Інститут люстрації, як юридична практика в українському політикумі: аналіз та перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Миколаївський національний університет ім. В. О. Сухомлинського

УДК 323

Степаненко О. Г., аспірантка кафедри політології

Good_girl125@ukr.net

Україна, Миколаїв

Анотація

Аналізується процес люстрації як юридичної практики в українському політикумі. Метою роботи є визначення місця та ролі люстрації в системі юридичних норм та практик в Українській державі. Автор аналізує Закон «Про очищення влади» і вказує на його недоліки. При даному дослідженні автором використовувались загальнонаукові методи та підходи: теоретичні та емпіричні. Дослідник звертається до наукових доробок інших авторів у питанні люстрації, але виокремлює власне бачення цієї проблематики в українській політиці.

В роботі охарактеризовано діяльність Департаменту з питань люстрації як структурного підрозділу Міністерства юстиції України. Автор наводить головні принципи очищення влади в нашій державі і надає своє бачення щодо подальшого розвитку люстраційних процесів в Україні.

Одержані в роботі результати дають підстави стверджувати, що процес люстрації набуде повноцінного розвитку лише за умов її юридичного підґрунтя.

Ключові слова: люстрація, Закон «Про очищення влади», Міністерство Юстиції України, люстраційний комітет, державний службовець.

На даному етапі розвитку політичного простору в Україні переважають процеси, що носять характер трансформаційних. Держава знаходиться у стані перебудови старої політичної системи, зміни принципів функціонування головних інститутів влади та впровадження нових дієвих механізмів управління. Одним з головних векторів цих змін можемо вважати процес люстрації, який вже розпочато, але подальший стан розвитку якого поки що носить фрагментальний, стихійний характер.

Проблема люстрації набула актуальності в нашій країні з моменту Революції Гідності та подій на Євромайдані. Але частково цієї тематики науковці торкались у своїх дослідженнях ще починаючи з 90-х років, з набуттям Україною незалежності і розпадом постсоціалістичного устрою у країнах Європи.

Теоретичні здобутки в області люстрації в період сучасних політичних викликів все більше набувають популярності, особливо крізь призму юридичних стандартів та норм. Це пов'язано з тим, що сам процес люстрації вже пройшов теоретичне обгрунтування та набув розвитку і всезагального поширення в політичному середовищі України; наразі стоїть питання про його практичне цільове втілення. Але слід зауважити, що тема люстрації знаходиться на межі юридичної та політичної науки; що певною мірою ускладнює процес її дослідження. Чимало теоретиків та практиків даного процесу розглядають люстрацію лише крізь призму однієї з наведених наук.

Так, зокрема на увагу заслуговує робота В. Кравчука «Інститут люстрації як елемент публічного контролю: юридичний аналіз» [8], в якій науковець аналізує рівень ефективності люстрації як засобу забезпечення народовладдя шляхом публічного контролю та її застосування як інформаційного інструменту публічного контролю. О. Ларін у роботі «Люстрація як основа обмеження виборчого права» [9] вбачає в процесі люстрації перешкоду та низку порушень стосовно виборчого права громадян.

Ряд наукових робіт присвятив цій тематиці сучасний науковець К. С. Зінов'єв, у своїх дослідженнях він розглядає саме правову природу люстрації, стверджуючи, що це юридична процедура. Науковець вважає, що концепт люстрації знаходиться в межах наукового пошуку загальнотеоретичної юриспруденції та вимагає окремого дослідження з використанням широкої методології. Він стверджує, що лише після та внаслідок осмислення юридичного концепту люстрації на загальнотеоретичному рівні можливим стане й перманентне ефективне застосування люстраційних процедур на благо суспільства і без порушень правових засад. люстрація влада український

Необхідно зосередитися на комплексному характері дослідження проблем люстрації, адже явище люстрації знаходиться поза межами окремої галузі права, охоплюючи конституційне, адміністративне, кримінальне, процесуальне та інші галузі права, а також напряму пов'язано з політичними та соціальними науками. Правовідносини люстрації одночасно включені до концептів державного механізму, громадянського суспільства, кореспондують з теоріями прав і свобод людини і громадянина, відповідальності, принципами соціальної справедливості та верховенства права тощо [5].

Науковці І. А. Безклубий та І. В. Кочкодан у своїй роботі «Поняття, сутність та правова природа люстрації» [1] розкривають головний зміст цієї процедури саме крізь призму правових норм та принципів.

Але разом з тим наразі бракує робіт, які б досліджували місце, роль та подальші перспективи розвитку люстрації як юридичної практики в сучасному українському політикумі. Тому автор вдається до подібного аналізу та ставить перед собою завдання визначити головну роль люстрації в політичному просторі нашої країни.

Тому, метою статті є висвітлення особливостей процесу люстрації в юридичному аспекті, охарактеризувати інститут люстрації та місце, яке відведено їй у системі юридичних норм та в ієрархії верхівок влади України загалом.

Аналіз зарубіжного досвіду проведення люстрації дає змогу виокремити два основні підходи до визначення практичного змісту цієї дефініції. Перший передбачає застосування процедури люстрації як покарання шляхом відсторонення на певний час окремих категорій працівників від зайняття певних посад; кримінальне переслідування. У такий спосіб люстрація здійснювалася в Німецькій Демократичній Республіці, Чеській Республіці, Румунії.

Другий передбачає лише моральний вплив через розкриття відомостей про певні дії осіб, що вважалися злочинними, а громадяни, враховуючи цю інформацію, могли надавати свою оцінку шляхом голосування на виборах. Саме таким чином (як моральне засудження) люстрація реалізовувалась у Польщі, Албанії, Болгарії, Грузії, країнах Прибалтики [10, с. 154].

Але перш ніж перейдемо безпосередньо до аналізу люстрації як юридичної практики, наведемо визначення цього поняття, але саме в юридичному аспекті.

З юридичної точки зору, люстрація - це напрям державної політики, яка повинна реалізовуватись на основі певних законів та за чітко визначеними правилами відповідними людьми. Як показує досвід інших країн, які проводили люстрацію, то її мета полягає у захисті демократії та основ конституційного ладу [3].

В Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи зазначено, що метою люстрації має бути усунення загроз порушення основних прав людини та демократичного процесу, а не переслідування політичних опонентів чи покарання осіб, які є винними в чиненні протиправних діянь - це є питанням кримінального переслідування, а не люстраційного процесу.

Отже, люстрація - це сучасний правовий термін (від пізньолат. Lustratio - очищення шляхом жертвоприношення, спокута) вживається для означення особливої процедури перевірки осіб, які після зміни в країні тоталітарної влади на демократичну займають державні посади, що включені до спеціального переліку, а також кандидатів на ці посади на предмет їхнього співробітництва в минулому (до зміни в країні влади) з органами державної безпеки. З цього приводу на початку 90-х років в постсоціалістичних країнах було прийнято закони про люстрацію, що забороняють відповідним особам займати деякі державні посади, а також обиратися в органи представницької влади. Одержані в ході люстраційної перевірки компрометуючі матеріали на ту чи іншу особу, яка займає посаду, що включена законом до спеціального переліку, можуть бути публічно оголошені, якщо ця особа добровільно не погодилася залишити займану нею посаду [6].

Сучасне тлумачення люстрації в політологічному аспекті зводиться до наступного. Люстрація - це очищення влади від старих кадрів, заборона функціонерам попередньої влади займати посади в державному апараті, обиратися у представницькі органи, бути суддями, інколи навіть займатися викладацькою діяльністю [7].

Розглянемо, яке місце відведено люстрації в українському політикумі.

Люстраційні процеси в Україні регулюються Законом України «Про очищення влади». Кабінетом Міністрів відповідно до Закону у жовтні 2014 р. було затверджено План проходження перевірок, де вказано, коли саме посадовці відповідних державних органів проходитимуть перевірку. Цей графік охоплює період з листопада 2014 по грудень 2016 років. Для детального розуміння механізму проведення перевірок, Кабміном затверджено Постанову, яка роз'яснює деякі питання реалізації Закону та визначає перелік органів, що проводять перевірку достовірності відомостей стосовно люстраційних заборон [4].

На сайті Міністерства Юстиції України розміщено інформацію про посадовців, які підпадають під дію Закону «Про очищення влади». Загалом, сайт представляє собою електронну базу, що постійно оновлюється та містить відомості про осіб, що вже підпали під дію люстраційного законодавства.

Так зокрема, на даному сайті інформація розподіляється по двом розділам: «Відомості про осіб, що проходять перевірку» та «Відомості про стан проходження перевірки».

Міністерство юстиції України є органом, що уповноважений забезпечувати проведення люстраційної перевірки, при Мінюсті створено Департамент з питань люстрації, який відповідає за організаційне забезпечення реалізації закону. При Мінюсті створено Громадську раду з питань люстрації, яка забезпечує громадський контроль за люстраційними процесами в Україні, моніторить їхнє проходження в кожному відомстві. Право ж обробляти звернення від громадян належить Громадському люстраційному комітету. Тому якщо громадяни мають інформацію стосовно посадовців, які не відповідають люстраційним критеріям, проте продовжують працювати в органах влади, або володіють інформацією відносно статків держслужбовців чи їхніх корупційних та посадових злочинах, - такі громадяни можуть надіслати Люстраційну скаргу [2].

Згідно із Законом України від 16 вересня 2014 року №1682-VII «Про очищення влади» люстрація - це встановлена законом або рішенням суду заборона протягом десяти років окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Також законом визначено категорії осіб, щодо яких застосовується люстрація, та критерії її здійснення.

Тобто основною метою люстрації відповідно до вітчизняного законодавства є усунення осіб, які через свою неправомірну поведінку в минулому могли б становити небезпеку для новоствореного нестабільного демократичного суспільства, з посад у центральних і місцевих органах влади. Таким чином, аналіз вказаного Закону свідчить, що в Україні люстрація є способом відповідальності визначеної категорії осіб. Однак це не відповідає європейським стандартам у вказаній сфері та не сприяє зміцненню демократичного устрою держави [4].

Проаналізуємо основні вектори діяльності Департаменту з питань люстрації, який є головним суб'єктом з люстраційних процесів в Україні.

Отож, основними завданнями даного Департаменту є:

Забезпечення ефективного виконання завдань та здійснення повноважень Міністерства під час формування і реалізації державної політики з питань очищення влади (люстрації);

1. Сприяння здійсненню процесу очищення влади та відновлення довіри до державних органів та органів місцевого самоврядування;

2. Сприяння недопущенню до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини;

3. Забезпечення здійснення заходів щодо співпраці Міністерства з державними органами, Громадською радою з питань люстрації при Міністерстві, громадськістю та іншими інститутами громадського суспільства з питань очищення влади (люстрації) [11].

Отже, як бачимо Департамента питань люстрації є структурним підрозділом Міністерства Юстиції України; функції, які покладені на цей орган зведені до питань очищення влади.

Пропонується звернути увагу на основні засади очищення влади в Україні, які Грунтуються на наступних твердженнях:

1. Очищення влади (люстрація) - це встановлена Законом України «Про очищення влади» або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

2. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і Грунтується на принципах:

- верховенства права та законності;

- відкритості, прозорості та публічності;

- презумпції невинуватості;

- індивідуальної відповідальності;

- гарантування права на захист.

1. Протягом десяти років з дня набрання чинності Законом України «Про очищення влади» посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 Закону України «Про очищення влади», а також особи, які не подали у строк, визначений Законом України «Про очищення влади», заяви, передбачені частиною першою статті 4 Закону України «Про очищення влади».

2. Особи, зазначені у частинах третій, п'ятій - сьомій статті 3 Закону України «Про очищення влади», не можуть обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), протягом п'яти років з дня набрання чинності відповідним рішенням суду.

3. Заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.

4. Застосування до особи заборони, передбаченої частиною третьою цієї статті, не є підставою для відмови від застосування заборони, передбаченої частиною четвертою цієї статті, за наявності підстав та у порядку, що визначені Законом України «Про очищення влади».

5. Заборона, передбачена частинами третьою та четвертою цієї статті, не застосовується до осіб, зазначених у частинах другій - четвертій статті 3 Закону України «Про очищення влади», які визнані учасниками бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України у встановленому законодавством порядку.

6. Рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень при виконанні Закону України «Про очищення влади» оскаржуються в судовому порядку [11].

Оцінюючи характер та масштаби люстраційної практики в Україні, пропонується звернути увагу на результати люстрації у цифровому форматі. Так, з набуттям чинності Закону «Про очищення влади» до Реєстру лише з початком його роботи було внесено 2557 осіб, що підлягають люстрації. Департаментом з питань люстрації було перевірено 700 000 чиновників та працівників держапарату, але фактично під критерії люстрації потрапило лише 5-6 тисяч осіб.

А вже у 2015 році було звільнено лише 860 чиновників, які потрапили під дію Закону. Але є ще ряд держслужбовців, які самі звільнилися або перейшли на нижчі посади щоб уникнути люстраційних перевірок. Найчастіше під цю категорію потрапляли прокурори та міліціонери.

Найменше потрапили під люстрацію судді. За перший рік дії Закону «Про очищення влади»,жодний суддя так і не пройшов дану процедуру. Та окрім цього Вища рада юстиції 2016 року прийняла рішення припинити діяльність Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції.

Нагадаємо, що ця комісія була утворена відповідно до положень Закону «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» для проведення спеціальної перевірки суддів з метою підвищення авторитету судової влади України та довіри громадян до судової гілки влади, відновлення законності і справедливості.

Варто відзначити, що занепаду зазнала і «майнова люстрація», яка мала на меті через орган Державної фіскальної служби відслідкувати доходи осіб, які потрапили до реєстру люстрованих, проте усі державні службовці, які увійшли до цього реєстру виявилися абсолютно бідними.

Таким чином, можемо зробити висновок, що люстрація в українському законодавстві має статус юридичного органу, але носить фрагментальний фактичний характер, жодне із тих завдань, які прописані в Міністерстві Юстиції України і які покладено на Департамент з питань люстрації не виконується.

Люстрація в Україні лише на етапі свого зародження (2014 р.) почала набувати розвитку та мала певні результати: зміна державних службовців на усіх рівнях влади, прийняття Закону «Про очищення влади», створення органу з питань люстрації при Міністерстві Юстиції України, люстрація деяких суддів тощо. Але, на жаль, зараз процес люстрації набув не лише уповільненого ходу, але й зупинився зовсім.

Якщо давати прогнози щодо подальшого розвитку люстраційних процесів, на думку автора інститут люстрації зможе реалізуватися як політичний, так і юридичний процес у випадку дотримання наступних вимог:

- створення механізму, який унеможливлюватиме узурпацію влади у вигляді таємного тиску на органи влади, державних службовців, суддів;

- виключення можливості таємного співробітництва вищих посадовців держави, суддів зі спецслужбами, таємними товариствами;

- створення дієвої системи виявлення фактів незалежного набуття майна та майнових прав державними службовцями, народними обранцями, політичними діячами, фактів приховання ними своїх доходів;

- недопущення впливу олігархічних кіл та великого капіталу на посадовців вищого рівня, тобто недопущення узурпації влади;

Але усі вищеперераховані умови не матимуть сенсу допоки процес люстрації не набуде остаточного юридичного змісту.

Список використаних джерел

1. Безклубий І. А., Кочкодан І. В. Поняття, сутність та правова природа люстрації / І. А. Безклубий, І. В. Кочкодан // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2009. - №8. - С.32-40.

2. Дейниченко В. Концепція перманентної люстрації (очищення) влади в Україні [Електронний ресурс] / В. Дейниченко. Режим доступу: http://kds.org.ua/presentation/dejnichenko-vf- lyustratsiya-permanentnaya-kontseptsiya.

3. Денисюк С. Г.Люстрація в Україні: політико-правовий аналіз [Електронний ресурс] / С. Г. Денисюк. - Режим доступу: http:// periodicals.karazin.ua/politology/article/view/1363

4. Закон України «Про очищення влади» [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: http:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/1682-18.

5. Зінов'єв К. С. До питання мети та методології дослідження люстрації як загальнотеоретичного правового явища [Електронний ресурс] / К. С. Зінов'єв. - Режим доступу: http://dspace.onua.edu.ua/ bitstream/handle/11300/8644/12.pdf.pdf?sequence=l&isAllowed=y.

6. Енциклопедія історії України: Т.6. / Редкол.: В. А. Смолій (голова) та ін. НАН України. Інститут історії України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://history.org.Ua/LiberUA/ehu/6.pdf

7. Костюченко С. Люстрація - це не війна з минулим, це боротьба за майбутнє [Електронний ресурс] / С. Костюченко. - Режим доступу: http://www.tyahnybok.info/dopysy/dopysy/005425/

8. Кравчук В. Інститут люстрації як елемент публічного контролю: юридичний аналіз [Електронний ресурс] / В. Кравчук. Режим доступу: http://www.chasopysnapu.gp.gov.ua/ua/pdf/9-2016/ kravchuk.pdf

9. Ларин А. А. Люстрация как основание ограничения избирательного права / А. А. Ларин // Теория и практика общественного развития. -2014.- №4. - С.246-249.

10. Мінєнкова Н. Люстрація в Польщі та Чехії: розбіжність типів, чинників та наслідків / Н. Мінєнкова // StudiapolitologicaUcraino- Polona.-2014.-№4.-C.153-157.

11. Очищення влади в Україні. [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Міністерства Юстиції України. - Режим доступу: https:// lustration.minjust.gov.ua/article

References

1. Bezklubyi I. A., Kochkodan I.V. Poniattia, sutnist ta pravova pryroda liustratsii / I. A. Bezklubyi, I. V. Kochkodan // Biuleten Ministerstva yustytsii Ukrainy. - 2009. -№8.- S.32-40.

2. Deinychenko V. Kontseptsiia permanentnoi liustratsii (ochy- shchennia) vlady v Ukraini [Elektronnyi resurs] / V. Deinychenko. Rezhym dostupu: http://kds.org.ua/presentation/dejnichenko-vf- lyustratsiya-permanentnaya-kontseptsiya.

3. Denysiuk S. H. Liustratsiia v Ukraini: polityko-pravovyi analiz [Elektronnyi resurs] / S. H. Denysiuk. - Rezhym dostupu: http:// periodicals.karazin.ua/politology/article/view/1363

4. Zakon Ukrainy «Pro ochyshchennia vlady» [Elektronnyi resurs] // Ofitsiinyi sait Verkhovnoi Rady Ukrainy. - Rezhym dostupu: http:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/1682-18.

5. Zinoviev K. S. Do pytannia mety ta metodolohii doslidzhennia liustratsii yak zahalnoteoretychnoho pravovoho yavyshcha [Elektronnyi resurs] / K. S. Zinoviev. - Rezhym dostupu: http://dspace.onua.edu.ua/ bitstream/handle/11300/8644/12.pdf.pdf?sequence=l&isAllowed=y.

6. Entsyklopediia istorii Ukrainy: T.6. / Redkol.: V. A. Smolii (holova) ta in. NAN Ukrainy. Instytut istorii Ukrainy [Elektronnyi resurs]. - Rezhym dostupu: http://history.org.Ua/LiberUA/ehu/6.pdf

7. Kostiuchenko S. Liustratsiia-tseneviinazmynulym, tseborotba za maibutnie [Elektronnyi resurs] / S. Kostiuchenko. - Rezhym dostupu: http://www.tyahnybok.info/dopysy/dopysy/005425/

8. Kravchuk V. Instytut liustratsii yak element publichnoho kontroliu: yurydychnyi analiz [Elektronnyi resurs] / V. Kravchuk. - Rezhym dostupu: http://www.chasopysnapu.gp.gov.ua/ua/pdf/9-2016/ kravchuk.pdf

9. Larin A. A. Ljustracija kakosnovanie ogranichenija izbiratel'nogo prava / A A. Larin // Teorija і praktika obshhestvennogo razvitija. - 2014. - №4. - S.246-249.

10. Minienkova N. Liustratsiia v Polshchi ta Chekhii: rozbizhnist typiv, chynnykiv ta naslidkiv / N. Minienkova // Studia politologica Ucraino-Polona. -2014. - №4. - S.153-157.

11. Ochyshchennia vlady v Ukraini. [Elektronnyi resurs] // Ofitsiinyi sait Ministerstva Yustytsii Ukrainy. - Rezhym dostupu: https://lustration. minjust.gov.ua/article

Summary

Stepanenko O. G., graduate student the department ofthepolitical science ofMykolaivNational University named after V. O. Sukhomlynskyi (Ukraine,Mykolaiv), Good_girll25@ukr.net

Institute oflustration as a legal practice in the Ukrainian politics: analysis and prospects of development

This articlefocuses on the analysis processes of lustration in Ukraine. The purpose of the work is to determine the place and role of lustration in the system of legal norms and practices in the Ukrainian state. The author analyzes the Law «On purification of power» and points out its shortcomings. In this study, the author used the general scientific methods and approaches: theoretical and empirical. The researcher turns to the scientific contributions of other authors on the issue of lustration, but sets his own vision of this problem in Ukrainian politics.

In addition, the activity of the Department of lustration as a structural subdivision of the Ministry of Justice of Ukraine is described. The author gives the main principles of purification of power in Ukraine and gives his vision for the further development of lustration processes in Ukraine.

The results obtained in the 'work confirm the fact that the process of lustration will develop only under conditions of its legal interpretation.

Keywords: lustration, Law on purification of power, Ministry of Justice of Ukraine, lustration committee, civil servant.

Размещено на Allbest.ru