Размещено на http://www.allbest.ru/

Основные концепции федерализма

Ольга Михайловна Орлинская

Статья посвящена политическому анализу основных концепций федерализма: дуалистической концепции, теории прав штатов, концепции кооперативного федерализма, концепции конкурентного федерализма и концепции технократического федерализма, с целью доказать незавершённость процесса эволюции понятия «федерализм».

Ключевые слова и фразы: федерализм; суверенитет; субъект федерации; конкуренция; распределение компетенций; интеграция.

Федерализм многовариантен и разнообразен. Проблемы суверенитета, статуса субъектов федерации находят самые различные ответы в разных политико-правовых доктринах. Поэтому сам федерализм предстает в виде набора самостоятельных концепций и моделей федерализации - абстрактных аналогов реально существующих федеративных систем [5, с. 34]. Основными концепциями федерализма являются, по нашему мнению, следующие: классический - дуалистический или дуальный - федерализм, теория прав штатов, кооперативный федерализм, конкурентный федерализм и, наконец, централизованный (исполнительный) федерализм. Кроме того, можно назвать концепции «нового федерализма», «федерального общества» и «технократического федерализма». Однако все данные концепции сильно отличаются в различных странах мира - федерализм «получает свой собственный отпечаток в каждой стране, сообразно народному духу и особенностям исторического положения» [10, с. 21].

В частности, в США концепция классического (дуалистического, дуального) федерализма основана на том, что оба уровня в федерации (федеральный и региональный) обладают собственными источниками легитимации власти и полномочий, при этом каждый властный уровень обладает значительной автономией в своей сфере юрисдикции: «в федеральной системе каждая власть обладает суверенитетом в собственной сфере ответственности, поскольку полномочия, которые она осуществляет, не делегированы ей другой властью» [13, p. 184]. Но классическая концепция может иметь и иную интерпретацию, когда акцент делается на том, что в основе федеративного союза лежит объединение двух наций (например, англо- и франкоканадцев в Канаде). Тогда природа федерации определяется как двоевластие («диархия») [7, с. 13].

Создателями классической концепции дуального (дуалистического) федерализма считаются А. Гамильтон и Д. Мэдисон, однако многие исследователи признают значительный вклад в ее создание А. де Токвиля и Д. Джея. Классический федерализм, основанный на идее принципиальной (и даже необходимой) делимости суверенитета в рамках государства, подразумевает обоюдное невмешательство в обособленные полномочия центра и субъектов федерации, что часто выражается в сужении полномочий, которыми располагает центральная власть. Именно данная концепция федерализма лежала в основе формирования США - ее сущность состояла в том, чтобы образовать в федерации такую систему власти, чтобы субъекты двух уровней управления были независимы, обладали самостоятельным статусом и самостоятельными полномочиями.

Характерными признаками классического федерализма являются: договорная природа, плюрализм институтов управления (подразумевающий разделение между ними суверенитета, понимаемого как совокупность предметов ведения), конституционное правление, состязательность как способ регулирования и разрешения конфликтов, активное участие граждан в общественной деятельности [6, с. 56]. Однако со временем стала очевидна некоторая оторванность данной концепции от реальности. Еще В. Вильсон заметил: «Чем больше власть разделена, тем более безответственной она становится» [2, с. 121]. В целом, классический вариант федерализма в настоящее время не может быть признан наиболее оптимальным. Политические системы в государствах, политические традиции постоянно эволюционировали, и поэтому были выработаны новые, более сложные модели федерализации - и новые концепции федерализма [5, с. 35].

Теория прав штатов, которая постулировала доминирование субъектов федерального государства, была сформулирована Т. Джефферсоном и Д. К. Кэлхуном. Данная теория противостояла концепции классического (дуалистического, дуального) федерализма, ибо предусматривала не только суверенитет штатов, но и право любого штата на выход из созданного союза. В частности, Т. Джефферсон считал, что договор, лежащий в основе союза, может быть расторгнут в том случае, если федеральный центр в своей деятельности выходит за рамки делегированных ему полномочий. А Д. Кэлхун призывал не уступать федеральному правительству даже части суверенитета. Таким образом, в теории прав штатов суверенитет не столько делится между уровнями власти, сколько делегируется на региональный (субъектный) уровень, а полномочия центральной власти оказываются столь незначительными, что зачастую принимают церемониальные формы.

Все штаты обладают правом ратификации федеральных законов на своей территории [3, с. 74].

И теория прав штатов, и концепция классического (дуального или дуалистического) федерализма безнадежно устарели уже к началу ХХ в. В частности, в США смена классического (дуалистического) федерализма кооперативным отразила переход общества на качественно новый уровень централизации власти, экономики и процессов социального регулирования. Термин «кооперативный федерализм» вошел в научный обиход в 1938 г., с выходом в свет работы американской исследовательницы Дж. Кларк [11, p. 17]. Она рассматривала кооперативный федерализм как ответ федеративной системы США на социально-экономические и политические проблемы общества, порожденные кризисом и Великой депрессией. Затем, в 40-50-е гг. ХХ в., к теме кооперативного федерализма обратились Ф. Бейн, А. Бромидж и Дж. Маклейн, придавшие концепции терминологическую и теоретическую законченность и выделившие в ней важные смысловые нюансы.

В целом, концепция кооперативного федерализма, которую разрабатывали также Т. Дай и Э. Коруин, является вторичной по отношению к классическому (дуалистическому, дуальному) федерализму и как бы «вырастает» из него. Но при этом она воплощает в себе практические характеристики взаимосвязи, конкуренции и соперничества, которых лишен классический федерализм. Для концепции кооперативного федерализма характерно не разделение полномочий, не их дробление на две непересекающиеся сферы, а, напротив, двухуровневая структура правления, при которой и федерация, и ее субъекты осуществляют свою власть в отношении одной административно-политической единицы, взаимодействуя и соперничая в сфере государственного управления. Каждый из уровней, как правило, обладает и автономной сферой компетенции, где присутствует самостоятельность принимаемых решений. Эта концепция предлагала новый путь государственного строительства, основанного на консенсусе, а не на принуждении, выстраивающего взаимоотношения в политической системе на началах, исключающих прямую иерархию и непосредственное подчинение. Разделение зон ответственности в рамках кооперативного федерализма происходит в соответствии с принципом субсидиарности, ограничивающим права и обязанности каждого политического субъекта сферой, в которой он наиболее профессионален и эффективен как субъект управления. В рамках сферы совместной компетенции кооперация федерации и ее субъектов основывается на переговорном процессе и иных согласительных процедурах.

Современные концепции федерализма, безусловно, основываются на более ранних теориях, однако, как мы полагаем, они также тесно связаны с общими тенденциями развития политической науки и смежных дисциплин. Например, кооперативный федерализм, сам являющийся продуктом эволюции классической (дуалистической или дуальной) концепции, в 70-х гг. ХХ в. принял форму теории и практики конкурентного федерализма. Ее возникновение было во многом обусловлено необходимостью преодоления проблем, с которыми столкнулись федеративные государства в процессе своего развития, а также недостатков теории кооперативного федерализма, выявленных в результате воплощения в жизнь ее положений и принципов.

Усилия федерального центра по улучшению обеспечения прав и законных интересов граждан в рамках кооперативного федерализма путем их императивной регламентации, политики экономического выравнивания, мер по обеспечению единых стандартов и условий жизни и т.д. не увенчались успехом - результаты зачастую оказывались прямо противоположными. Так, у менее благополучных субъектов федерации исчез стимул развивать собственную экономику, преодолевать бюджетный дефицит и стремиться к бюджетной самостоятельности, что не могло не сказаться на положении их населения, а динамично развивающиеся субъекты федерации утратили мотивацию для интенсивного развития, что замедлило рост уровня жизни их населения. Парадоксы кооперативного федерализма и призвана была преодолеть концепция конкурентного федерализма.

Данная концепция впервые была представлена в работах канадского исследователя А. Бретона. Ей присущи две основные характеристики: во-первых, рассмотрение федерализма сквозь призму социально-экономических процессов; во-вторых, признание, что в условиях взаимной автономии политических субъектов консенсус в их отношениях сменяет конкуренция за доступные мобильные ресурсы путем установления наиболее выгодных «правил игры» [4, с. 129-130]. Центр и субфедеральные правительства (участники федеративных отношений) рассматриваются Бретоном в качестве игроков, которые приспосабливаются к меняющимся условиям внешней среды. Задача федерализма, по его мнению, в том, чтобы разработать сбалансированную и взвешенную систему правил конкуренции между органами власти, вместо традиционных для федеративных государств поисков оптимального, но при этом статичного разграничения экономических и бюджетных полномочий.

В 80-е гг. XX века концепция конкурентного федерализма получила свое дальнейшее развитие. Следует, однако, согласиться с теми исследователями, которые полагают, что концепция конкурентного федерализма (так же как и иные современные концепции федерализма) находится в процессе формирования и еще не достигла степени зрелости, разработанности и аргументированности, позволяющей называть ее «теорией», в отличие, например, от теории кооперативного федерализма. Основные идеи и проблемы концепции конкурентного федерализма были раскрыты, главным образом, в работах зарубежных исследователей, однако вызвали они интерес и в России.

В России о введении элементов конкурентного федерализма стали говорить не только ученые, но и политики, и государственные чиновники. По нашему мнению, данная тенденция объясняется поиском оптимальной модели взаимоотношений федерации и ее субъектов, а также субъектов федерации друг с другом в рамках федеративной реформы. Однако предложения по внедрению конкуренции во внутригосударственные отношения носят половинчатый характер. Они ограничиваются лишь некоторыми вопросами сферы экономики и финансов, не затрагивая принципиальную для конкурентного федерализма сферу политики - государственное устройство. По этой причине большей частью выдвигаются предложения по совершенствованию механизмов инвестирования, распределения субсидий, налогов между федерацией и ее субъектами и пр. Это предопределяет однобокость предлагаемых изменений, поскольку речь идет о коррекции следствия, а не причины недостатков современной российской модели федерации. Ведь именно возможность субъекта федерации вести конкурентную, отличную от других политику, учитывающую региональные особенности и предоставляющую благоприятные условия жизнедеятельности, предопределяет приток рабочей силы и капитала, а, следовательно, и более интенсивное развитие региона, и стимулирование других субъектов к аналогичным конкурентным действиям, и благосостояние всей федерации в результате.

Итак, концепция конкурентного федерализма представляется нам одной из наиболее обоснованных и самостоятельных современных концепций федерализма. Она направлена на стимулирование государства наилучшим образом обеспечивать интересы своих граждан, на создание эффективно функционирующего федеративного государства, открытого и динамично развивающегося общества, на повышение благосостояния общества и государства в целом. Вместе с тем представлять ее в качестве полноценной альтернативы теории кооперативного федерализма преждевременно. Действительно, концепция конкурентного федерализма предлагает способы преодоления недостатков и дисфункций, с которыми столкнулись федерации, воплотившие в жизнь принципы кооперативного федерализма.

Страной с конкурентным федерализмом в политической науке традиционно считаются США, однако со временем, вследствие эволюции теории прав штатов (сохранивших за собой полномочия самостоятельного осуществления расходов и установления налоговых сборов), здесь сформировалась концепция «нового федерализма», которую пыталась привнести в политическую реальность администрация Рональда Рейгана. Суть концепции «нового федерализма» состояла в идее уменьшения влияния федеральных органов на местные дела, что, по мнению сторонников концепции, должно реализоваться в росте доверия к местным властям и, как результат, в постепенной передаче штатам ответственности за финансирование государственных социальноэкономических программ вместе с финансовыми полномочиями и доходами от налоговых поступлений.

Наиболее авторитетный на сегодня специалист по теории федерализма среди политологов американской школы Д. Элейзер освободил идею договора от приданных ей У. Райкером конкретно-исторических форм [12, p. 12-13] и воссоздал её как сосредоточие либеральной традиции в социальной философии. В выделяемых Д. Элейзером исходных методах формирования политических сообществ - завоевание (в широком понимании - как применение насилия, в том числе и революционного, при изменении социального строя), путь органического развития и договор - легко обнаруживаются универсальные принципы трех типов мировоззрения: радикального, консервативного и либерального. Чем последовательнее идее договора возвращается её предельная природа как априорного идеала всех типов социального взаимодействия, тем отчетливее проступает присущая либеральной политической мысли «разноуровневость» понимания природы федерализма: как получившего конкретное выражение в опыте классических федераций типа территориально-политического управления и как нормативного принципа объединения свободных, самоопределяющихся индивидов.

«Идеальная модель федерации» со всеми её атрибутами - добровольностью вхождения в союз, полным равенством участников договора, готовностью федерального центра не нарушать права и целостность политических сообществ - учредителей федерации (что невозможно без стабильной демократии) - составляет только одну необходимую сторону, но далеко не исчерпывает содержание абстрактно-универсалистской ипостаси федерализма. И Д. Элейзер, несомненно, прав, констатируя, что концепция федерализма, обосновывающая образец должного политического порядка, по своей нормативной силе близка теории естественного права, смысл которой в классическом либерализме раскрывается через цель признания и защиты нравственной автономии личности.

Д. Элейзер отмечал, что неверно и пагубно пытаться рассматривать федерализм как систему отношений, подобную пирамидальной структуре или схеме «центр--периферия». Сам он рассматривает конструкцию федерализма как матрицу, в которой нет высших и низших органов власти, включающую большие или меньшие по области и спектру полномочий властные институты, способные к собственной трансформации сообразно вызовам среды. Договор - это та основа, на которой достигается социальный порядок, обеспечивающий гражданские и политические права индивида, а федерация - форма, единственно отвечающая критериям свободного общества.

Новейшей моделью, хорошо применимой для выработки практических рекомендаций, стала концепция «технократического федерализма», в рамках которой было осуществлено абстрактно-теоретическое сращивание федеральной элиты с высшими представителями региональных (территориальных) властей в рамках одного органа власти или одной управленческой структуры. Для борьбы с элитизмом и кадровой закрытостью руководства политической системы технократы предлагают усиление взаимного административного контроля и контроля за государственными органами со стороны гражданского общества, а также принципиальное упрощение взаимоотношений между двумя уровнями власти [8, с. 217].

Исследователи отмечают новые тенденции и закономерности в развитии федерализма: расширение применения федеративной формы государственного устройства; формирование федеративного государственного устройства с заранее заданными свойствами, отвечающими определенным целям (пример новой бельгийской федерации); параллельное развитие процессов децентрализации и централизации; отход от оценки асимметричности федерации как некоей патологии в федеративном порядке, сознательное использование принципа асимметричности для ускоренного развития составных частей федерации и более точного учета местных и региональных особенностей, интересов, потенциалов; рост разнообразия форм, в особенности неформальных, взаимоотношений федерации и ее субъектов [9, с. 76].

Современные концепции федерализма стали более реалистичными в понимании этого феномена - все больше исследователей склоняется к тому, чтобы отделять понятие «федерализм» от «федерации» как формы государственного устройства. При этом эволюция понятия «федерализм» еще не закончена - его концепции еще не раз будут дополняться и, возможно, изменяться в ответ на очередные вызовы эпохи. Федеративный принцип приобретает особое значение с развитием процессов глобализации и региональной интеграции. Государство, имеющее федеративный порядок организации власти, который предусматривает существенный уровень политической автономии и самоуправления для различных территорий и групп, имеет более широкий спектр возможностей адаптации к процессам глобализации, нежели «жестко» иерархически организованное унитарное государство [1, с. 71]. Следует подчеркнуть, что знакомство со всем спектром воззрений на корни и концептуальные основы федерализма, знание моделей федерализма в зарубежных странах, их положительных и негативных черт может оказать существенную помощь при модернизации политической системы и совершенствовании федеративных отношений в современной России.

федерализм концепция политический дуалистический

Список литературы

1. Бусыгина И. М. Политическая регионалистика. М., 2006. 284 с.

2. Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М., 2006. 421 с.

3. Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о штате Виргиния. Л.: Наука, 1990. 317 с.

4. Назаров B. C. Эволюция моделей федерализма -- российский и зарубежный опыт // Экономическая политика. 2007. № 1. С. 121-134.

5. Орлинская О. М. Моделирование федеративных систем: современный международный опыт // Нижегородский журнал международных исследований. Н. Новгород: ИСИ ННГУ; ФМО ННГУ, 2008. Осень-зима. С. 34-37.

6. Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. 586 с.

7. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. 279 с.

8. Телин К. Концепции федерализма и политический процесс // Федерализм. 2011. № 2. С. 215-219.

9. Чиркин В. Е. Современное федеративное устройство. М., 1997. 316 с.

10. Ященко А. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. 505 с.