to stop it. New York: Twelve, 2011. 416 p.

7. Mansuri G., Vijayendra R. Localizing development: Does participation work? Washington, DC: World Bank, 2012. URL: https:// openknowledge.worldbank.org/handle/10986/11859.

8. Measuring governance governance matters // World Bank Working Paper WPS2196. 1999. №1 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://documents.worldbank.org/curated/en/665731468739470954/pdf/multi-page.pdf.

9. Sabatier Р, Focht W., Lubell M., Trachtenberg Z., Vedlitz A., MatlockM. Swimming upstream: Collaborative approaches to watershed management. Cambridge, MA: MIT Press, 2005. 344 p.

10. Santos B. de S. Participatory budgeting in Porto Alegre: Toward a redistributive democracy // Politics and Society. 1998. Vol. 26. №4. P. 461-510.

11. Weber E. P. Bringing society back in: Grassroots ecosystem management, accountability, and sustainable communities. Cambridge, MA: MIT Press, 2003.

12. Thompson D. Who should govern who governs? The role of citizens in reforming the electoral system / Warren M. E., Pearse H. Designing deliberative democracy: The British Columbia Citizens' Assembly. New York: Cambridge University Press, 2008. 334 p.

Размещено на Allbest.ru