Проблеми політико-правового народного аудиту за діяльністю органів публічної влади як елемента народовладдя (політико-правовий аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

народний аудит влада політичний

Перед тим, як почати розгляд поставленої проблеми по суті, слід зупинитися на загальних проблемах народовладдя, які є конституційною основою політичного народного аудиту.

Народовладдя, як політико-правовий інститут, конституюється не лише у статті 5 Конституції України, присвяченій народному суверенітету, а й в інших статтях, в яких втілюється народовладдя через право громадян, їх об'єднань, територіальних громад тощо. Так, відповідно до статті 38 Конституції України «громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування». Варто зазначити, що формула «право брати участь в управлінні державними справами» є певним чином декларативною, не дає відповіді яким чином, через які конкретні механізми громадяни можуть брати участь в зазначеному управлінні, в тому числі і в контролі за владою. Однак, якщо бути повністю об'єктивними в оцінці змісту цієї статті Конституції України, її положення щодо обрання громадян до органів державної влади та органів місцевого самоврядування можна вважати одним із способів реалізації управління державою та контролю за її діяльністю, будучи її представниками у відповідних представницьких органах.

Конкретна відповідь на це питання криється у статті 5 Конституції України, відповідно до якої народ здійснює владу безпосередньо і через відповідні органи влади. Отже, влада народу здійснюється у двох формах, однією із яких є участь в управлінні державними справами через обрані ними і сформовані органи державної влади і органи місцевого самоврядування, оскільки обрання і формування владних структур є реалізацією народом його установчої функції, а значить і контрольної.

До здійснення народовладдя певним чином мають відношення положення статті 40 Конституції України, які закріплюють право громадян направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення, спрямовані на вдосконалення управління державою.

Має безпосереднє відношення до здійснення народовладдя і стаття 36 Конституції України щодо права громадян на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації, в тому числі і профспілки, які є складовими громадянського суспільства як соціальної основи народовладдя. І, нарешті, стаття 39 Конституції України, яка надає право громадянам проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, що має безпосереднє відношення до народовладдя, оскільки є ефективним засобом впливу на діяльність влади, а значить і важливим елементом влади народу.

Конкретизується здійснення народовладдя і в статтях Конституції України, присвячених діяльності Верховної Ради України, Президента України, які обираються народом, Кабінету Міністрів України, який ними формується. Особливе значення для реалізації влади народу мають статті Конституції України, що стосуються організації і діяльності органів місцевого самоврядування.

Дослідження проблеми політико-правового народного аудиту необхідно, насамперед, розпочати з вияснення того, що представляє собою «політико-правовий народний аудит». За юридичним словником «аудит» означає публічну перевірку діяльності певних суб'єктів. Отже, головний зміст поняття аудиту полягає у з'ясуванні достовірності та відповідності діяльності відповідних суб'єктів, зокрема органів публічної влади правовим вимогам, встановленим Конституцією та законами України. Відтак, постає логічне питання, чи має таке право відповідно до статті 5 Конституції України Український народ як єдине джерело влади, здійснювати політико-правовий аудит діяльності державних та самоврядних органів влади по дотриманню і виконанню принципів та вимог народовладдя. Напевно, сумнівів щодо цього не може бути. Натомість, головна проблема полягає у механізмах такого аудиту, їх ефективності. Однак знову ж таки виникає питання чи є актуальною проблема народного аудиту за діяльністю влади. Відповідь також має бути однозначною. Навіть у державах із сталою демократією зберігаються потенційні загрози порушення засад народовладдя, посягання на його природні права з боку держави, непоодинокі приклади цього засвідчує сучасна історія. Саме через це, громадянське суспільство, його інститути повинні бути насторожі, маючи потенційно-ефективний арсенал засобів й методів протидії (боротьби) за свої громадянські права і свободи.

Щодо сьогоденних українських реалій ця проблематика є надзвичайно актуальною. Поряд з об'єктивними обставинами, зокрема стосовно економічного, соціального характеру, також є очевидними, на наш погляд, сумнівні дії органів влади щодо обмеження прав і свобод громадян. У цьому зв'язку постає питання чи існують передумови та об'єктивні обставини запровадження в Україні такого інституту, як «політико-правовий народний аудит». Для цього варто проаналізувати співвідношення змісту засадничої статті 1 Конституції України (за якою Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою) із сучасними реаліями життєдіяльності українського суспільства.

Зокрема, що стосується демократичності. Основне у цій проблемі полягає в тому, що народ є єдиним джерелом влади, носієм природного суверенітету і повновладдя. Народовладдя здійснюється через формування народом владних структур. Чи відповідають механізми формування влади принципам народовладдя, чи є виборчий процес чесним і прозорим, чи відповідає він справжньому волевиявленню громадян і є йому адекватним? Не кажучи про недоліки у виборчому законодавстві, очевидним є масові факти підкупу виборців, фальсифікації результатів виборів, використання так званого адміністративного ресурсу тощо. Не менш важливим є питання чи є народ єдиним і реальним джерелом влади? Якщо об'єктивно оцінити нинішні реалії життя суспільства, то виявляється безперечним фактом, що дефакто джерелом влади стали відповідні групи громадян, на утриманні яких існують більшість політичних партій. Як наслідок, політичні партії та їх лідери стали основними суб'єктами виборчого процесу, відтіснивши від нього громадянське суспільство. Більше того, партійні вибори по суті обмежили конституційні права громадян безпосередньо обирати і, особливо, бути обраними.

Щодо України як соціальної держави. Будь-які аргументи на користь цього є сумнівними, і такими, що не витримують жодної критики. Попри євроінтеграційні процеси, в Україні стан соціального забезпечення, охорони здоров'я, екології, якості харчування тощо не відповідає європейським стандартам. В Україні десятиріччями не індексується заробітна платня і пенсії, не дивлячись на різке зростання цін на продукти харчування, послуги, ліки, пов'язані, зокрема із обезціненням національної валюти, підняттям тарифів для населення щодо надання відповідних послуг тощо. Варто зазначити, що система надання так званих «субсидій» з боку держави населенню, яке не спроможне оплачувати послуги лише засвідчує, що більшість населення країни знаходиться за межею бідності. У цьому ланцюжку не можна не звернути увагу на те, що держава до прийняття рішення Конституційного Суду України №1-рп/2018 від 28 лютого 2018 року (справа про оподаткування пенсій і щомісячного довічного грошового утримання) оподаткувала пенсії працюючим пенсіонерам. На нашу думку, це був неправовий крок з боку держави, оподаткування пенсій є обмеженням конституційного права на працю, оскільки кожен пенсіонер як будь-який інший громадянин, має право на працю і відповідну за неї винагороду, як і всі інші громадяни сплачували відповідні податки, а роботодавці страхові платежі. У той же час, кожен рік збільшуються витрати державного бюджету на утримання Адміністрації Президента, Верховної Ради України, Уряду та інших центральних органів, в тому числі новостворених антикорупційних, про що засвідчують показники видатків державного бюджету за відповідні роки, тобто проводиться за рахунок платників податків певна індексація. У підсумку держава, на наш погляд, не виконує норму Конституції України прямої дії в аспекті, що: «кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (стаття 48 Основного Закону держави).

На перешкоді перетворення України на соціальну державу стоїть, на наш погляд, антисоціальна правова концепція та відповідна модель формування державного бюджету. Підхід до його формування залишається відверто «радянським», оскільки у ті часи на першому плані завжди було забезпечення так званих загальнодержавних інтересів, а інтересів громадян - за залишковим принципом. Принциповий соціальний підхід до цієї проблеми не змінився й дотепер, перші позиції державного бюджету щодо видатків займають Верховна Рада України, Адміністрація Президента, Уряд і міністерства, відомства, силові структури, а по залишковому принципу соціальне забезпечення, охорона здоров'я, екологія, наука, освіта й культура. Натомість, якщо виходити з того, що народ є єдиним джерелом влади, то для того, щоби підняти рівень загального добробуту, необхідно змінити, на нашу думку, ідеологію та модель витрат державного бюджету, а відтак на перших його позиціях має бути фізичне й духовне здоров'я народу, забезпечення його щонайменше європейським рівнем життя.

Щодо України як правової держави. Слід зазначати, конституційну регламентацію того, що Україна є правовою державою, необхідно, на наш погляд, розуміти як певну ціль, до якої прагне держава, як перспективну мету. Визначальною ознакою правової держави є дотримання принципу верховенства права, а саме стан із захистом прав і свобод громадян. Про неналежний стан із соціальними правами громадян зазначено вище. До цього слід додати про низьку можливість громадян щодо захисту своїх прав у судах, інших правоохоронних органах (прокураті, поліції). В Україні масово не виконуються рішення національних судів, особливо з соціальних питань. Більше того, не завжди виконуються і рішення Європейського Суду з прав людини, до якого зі скаргами звертаються громадяни України, які, як правило, задовольняються. Не дивлячись на не зовсім адекватне збільшення ресурсу правоохоронних органів (а також і антикорупційних органів), як у фінансовому, так і в фізичному плані, злочинність в України не зменшується, особливо в її жорстких проявах (терористичні акти тощо).

Таким чином, є достатньо передумов, причин і обставин для постійного народного аудиту за діяльністю влади. Якщо влада є породженням і знаряддям єдиного свого джерела - народу, то вона має діяти в органічній єдності на його благо, відповідати засадам народовладдя і діяти не як самостійна сила, яка протистоїть своєму джерелу.

Якими ж мають бути механізми політико-правового народного аудиту як запобіжники потенційного посягання держави на повновладдя народу, так і на його реальні прояви? Як засвідчує сьогодення українського суспільства, основні ризики здійснення народовладдя криються, на наш погляд, у політичній корупції, яка в свою чергу має свої корені у недосконалій виборчій системі, в її невідповідності засадам народовладдя та у звичайному порушенні вимог виборчого закону, особливо в застосуванні адміністративного ресурсу з боку владних структур, що в кінцевому рахунку призводить до грубого викривлення волевиявлення громадян.

Вищезгадане спонукає до політичного народного аудиту з метою науково-обґрунтованого визначення такої виборчої системи, яка б найбільше адекватно відповідала принципам і суті народовладдя. Сьогодні, на жаль, більшість як народних депутатів України, так і політологів, вчених - правознавців, як правило, звужують проблеми виборчого законодавства до формальних ознак тої, чи іншої виборчої системи, а не до змістовної її суті, відповідності народовладдю. Вище було зазначено, що пропорційна (партійна) система виборів сприяє перетворенню політичних партій у реальне джерело влади, обмежуючи конституційні права громадян безпосередньо обирати конкретних людей, а не партії та бути обраними безпосередньо, а не через політичні партії. У частині другій статті 36 Конституції України йдеться про те, що «політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах», а не підміняють волю народу, не перетворюються у його джерело. Існує думка, що запровадження системи виборів за відкритими партійними списками означатиме, що громадяни будуть знати за кого вони віддають свої голоси. Однак, ця система, на наш погляд, суті справи не змінює, оскільки виборці залишаються відстороненими від складання цих списків, а значить обмеженими обирати і бути обраними. За статтею 36 Конституції України громадяни України мають на свободу об'єднання не тільки у політичні партії, а у «громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів…». А тому постає питання: чому громадські організації, а не тільки нолітичні нар - тії, не можуть здійснювати захист інтересів громадян, задовольняти їх, зокрема, нолітичні інтереси? Іншими словами, чому громадяни нозбавля - ються нрава задовольняти свої нолі - тичні інтереси через систему громадських організацій громадянського суснільства? Партійна система виборів за закритими снисками чи відкритими в будь-якому разі обмежує право громадян бути обраними відповідно до статті 38 Конституції України.

Надзвичайно важливим елементом механізму політичного народного аудиту є контроль за діяльністю органів влади, сформованих народом, та їх представників.

Все вищезазначене стосувалося ризиків здійснення народом своєї установчої функції, які, як правило, призводять до викривлення волевиявлення громадян, створення таких органів влади, які, зловживаючи повноваженнями, надані їм народом, використовують їх не в інтересах громадян.

У цьому зв'язку набуває великого значення посилення відповідальності за порушення виборчого законодавства. Сьогодні системного підходу держави у боротьбі з такого роду порушеннями немає. Продовжується підкуп виборців, зловживання виборчих комісій щодо викривлення результатів виборів, використання адміністративного ресурсу тощо. Однак, мова йде про найнебезпечніші злочини проти волевиявлення народу, тобто проти основ суспільного конституційного ладу. Виходячи із надзвичайної суспільної небезпеки таких правопорушень, і має визначатись міра покарань, включаючи і довічне засудження, особливо невідворотність такого покарання. Без цього навести належний правопорядок у цій важливій сфері здійснення народовладдя буде надто сумнівним чи взагалі можливим.

Але, якщо вже так трапилось, що парламент країни сформований не зовсім у правовий спосіб, і діяльність якого не зовсім вкладається у рамки вимог народовладдя та інтересів громадян, тоді мають спрацьовувати механізми політичного народного аудиту за його діяльністю, здійснюваного громадянським суспільством. Передусім, мова має йти про механізм дострокових виборів парламенту. При цьому, дострокові вибори не несуть жодних ризиків щодо дестабілізації суспільства. Вибори та перевибори, як засвідчує світовий досвід, є ефективним засобом очищення влади, не очищення якої приносить більше збитків для суспільства, як політичних, моральних ніж фінансових, які не співмірні зі шкодою, яку наносить народовладдю влада, яка втратила довіру народу, тобто свою легітимність.

У сфері механізму політичного народного аудиту має знаходитись і діяльність народних депутатів, оскільки депутата, обраного за будь-яким партійним списком (закритим чи відкритим), необхідно, на наш погляд, справедливо називати не народним, а партійним денотатом, оскільки формування списків є закритим і недоступним для виборців.

Сьогоднішня практика роботи значної частини складу Верховної Ради України засвідчує не тільки про їх сумнівну професійну здатність виконувати функцію законодавця, але й публічне нехтування своїми обов'язками і відповідальністю за їх виконання перед тими, хто віддав за них свої голоси. Мова йде про масові невідвідування (прогули) пленарних засідань парламенту та його комітетів, голосування одних народних де - нутатів за інших, так зване «неособисте голосування», не голосування за закононроекти за політичними мотивами тощо. У цьому зв'язку мають бути докорінно переглянуті умови і підстави дострокового позбавлення депутата його мандата не лише у зв'язку із вчиненням ним злочину та позбавлення депутатської недоторканності, а про звичайне невиконання депутатом його професійних обов'язків. Виникає доречне порівняння стосовно питання щодо звільнення працівника за нормами трудового кодексу за прогули без поважних причин та депутата, який має імунітет за такі діяння. На наш погляд, необхідно запровадити однією із підстав втрати депутатського мандата, як непрофесійна нездатність виконувати функції законодавця. У даному випадку, доцільною є положення Конституції України за яким: «Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом» (частина перша статті 24 Основного Закону держави).

Особливо важливим є вирішення проблеми голосування одних народних депутатів за інших. Подібні властиві для Верховної Ради України явища мають кваліфікуватися, як найбільш небезпечні політико-кримінальні злочини, і це мають усвідомлювати не лише депутати, а й громадськість. Неособисте голосування є не чим іншим, як використанням у власних корисливих інтересах народними депутатами повноважень, наданих їх виборцями. У свою чергу голосування одного депутата за іншого слід кваліфікуватись щонайменше як шахрайство, подібно тому, коли особа підробляє підніс іншої. Натомість, неправомірні голосування є рівнозначними надписам під документами загальнодержавного значення, які можуть мати непередбачувані наслідки для суспільства і народу. Зрештою, подібні голосування засвідчують нехтуванням волі виборців, що дають належні підстави про запровадження жорстких мір кримінального покарання. Більше того, Конституційний Суд України у своєму рішенні №2-р/2018 від

28 лютого 2018 року у справі щодо скасування Закону України «Про засади державної мовної політики» через порушення процедури його прийняття, а саме порушення статті 84 Конституції України стосовно неособистого голосування народними депутатами зазначив, що «Особисте голосування народного депутата України означає його безпосереднє волевиявлення з питань, які розглядаються парламентом. Незалежно від способу ухвалення рішень парламентом особисте голосування народного депутата України передбачає його особисту участь у процесі голосування та дотримання ним встановлених Конституцією України вимог щодо розпорядження народним депутатом України лише своїм правом голосу, заборони його делегувати, а також заборони примусу до передачі цього права. Недотримання вказаних вимог суперечить природі представницького мандата народного депутата України, який є представником Українського народу у Верховній Раді України, і принципу рівності статусу народних депутатів України.

Недотримання цих принципів або нехтування ними порушує демократичні вимоги щодо конституційної процедури розгляду та ухвалення законопроектів, а також ставить під сумнів легітимність прийнятих законів (дванадцятий абзац пункту 2; четвертий абзац пункту 2.1).

Небезпечні ризики для здійснення народовладдя криються також у механізмах проведення референдумів, як всеукраїнських, так і місцевих, тобто в механізмах безпосередньої демократії, застосування яких є одними із проблемних. Насамперед, слід зауважити, що жодний механізм проведення референдумів не може бути навіть потенційно використаний проти народовладдя. Варто звернути увагу на Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 2012 року (далі - закон), який 26 квітня 2018 року хоч і нарешті визнаний Конституційним Судом України таким, що не відповідає Основному Закону держави з підстав порушення конституційної процедури його прийняття, а також з огляду на встановлення поза межи Конституції України порядку прийняття її нової редакції, але значно ускладнював певні ці проблеми. Головна з них полягала у створенні можливості прийняття на референдумі антиконституційних рішень, що не відповідають принципам народовладдя.

Так, зазначений Закон не встановлював мінімальної кількості громадян, які мають взяти участь у референдумі, щоб вважати його всеукраїнським. Більше того, у статті 93 цього Закону записано, що «питання, винесено на всеукраїнський референдум, вважається схваленим, якщо за нього проголосувало більше половини голосів учасників референдуму, що взяли участь у референдумі». Це означає, якщо закон не передбачає мінімально необхідної кількості учасників референдуму, то для прийняття рішень достатньо приміром і десяти від 20 відсотків голосів громадян, які взяли участь у голосуванні. Натомість, йдеться про прийняття рішення, обов'язкового для всієї країни. Небезпечність цього Закону полягає в тому, що влада зможе через такий референдум провести будь-яке рішення в тому числі і антиконституційне, оминаючи законодавчий орган держави. Висновок з цього однозначний - для легітимності рішення всеукраїнського значення на референдумі має прийняти участь не менше 80-ти відсотків виборців, 2/3 з яких мають схвалити таке рішення.

Крім того, в цьому Законі передбачений порядок прийняття нової конституції (пункт 2 статті 15), про що наголосив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 26 квітня 2018 року про його скасування. Отже, в порядку звичайного закону через невизначену мінімальну кількість громадян, які візьмуть участь у всеукраїнському референдумі можливо прийняти нову конституцію, чи внести до неї зміни поза вимогами Розділу 13 Конституції України, в якому міститься жорсткий порядок внесення до неї змін, який забезпечує її стабільність, а значить і стабільність конституційного ладу. Між іншим, у чинній Конституції України жодним чином не йдеться про прийняття Конституції шляхом референдуму і про можливість визначати порядок прийняття Конституції законами про референдум. Не згадується в Конституції і поняття так званої «нової редакції конституції», про яку йдеться в статтях 3, 15, 16, 20 та інших статтях згаданого Закону. Саме для цього і потрібний народний політичний аудит аби евентуально запобігти у прийнятті законів, на кшталт «Закону про всеукраїнський референдум», який по суті до його скасування був вище Основного Закону держави та створював загрози для народовладдя.

В аспекті реалізації механізму політичного народного аудиту важливо створювати необхідні громадські інститути контролю зі сторони громадянського суспільства за діяльністю органів влади. У такому випадку слід, на наш погляд, відновити діяльність так званого «Комітету народного контролю», який за радянських часів діяв досить ефективно, вивчити його досвід і застосувати в сучасних умовах. Доцільно також створити в органах влади більш ефективну систему громадських наглядово-контрольних рад із посиленими функціями і повноваженнями. І взагалі важливо стимулювати і сприяти всебічному розвиткові будь-якої громадської активності через мережу громадських організацій у всіх сферах життєдіяльності суспільства, особливо в охороні здоров'я, побутового обслуговування, виробництва та розповсюдження продуктів харчування тощо, тобто тих сфер, які безпосередньо впливають на стан здоров'я населення.

У завершення слід підкреслити, що легітимність влади має підтверджуватись постійним політичним народним аудитом, результатом якого можуть не тільки зазначені вище наслідки, а й при очевидному посяганні влади на визначальні основи народовладдя, систематичному обмежені прав і свобод громадян, що дають підстави на реалізацію права на всенародний супротив, прикладом якого була «Революція гідності 2014 року», практику і досвід якої Український народ вже має.

Размещено на Allbest.ru