Размещено на http://www.allbest.ru/

ISSN 1997-292X № 9 (23) 2012, часть 1 139

Национальный исследовательский университет «Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского»

МЕХАНИЗМЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ ИНСТИТУТОВ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА НА ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

Ольга Михайловна Орлинская, к. полит. н.

Кафедра теории политики

Аннотация

парламент федерация палата региональный

В статье рассматриваются функциональное значение верхней палаты парламента как представителя интересов субъектов федерации на государственном уровне и основные подходы к её формированию с учётом мирового опыта, обосновывается практическая значимость её деятельности по обеспечению стабильности политической системы, а также проводится анализ технологий взаимодействия верхней палаты парламента с региональными парламентами в федеративных государствах.

Ключевые слова и фразы: бикамерализм; субъект федерации; парламент; распределение компетенций; законодательство; порядок формирования.

Annotation

MECHANISMS OF PARLIAMENTARISM INSTITUTIONS INFLUENCE ON INTERRELATIONS BETWEEN THE CENTER AND REGIONS IN FEDERATIVE STATES

Ol'ga Mikhailovna Orlinskaya, Ph. D. in Political Science Department of Politics Theory National Research University “Nizhnii Novgorod State University named after N. I. Lobachevskii”

The author considers the functional significance of parliament upper house as the representative of federation subjects interests at state level, and the main approaches to its formation taking into account international experience; substantiates the practical significance of its activity for ensuring political system stability, and also conducts the analysis of the interaction technologies of parliament upper house and regional parliaments in federative states.

Key words and phrases: bicameralism; federation subject; parliament; distribution of competencies; legislation; procedure of formation.

Основная часть

Исторически верхняя палата (которая в настоящее время представляет интересы регионов в федерациях и административных единиц в унитарных государствах) появилась вовсе не для того, чтобы представлять субъекты федерации. Главной первоначально была именно задача сдерживания процесса демократизации - сугубо консервативная по определению. Принято считать, что прообразом верхней палаты любого современного парламента явилась Палата лордов в Великобритании - собрание аристократии, призванное смягчать решительность и поспешность, обычно присущие деятельности нижней палаты. Как известно, в ходе Английской революции в марте 1649 г. Палата лордов вообще была упразднена, а после восстановления потеряла ряд своих полномочий - в пользу Палаты общин [7, с. 24]. Представительство региональных властей стало лишь второй функцией верхней палаты английского парламента как по происхождению, так и по значимости.

В настоящий момент в мире насчитывается 66 верхних палат парламентов, а федераций - только 24. Это значит, что верхняя палата оказалась востребованной и в унитарных государствах. Например, в ст. 24 Конституции Франции указывается, что Сенат обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики.

Испанский Сенат в соответствии со ст. 69 Конституции этого государства является палатой территориального представительства [9, с. 38]. С другой стороны, такой палаты нет в целом ряде федеративных государств: на Коморских островах, в Венесуэле, в ОАЭ (но там есть Высший совет федерации) и в Танзании (но там есть специальное представительство для Занзибара в однопалатном парламенте - Национальном собрании).

Однако, в общем случае, органы законодательной власти федерации - парламенты (Конгресс в США, Федеральное Собрание в России и др.), как правило, двухпалатные [10, с. 168]. При этом обычно нижняя палата избирается населением в зависимости от его численности в общегосударственном масштабе, а верхняя, вторая, палата рассматривается как специальный орган для выражения интересов субъектов федерации (Сенат в США, Бразилии, Нигерии, Совет Федерации в России, Совет штатов в Индии и т.д.).

Обе палаты имеют, в принципе, равные права, но каждая из них может обладать присущими только ей дополнительными полномочиями, перечисленными в федеральной конституции (они связаны главным образом с назначением некоторых высших государственных служащих, формированием высших государственных органов, ратификацией международных договоров). Обычно закон сначала принимается нижней палатой, поэтому верхняя имеет право отлагательного вето, которое может быть преодолено повторным принятием закона квалифицированным большинством голосов в нижней палате (обычно 2/3 общего состава) или другим способом (например, на совместном заседании обеих палат, где побеждает нижняя, поскольку она по своей численности намного - иногда в несколько раз - больше верхней, при голосовании преимущество остается за ней).

Подход к формированию второй (верхней) палаты парламента является важным дифференцирующим признаком любой федерации, ибо именно верхняя палата выражает специфические интересы субъектов федерации. Для начала выделим основные способы формирования вторых палат. В самом простом случае депутаты избираются прямым голосованием населения соответствующих регионов-субъектов федерации. Так, сенаторы избираются путем всеобщих выборов в субъектах федерации США, Бразилии и Нигерии.

В частности, в США сенаторы избираются прямым голосованием с 1913 г., по два сенатора от каждого штата [Там же, с. 169] сроком на шесть лет. В Бразилии высшим органом законодательной власти является Национальный конгресс, состоящий из Палаты депутатов (513 мест) и Федерального сената (81 место). Сенат избирается на 8 лет -- от каждого штата и федерального округа по три сенатора и одновременно по два их заместителя. В Швейцарии в Совет кантонов избирается по два представителя от каждого кантона на четыре года. Фактическое влияние кантонов Швейцарии на процесс принятия решений на уровне законодательного органа не ограничивается только Советом кантонов, но происходит и через палату представителей, Национальный Совет [4, с. 67-68]. Так как границы избирательных округов при выборах в Национальный Совет совпадают с границами кантонов, отбор кандидатов осуществляют кантональные партии. Так, член Национального Совета всегда нуждается в поддержке своей кантональной партии, чтобы быть переизбранным. Законодательные акты и другие решения парламента получают законную силу только после одобрения обеими палатами. Особенным является то, что в Совете кантонов каждый кантон независимо от его размера имеет два представителя, и меньшие по размерам приобретают в этой процедуре больший вес по сравнению с голосованием.

Во втором случае депутаты второй палаты избираются на выборах, которые проводятся в легислатурах субъектов федерации. Так, в Австрии, где законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту, состоящему из Национального и Федерального Советов, последний формируется парламентами земель, исходя из принципа пропорционального представительства в зависимости от численности населения земли (всего их восемь плюс приравненная к ним в административном отношении Вена). Земля с наибольшей численностью населения имеет 12 мест. Однако каждая земля должна иметь не менее трех представителей.

В третьем случае депутаты второй палаты не избираются, но назначаются правительствами субъектов федерации, федеральным правительством или главой государства. Так, в Австралии и Канаде Сенат назначается генерал-губернатором, который представляет главу государства (им считается по традиции монарх Великобритании - в настоящее время королева Елизавета II). При этом в Канаде генерал-губернатор производит назначение сенаторов по указанию федерального правительства. В ФРГ Бундесрат является федеральным законодательным органом, который действует совместно с нижней палатой германского парламента -- Бундестагом. В ст. 50 Основного Закона ФРГ устанавливается, что через посредство Бундесрата земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского Союза [18, с. 56]. Отметим, что, согласно разъяснению Конституционного суда Германии, Бундесрат вообще не является палатой парламента, поскольку не избирается посредством прямых выборов. 68 членов Бундесрата назначаются правительствами земель - исходя из численности населения земли - и имеют не менее трех и не более шести представителей (всего в ФРГ после объединения входят 16 земель). Важно отметить, что члены Бундесрата должны следовать инструкциям своих региональных правительств. Хорошо известно, что Совет Федерации в России формируется так, что каждый субъект федерации имеет двух представителей: одного - от законодательного органа, другого - от исполнительной власти [14, с. 120-121].

Кроме того, в федеративном государстве может действовать более сложная -- смешанная -- система, при которой часть членов «палаты регионов» может избираться населением, а другая часть -- избираться парламентами субъектов или назначаться органами государственной власти. Так, в Индии большая часть Совета штатов (верхней палаты федерации) избирается законодательными собраниями штатов и союзных территорий, а 12 членов Совета назначаются президентом из лиц, имеющих особые заслуги. При этом в выборах, которые организуются законодательными собраниями штатов, участвуют только их выборные члены (кроме выборных в законодательных собраниях штатов может быть небольшое число назначенных членов или занимающих места в соответствии с другими основаниями). Выборы сенаторов в Пакистане тоже косвенные, но осуществляются иначе: членов верхней палаты от «Полосы племен» избирает сам федеральный парламент, остальные сенаторы в равном числе избираются провинциями.

Еще более сложная смешанная система действует в Королевстве Бельгии: 40 членов Сената избираются населением регионов на основе пропорционального представительства (25 -- от Фландрии и фламандского населения Большого Брюсселя, 15 -- от Валлонии и франкоязычного населения Большого Брюсселя), 21 - избирается коммунальными советами, 10 - кооптируются избранными сенаторами (шесть от Фландрии и четыре от Валлонии). Помимо этого, в состав Сената входят сенаторы по праву -- дети или родственники королевской семьи [3, с. 4]. В соответствии с реформой 2003 г., в верхней палате парламента Бельгии, Сенате, нидерландскоязычное и франкоязычное сообщества представлены поровну.

Полномочия Сената в Бельгии довольно широки: у него есть право непосредственной инициативы изменения конституции, внесения законопроектов, касающихся статуса сообществ и регионов, их компетенций, а также деятельности Конституционного Суда. Способ биполярности используется и в Палате представителей. Она состоит из 200 членов, из которых 150 избираются путем прямых выборов по избирательным округам.

Остальные 50 депутатов - по общенациональным спискам, разделенным по языковому принципу. Из этих 50 народных избранников 30 должны быть нидерландскоязычными и 20 - франкоязычными [12, с. 88]. В Бельгии, как и во многих странах Европы, формирование правительства поручается партиям, победившим на выборах в законодательный орган страны. В парламентской законодательной процедуре предусмотрен специальный механизм защиты интересов двух общин с участием лингвистических групп - процедура «звонка сигнализации» (право приостановить обсуждение законопроекта или предложения, принимаемого специальным большинством, если его положения могут нанести ущерб отношениям между общинами).

Формирование верхней палаты может осуществляться на основе либо равного, либо неравного представительства субъектов. Как уже говорилось, разграничение симметричных/асимметричных федераций является достаточно спорным, идеально симметричных федераций нет, поскольку даже конституционно симметричная федерация имеет ту или иную «скрытую асимметрию». Наиболее часто она проявляется именно в неодинаковом представительстве регионов в верхней палате парламента. В России и США каждый субъект имеет по два представителя в верхней палате, в Бразилии -- по три сенатора, в Пакистане - по 14. Однако в Германии земли представлены, в зависимости от численности населения, 3-6 членами Бундесрата.

В принципе, это далеко не пропорционально их населению, поскольку наименьшая земля - Бремен - представлена 3 членами, но она в 26 раз меньше наиболее населенной земли - Северная Рейн-Вестфалия, которая представлена 6 членами. Представительство штатов в Совете федерации Индии не пропорционально населению штатов - и колеблется от 1 члена до 34 [2]. Совет федерации в Эфиопии формируется по принципу представительства не штатов, а народностей: каждая из них должна быть представлена хотя бы одним членом, а на каждый миллион населения - еще одним представителем.

В Канаде десять провинций разбиты на четыре группы, каждая из которых имеет по 24 сенатора (маленькие провинции имеют от четырех до десяти сенаторов, наиболее крупные -- Онтарио и Квебек -- по 24 каждая). Территории имеют в Сенате по одному представителю. В 1987 г. Канада официально была определена как страна, состоящая из «франкоязычного сообщества, существующего преимущественно в Квебеке, но не ограничивающегося им, и англоязычного сообщества, существующего главным образом за пределами Квебека, но также и в Квебеке». Данная характеристика федерации была объявлена ее фундаментальной особенностью. Одновременно право на формирование Сената Канады было передано провинциям [5, с. 34].

В некоторых странах верхняя палата формируется только из представителей субъектов федерации, несубъекты в ее формировании не участвуют. Так, в США они представлены лишь в нижней палате одним делегатом и только с правом совещательного голоса. Однако новые конституции обычно предусматривают представительство хотя бы некоторых несубъектов в верхней палате - либо в одинаковой численности с субъектами (Бразилия), либо в меньшем числе (Нигерия, Пакистан), но всегда с правом решающего голоса. Наконец, в ОАЭ есть лишь однопалатное Национальное собрание - совещательный орган при правительстве (даже не при Совете эмиров, которому на деле принадлежит полнота государственной власти), причем в этом собрании эмираты представлены назначенными членами тоже неодинаково: от 8 до 4.

Федеральный округ и территории в сенате, как правило, не представлены. Не имеют представительства в нем и ассоциированные государства. Лишь в единичных случаях федеральный округ имеет такое равное (Бразилия) или неравное со штатами представительство (Нигерия), остальные территориальные единицы обычно могут быть представлены лишь одним-двумя делегатами в нижней палате и только с правом совещательного голоса (исключение -- Бразилия, где представители федеральных территорий по конституции имеют представительство с решающим голосом).

Итак, сенаторы, то есть представители субъектов федерации, как правило, избираются в сенат (причем неодинаковыми способами) либо на паритетных началах (по два представителя в Мексике и США, по три сенатора и два их заместителя в Бразилии, по три сенатора в Нигерии, где один сенатор избирается также от федеральной территории, которой на деле является федеральный (столичный) округ Абуджа, пять избираются от «Полосы племен» в Пакистане), либо имеют неравное представительство, которое зависит в основном от численности населения, но не абсолютно пропорционально ему (например, в Германии, как отмечалось, каждая земля посылает в верхнюю палату от трех до шести представителей, а в Индии штаты -- от 1 до 34). При этом во многих странах сенаторы избираются прямыми выборами: голосуют избиратели каждого штата, который в этом случае представляет собой единый избирательный округ.

Если нижняя палата рассматривается как представительство всего населения, то верхняя палата считается органом выражения специфических интересов субъектов федерации. Мы полагаем, что совершенно необходимо обеспечивать представительство интересов регионов именно в федеральных органах власти [Там же, с. 224]. Как правило, законы принимаются парламентом (если не используется и не применяется верхней палатой право вето, преодолеваемое нижней палатой) только в том случае, если текст закона утверждается в одинаковой редакции обеими палатами (в случае отказа верхней палаты принять закон, одобренный нижней палатой, последняя может преодолеть вето первой, приняв закон вторично, обычно квалифицированным большинством голосов).

Говоря о целесообразности второй палаты парламента, известный французский ученый Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования» [1, с. 34-35].

Серьезный аргумент в пользу целесообразности существования верхней палаты парламента связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею, ибо она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты часто расценивается исследователями как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать непродуманные пагубные решения.

Е. Уэйд и Г. Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью. Затем, по их версии, следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название «разные функции». В него включаются судебные функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение; представления о смещении должностных лиц [15, с. 124]. Они свидетельствуют, что Палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции Палаты общин [Там же, с. 130].

Германские ученые часто указывают на пять функций немецкого парламента. Это представительство нации; политическое волеобразование; законодательство; формирование правительства и контроль за его деятельностью. В частности, Г. Кляйн и В. Цее, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствование; формирование других органов; политическое волеобразование и контроль за правительством; представительство нации. Центральное место парламента, по их мнению, заключается в формировании государственной воли. Они объясняют это фактором постоянного соревнования парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в обществе [8, с. 155].

Такое множество суждений находит объяснение. Исторические и политические традиции, предпочтения ученых, научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. К примеру, немецкие специалисты не скрывают того обстоятельства, что пять функций парламента ФРГ базируются на схеме, предложенной английским ученым У. Беджготом еще в 60-е годы XIX столетия.

Дж. Мэдисон и А. Гамильтон полагали, что сенат призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства [16, с. 411]. Одобрял опыт американского парламентаризма также Алексис де Токвиль, показавший, что привилегия сенаторов быть избранными на многолетний период продиктована тем, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из опытных в делах людей. По его мнению, такая мера есть первейшая необходимость для общества [13, с. 82].

Дж. Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем над правительством. «С ее наличием, - писал он, - безопасность народа становится вдвое надежнее» [16, с. 410]. Леон Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые таким образом ограничивают друг друга [6, с. 468]. Современный венгерский ученый Андраш Шайо подчеркивает: «Двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах». По его мнению, разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей [18, с. 155].

Ряд швейцарских авторов отмечают, что при учреждении Совета Кантонов руководствовались стремлением избежать принятия поспешных, диктуемых политическими страстями и случайным большинством односторонних парламентских решений. Верхняя палата - Совет Кантонов - была призвана выполнять функцию противовеса нижней палате - Национальному Совету.

Важно учитывать также технологии взаимодействия верхней палаты парламента с региональными парламентами. Субъекты федерации, как правило, создают свои законодательные органы, принимающие законы для данного субъекта федерации. Часто существует тот или иной способ согласования деятельности регионального парламента и федерального, особенно его верхней палаты. Так, индийский федеральный парламент может принимать законы, относящиеся к штату Сикким, только с согласия регионального парламента последнего. Однако в Танзании законодательный орган существует только у одного из субъектов, а в ОАЭ местных парламентов нет, да и само Национальное собрание ОАЭ ни по способу формирования, ни по его полномочиям парламентом не является, так как и в субъектах, и в федерации законодательную власть осуществляют эмиры.

Всё более разнообразными становятся формы взаимоотношений федерации и её субъектов: наряду с прежними формализованными методами и структурами (создание верхней палаты и др.) всё чаще используются неформальные методы и структуры, создаются непостоянные органы законодательной и исполнительной власти, созываются совещания для поиска компромиссов и консенсуса. Отметим также возрастающее значение парламентаризма во всемирном масштабе, который получил наибольшее распространение в эпоху глобализации, и то, что такое явление, как парламентская система, в настоящее время является вполне состоявшимся фактом, способным не только существовать в объективном мире, но и развиваться, оказывая при этом определенное влияние на окружающую действительность. Повышение роли парламентаризма выражается также в расширении властных полномочий национальных парламентов (например, во Франции, США), и Россия здесь не исключение.

Существующие в настоящее время парламентские системы свидетельствуют о многообразии способов комплектования вторых палат высших представительных и законодательных органов с участием избирательного корпуса. При этом обращает на себя внимание тот факт, что порядок формирования второй палаты не предопределен какой-либо одной характеристикой государственного устройства. Скорее, выбор того или иного способа диктуется целым рядом обстоятельств: опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политической культурой и политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли второй палаты и ее места в государственном механизме, а также исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент принятия решений относительно конституционного дизайна государства.

Список литературы

1. Ален А. Национализм - федерализм - демократия. Пример Бельгии. Левен: Изд-во Левенского института Центральной и Восточной Европы, 1994. 204 с.

2. Барсуков А. М. Региональные политические партии в механизме функционирования федеративного государства (на примере Бельгии) [Электронный ресурс]. URL: http://nauka.vvags.ru/index.php?name=art&a=r_art&id=152 (дата обращения: 27.06.2012).

3. Беспалов Д. Н., Колобов О. А., Орлинская О. М. Совет Федерации: особенности становления и развития в современной России: монография. Н. Новгород: А. Г. Москвичев, 2011. 252 с.

4. Бусыгина И. М. Политическая регионалистика: учебное пособие. М.: РОССПЭН, 2006. 280 с.

5. Данилов С. Ю. История Канады. М.: Весь мир, 2006. 256 с.

6. Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. 941 с.

7. История государства и права зарубежных стран: в 2-х т. М.: Норма, 2005. Т. II. Современная эпоха / отв. ред. Н. А. Крашенинникова.

8. Кляйн Г., Цее В. Бундестаг // Государственное право Германии. М., 1994. Т. 1.

9. Омельченко Э. Н. Всеобщая история государства и права: в 2-х т. М.: Эксмо, 2006. Т. 2. 576 с.

10. Орлинская О. М. Современный федерализм и федерация в контексте процессов глобализации и региональной интеграции // Вестник МГОУ. Серия «История и политические науки». 2010. № 4-5. С. 166-171.

11. Пушкарёва Г. В. Политическая система - синкретический подход // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2001. № 6. С. 32-49.

12. Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. М., 2002. 376 с.

13. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке / пер. с франц.; предисл. Дж. Гарольда. М.: Прогресс, 1992. 554 с.

14. Урьяс Ю. П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988. 192 с.

15. Уэйд Е. С., Филлипс Д. Д. Конституционное право. М.: Иностранная литература, 1950. 587 с.

16. Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М.: Издательская группа «Прогресс» - «Литера», 1994. 592 с.

17. Фляйнер Т. Швейцария: конституция федеративного государства и кантонов // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / под ред. Р. Хакимова. Казань, 2004. 212 с.

18. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / пер. с венг. М.: Юристъ, 2001. 292 с.

19. Singhal D. P. History of the Indian People. L., 1983. 500 р.

Размещено на Allbest.ru