Исследователь С. Костяев в своей диссертации приводит множество примеров скрытого стимулирования политиков, в котором по той или иной причине заинтересованы лоббисты. Например, супруга Дж. Марта, Председателя Подкомитета по делам вооруженных сил Комитета Палаты представителей по ассигнованиям, является страстной любительницей оперы. Поэтому "Дженерал Дайнэмикс" и "НортропГрумман" ежегодно выдают по 100 тыс. долларов симфоническому оркестру заштатного городка Джонстаун, штат Пенсильвания, попечителем которого является супруга "кардинала ассигнований". Несколько отстают "Боинг" и "Локхид-Мартин" - 50 тыс. долларов. На представлениях оркестра этого города можно увидеть публику, достойную Метрополитэн опера, а все потому, что он находится в избирательном округе г-на Марта. В целом же в 2008 году 13 млн долларов были внесены в благотворительные фонды 200 конгрессменов [13, с.107].

В рамках рассматриваемого нами вопроса уместно привести также два достаточно показательных случая журналистских расследований в правовых юрисдикциях США и Великобритании, которые являются образцом системы противодействия коррупции. Эти случаи также выступают наглядным эмпирическим доказательством того, что финансовая составляющая - важный критерий, обуславливающий позицию политиков.

В 1980-м году агенты ФБР, выдавая себя за арабских шейхов, предложили взятки ряду законодателей Конгресса США. Семь человек приняли предложение. Трое из них добровольно ушли в отставку, трое проиграли выборы, а демократ Майкл Майерс был исключен из Конгресса. После этого все семеро оказались в тюрьме [25].

Спустя двадцать лет, в 2002 году журналисты британской The Sunday Times провели аналогичный эксперимент, результатом которого стали опубликованные результаты восьмимесячного расследования, в ходе которого трое журналистов газеты, представившись лоббистами, поочередно предлагали 60 депутатам Европарламента внести нужные поправки в финансовое законодательство за материальное вознаграждение в размере €100 тыс. в год. Предложение журналистов приняли трое членов Парламента: бывший Министр внутренних дел Австрии Эрнст Штрассер, бывший Вице-премьер Румынии Адриан Северин и экс-Министр иностранных дел Словении Зоран Талер. По информации The Sunday Times, нынешний член группы "Социалистов и демократов" Адриан Северин отправил "лоббистам" электронное письмо, в котором сообщил, что "требуемые поправки были своевременно вынесены на рассмотрение" [15], после чего отправил журналистам чек на €12 тыс. за оказание "консультационных услуг". Словенский депутат Зоран Талер также помог журналистам внести поправки, после чего попросил перевести вознаграждение на счет некой компании в Лондоне [Там же]. В результате были внесены две поправки, значительно ослабившие финансовую директиву, созданную после банкротства исландских банков и направленную на защиту банковских депозитов частных клиентов.

Приведенные нами многочисленные примеры по странам мира, показывающие неправовое поведение лоббистов и политических кругов, являются убедительным доказательством того, что коррупционная составляющая является важным мотивирующим элементом в их взаимоотношениях. Стоит отметить, что рассматриваемая нами концепция достаточно широко представлена в американской политологии. Например, исследователи Э. Бендфилд и М. Джонстон прямо определяют лоббизм как "нарушение депутатами Конгресса США, сотрудниками государственного аппарата и другими должностными лицами своих официальных обязанностей" [Цит. по: 6, с.62-68]. В целом же, если взять американскую научную литературу, поддерживающую рассматриваемый нами взгляд на лоббизм, все концепции непосредственно связаны с особой ролью американского Конгресса и особенностями избирательного процесса в США, в котором лоббисты выступают ключевым звеном, с одной стороны представляя парламентариям информацию о предпочтениях социальных групп в округе, от которого баллотируется кандидат, с другой стороны обеспечивая финансирование предвыборной кампании кандидата, собирая средства с различных групп интересов.

Данное положение лоббистов определяет их уникальное значение в политическом процессе США и делает зависимыми от них американских публичных политиков. Поэтому перед тем как перейти к разбору концепций скрытого подкупа, необходимо остановиться на внимательном разборе данной зависимости.

Американские исследователи А. Дензо и М. Мунгер так определяют эту взаимосвязь между тремя ключевыми акторами политического процесса в США [28, p.89-106]:

Процесс сбора взносов на избирательную кампанию кандидата в США имеет специальное определение, называемое термином "бандлинг". Бандлинг (от англ. bundling, дословно - пакетирование предоставляемых услуг) - организационный метод мобилизации капитала со стороны заинтересованных лиц для проведения предвыборной кампании кандидата на публичную должность или политической партии. Мобилизация капитала для кандидата или партии может осуществляться со стороны заинтересованных лиц лоббистами. Лоббист, привлекая деньги на избирательную кампанию со стороны заинтересованных общественных, профессиональных или корпоративных структур, при этом берет с политика обещания отстаивать те или иные позиции, в которых заинтересованы его заказчики, в политическом поле. Таким образом, через инструменты бандлинга лоббист устанавливает неформальные связи с потенциальными политическими лидерами в момент, когда они в наибольшей степени заинтересованы в такого рода контактах. В странах Западной Европы и США бандлинг жестко регламентируется на предмет ограничения чрезмерного влияния групп давления на выборных лиц. Например, в США данный процесс финансирования выборов подвергается особой регламентации при проведении федеральных выборов в соответствии с Honest Leadership and Open Government Act (HLOGA) от 2007 года. Данный акт обязывает уполномоченные комитеты (authorized committees), комитеты политического действия и комитеты политических партий раскрывать определенную информацию о лоббистах, зарегистрированных лицах (registrants), политических комитетах лоббистов и зарегистрированных лиц, предоставляющих им взносы. Сумма взноса, подлежащая раскрытию, индексируется ежегодно в соответствии с инфляцией и в 2007 году составляла 15000$, в 2009 и 2010 годах - 16000$. Сорок четвертый Президент США Барак Обама, планируя финансирование своей избирательной кампании, неоднократно заявлял в публичном поле, что он отказался от привлечения денег лоббистов и комитетов политического действия и делает активную ставку на небольшие взносы менее 200$. Его кампания во многом финансировалась благодаря bundlers, активистам, мобилизующим общественные взносы для кандидата в Президенты. По информации Center for Responsive Politics, со ссылкой на The Washington Post, 75 bundlers, 5 из которых миллиардеры, предоставили, привлекая личные связи, минимум по 200000$ каждый. Они рекрутировали более 27000 сторонников, выписавших чек на максимально дозволенную сумму - 2,300$. По информации Center for Responsive Politics, в ходе проведения предвыборной кампании Б. Обаме удалось мобилизовать 745 млн $, 88% из которых - индивидуальные взносы. Джон Маккейн в ходе президентской избирательной кампании 2008 года активно пользовался услугами лоббистов, которых в числе его основных активистов, привлекающих финансовые ресурсы, было более 30. Старшим советником кампании Маккейна был Чарльз Блэк (Charles R. Black Jr.), председатель компании BKSH & Associates, представляющей в том числе интересы фармацевтических компаний, нефтяной компании, телекоммуникационной компании, сталелитейной индустрии. В результате, по информации Center for Responsive Politics, благодаря лоббистам было мобилизовано $6250000. Принятие этого акта (HLOGA), которому в тот период противодействовали лоббисты всех мастей, было направлено именно на то, чтобы предотвратить возможный скрытый подкуп законодателей в предвыборный период в обмен на отложенное обязательство действовать в соответствии с интересами групп после избрания [25].

Разобравшись с системой взаимосвязи между лоббистами и политическими акторами в США, рассмотрим далее ключевые теоретические концепции, обосновывающие модель подкупа, которые определяют причинный механизм, влияющий на итоговую политическую позицию законодателя. Стоит отметить, что согласно влиятельной теории общественного выбора, участники "политического" и "бюрократического" рынков легко находят общий язык с лоббистами. Лоббисты помогают "своим" представителям в различных ветвях власти получить и удержать данное положение, в то время как чиновники и политики отстаивают интересы "своих" лоббистов. Таким образом, согласно теории общественного выбора, политик (бюрократ)"продажен" по определению. Политик "продает" свой голос, а бюрократ - свою подпись, обменивая их на "поддержку" влиятельных групп специальных интересов [2, с. 205]. Например, российский экономист Р. Нуреев, анализируя мотивацию бюрократии при выработке государственных решений, пишет: бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей "отхода" на какое-нибудь "теплое" местечко [19, с.462]. Стоит добавить, что данный подход был заложен еще основоположником экономической теории бюрократии, американским ученым В. Нисканеным, который считал, что аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, то отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет [31, p.142]. Исходя из этой научной традиции, можно выделить ряд концепций, уже конкретизирующих данную взаимосвязь. К ним в настоящее время можно отнести:

концепцию "платы за голос";

концепцию "платы за усилие";

концепцию "законодательной субсидии".

В концепции "плата за голос" лоббизм - это скрытый договорной обмен избирательными ресурсами между группами интересов (и представляющих их в политическом процессе лобби) и законодателями. Американские политологи Гр. Макконнелл и Дж. Стиглер утверждают, что публичные политики хотят получить голоса групп интересов на выборах, а группы интересов, инвестировавшие в определенных политиков, заинтересованы, чтобы эти "карманные", "свои" политики как можно дольше оставались у власти. Группы интересов инвестируют в политиков в обмен на их действие или бездействие в интересах своих инвесторов, пока они остаются у власти [Цит. по: 30, p.799-800].

В концепции "платы за усилия", разработанной Ар. Дензо и М. Мунгером, политик после избрания занимается продажей своих услуг, а не голоса в поддержку того или иного законопроекта. Взамен он получает поддержку со стороны групп интересов, т.е. он приобретает политический дивиденд в виде гарантированной электоральной поддержки [28, p.89-106]. Согласно сторонникам данной концепции, группы интересов заведомо находятся на вторых позициях: их возможности влияния ограничены. Они не сами влияют на процесс принятия решений, а доверяют это определенным политикам, которые предлагают подобные услуги. Следовательно, инициатива сотрудничества, взаимодействия исходит от политиков, которые ищут свой потенциальный постоянный электорат. Развивая концепцию Дензо и Мангера, американские политологи Р. Холл и Ф. Вейман пишут: объем денежных средств, которые группы интересов готовы пожертвовать на политическую кампанию "своего" кандидата, зависит от того, насколько активно политик участвует в заседаниях профильных комитетов, обсуждении законопроектов, предлагает поправки или свои законопроекты и т.д., которые затрагивают интересы данной группы. То есть, по сути, группы интересов покупают (оплачивают) законодательное время, в ходе которого политик защищает и отстаивает их интересы [30, p.797-820].

Именно развивая концепцию Дензо и Мангера, Р. Холл, исследующий связь между выплатами, осуществляемыми лоббистами политическим деятелям, предложил собственную теоретическую концепцию, названную им "законодательной субсидией". Суть данной концепции в том, что лоббизм - это своего рода субсидия за предприимчивость законодателя. В рамках теории субсидии лоббист сначала отбирает законодателя, который уже имеет позицию и верования, подобные его. Важно, что это не попытка изменить представления законодателя о том или ином вопросе, это скорее попытка субсидировать ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Сформировав группу законодательных сторонников, лоббист предоставляет данные для формулировки законодательных предложений, рассмотрения альтернатив, заключения сделок, представляет аргументы, определяет стратегию или иным способом помогает законодателю осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения. В этом случае лоббист делает возможным для политика увеличить его усилия по достижению общих с группой интересов целей. Политики действуют в интересах группы в тот самый момент, когда они действуют в своих собственных интересах.

Теория "законодательного субсидирования" Холла базируется на трех предпосылках: первая - законодатель, чтобы иметь существенный вес в политике, должен активно в ней участвовать. Это значит, он должен принимать участие в законодательном процессе, предлагать законопроекты, поправки, выступать с предложениями. С другой стороны, суть политической деятельности, направленной на повышение авторитета и политического веса политика, заключается в построении коалиций сторонников, участии в процедурных маневрах (назначения в комитеты, манипуляция повесткой дня), борьбе за голоса. Лоббист, таким образом, субсидируя законодателя, укрепляет политический авторитет своего избранника. Вторая предпосылка - политик, приступая к работе, должен определять приоритетные направления своей деятельности, на которых он будет специализироваться. Таким образом, одни выбирают банковское законодательство, другие - оборону, третьи - здравоохранение. Выбор приоритетов политика притягивает к нему отраслевых лоббистов, которые досконально разбираются в той тематике, которую они представляют. Третья предпосылка - ресурсы законодателей ограничены. У политиков ограничено время, персонал, информация и др. Следовательно, они не могут одновременно осуществлять все виды деятельности, которые должны обеспечить успех всех направлений политики, которые они и их избиратели поддерживают. Лоббисты в данном случае являются дополнительным персоналом для законодателя, разгружая его временные затраты.

Приведенные нами многочисленные примеры и теоретические концепции наглядно демонстрируют, что подход к лоббизму как коррупционной технологии (или как к одному из видов коррупции) имеет свое право на существование. Однако судить в целом о явлении как о скрытой деятельности по финансовому стимулированию политических групп, на наш взгляд, необоснованно. Упомянутый нами ранее политолог Р. Холл, в целом признавая влияние денег на мотивировку законодателей в США, выделяет ряд факторов, на его взгляд противоречащих широкому внедрению модели подкупа в политическую среду. Первый его аргумент сводится к тому, что лоббисты зачем-то аккумулируют финансовые средства для тех законодателей, которые и без того предрасположены поддержать их позицию, а также имеют высокую вероятность победы на выборах, не связывая себя излишними последующими после выборов обязательствами с лоббистами. Второе несоответствие заключается в том, что исторически взносы в Комитет политических действий, через которые традиционно идет финансирование избирательных кампаний в США, имеют тенденцию к уменьшению и в течение последних 20 лет составляли менее 750 долларов, что, очевидно, составляет крошечную часть средств, необходимых для типичного претендента на место сенатора. Третье противоречие, на которое указывает ученый, - это рост известности и влияния ряда общественных групп, которые, не имея ни значительных бюджетов (которые они могли бы инвестировать в Комитеты политических действий), ни существенной поддержки избирателей, тем не менее имеют постоянный доступ к членам Конгресса, которые уделяют им больше времени, чем встречам с избирателями. Холл утверждает, что ни одна из моделей подкупа не смогла бы объяснить столь сильного влияния этих групп [29].

Анализируя практику деятельности лоббистов в России и за рубежом, мы можем добавить еще ряд аргументов, которые, на наш взгляд, ограничивают проникновение финансового капитала во взаимоотношения политиков и лоббистов. К ним, в первую очередь, можно отнести:

1. Усиление контроля за расходованием финансовых средств. Когда говорят о финансовых выплатах политическим деятелям, чаще всего приводят пример корпораций, которые имеют необходимые выходы и финансовые возможности. Однако наши исследования [25] показывают, что жесткая система финансового контроля на разных уровнях и стадиях (финансовый контроль, управленческий контроль, контроль со стороны совета директоров, контроль со стороны комплайнс-офиса и пр.) (в настоящее время комплайнс является направлением профессиональной деятельности, привнесённым в российские организации крупными западными компаниями) делает процедуру вывода более или менее значимых финансовых средств, которые могли бы быть потрачены на подкуп политических деятелей, крайне затруднительной.

2. Многогранность в принятии политических решений. В странах с развитой политической системой управления процесс выработки решений распределен между значительным числом институтов, имеющих свою обособленную культуру и интерес. При разработке законопроекта, затрагивающего интересы, например, пивной отрасли, принимают участие множество ведомств, структурных подразделений Правительства, Парламента, каждое из которых имеет свою систему мотиваций, интересов и пр. Вовлеченность множества субъектов принятия политического решения, с одной стороны, противодействует возможности подкупа (всех коррумпировать невозможно), с другой стороны, даже если это гипотетически возможно, то перспективы такого явного лоббирования незначительны, так как они легко вскрываются, а политик, замеченный на этом, сильно рискует потерей репутации и своим будущим.

3. Усиление антикоррупционной деятельности государств в мире. За последние десятилетия борьба с коррупцией стала важной международной инициативой. Принятые международные акты, документы ООН, Совета Европы и Евросоюза, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) и других международных организаций оказывают заметное воздействие на изменение локальных законодательств, что в итоге приводит не только к неприятию коррупции в общественно-политической среде, но и к повышению системы контроля и прозрачности.

4. Естественный рост благосостояния чиновников. Повышение официального уровня доходов чиновников, грамотная система мотиваций (например, предоставление жилой недвижимости после выслуги лет), а также регулярные льготы, премии, надбавки и пр. существенным образом повысили благосостояние чиновников в России за последние десять лет. Как свидетельствуют данные Росстата за 2011 год, зарплата федеральных чиновников вдвое превышает среднюю по России зарплату по экономике и составляет 53,6 тысяч руб. Многочисленные исследования [23, с.57; 33] доказывают, что на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату, в то время как масштабы коррупции снижаются, если в стране зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации. Например, в странах с наиболее низким уровнем коррупции зарплата чиновников в 3-7 раз превышает заработки в производственном секторе.

Помимо приведенных выше естественных ограничителей массового проникновения коррупционной составляющей во взаимоотношения между лоббистами и представителями власти, на наш взгляд, существует еще один фактор, который учитывается в недостаточной мере, прежде всего, экономистами, оценивающими происходящие изменения в контексте экономических мотиваций. По нашим оценкам, именно государственный статус и связанные с ним блага (стабильность, уважение и пр.) являются для чиновника базисной ценностью. Причастность к государству, масштабность деятельности, ее непосредственное влияние на происходящие в государстве изменения, круг общения и пр. имеют для чиновника гораздо большее значение, чем финансовая составляющая. Об этом же говорят российские политологи

В. Жукова и Б. Краснова, определяя, что ядро бюрократической системы ценностей образует карьера, с мыслью о которой сопоставляются все помыслы и ожидания, тесно связаны статус и престиж служащего. Другим важным элементом бюрократической системы ценностей выступает самоотождествление служащего с организацией, служение организации как средству достижения собственной выгоды [21, с.542]. Наши наблюдения показывают, что данная система мотиваций в недостаточной мере понимается в деловой среде, где деньги являются ключевой ценностью. Поэтому распространенная в бизнес-среде идея, соотносящая договоренности с чиновником с аналогом делового контракта, на наш взгляд, ошибочна. Представитель власти, даже склонный к коррупции, будет, в первую очередь, руководствоваться политической целесообразностью, а финансовая сторона сделки будет значима для него только в том случае, если не будет сопровождена рисками, которые негативным образом бы повлияли на его базисные интересы. Данное соотношение мы для наглядности изобразим в виде таблицы.

1. Автономов А.С. Легальное лоббирование как антикоррупционная технология // Бизнес и власть в современной России: теория и практика взаимодействия: материалы "круглого стола". М.: Изд-во РАГС, 2010. С.23-40.

2. Альпидовская М.Л. Эволюция института бюрократии в социально-экономической системе: дисс. … д. эконом. наук. М., 2009.371 с.

3. Бештоева З.Л. Бизнес-лоббирование как функция менеджмента: автореф. дисс. … канд. эконом. наук. М., 2005.132 с.

4. Большая советская энциклопедия. Изд-е 3-е. М., 1973. Т.14.656 с.

5. Брянцев И., Баранова Л. Коррупция как форма теневого лоббизма // Власть. 2008. № 3. С.13-16.

6. Вишняков В.Г. Проблемы государственного регулирования "лоббизма" в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3 (5). С.62-68.

7. Жуган И.Б. Лоббизм на современном этапе в США: правовые основы и анализ эффективности современного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 4. С.27-30.

8. Заграевский С.В. О возможных способах борьбы с коррупцией в России [Электронный ресурс]. URL: http://www.zagraevsky.com/corruption. htm (дата обращения: 23.12.2010).

9. Зорин В.С. Некоронованные короли Америки. М.: Издательство политической литературы, 1968.368 с.

10. Зотов С.В. Лоббизм как институт политического представительства интересов в современной России: дисс. … канд. полит. наук. М., 1997.214 с.

11. Киселев К.С. Лоббизм: методы легального влияния // Чиновник. 2002. № 6. С.22-25.

12. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. // Совет Европы и Россия. 2002. № 2. С.46-55.

13. Костяев С.С. Лоббизм в бюджетном процессе: дисс. … канд. полит. наук. М., 2009.213 с.

14. Краткий политический словарь. М.: Политическая литература, 1983.508 с.

15. Кузнецова Е. Евродепутатов взяли на взятках [Электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru/Doc/1605468? ThemeID=1605992 (дата обращения: 21.03.2011).

16. Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование: автореф. дисс. … д. юр. наук. М., 2002.42 с.

17. Масловская Т.С. Теория и практика лоббирования в России и субъектах Российской Федерации. М.: Компания "Спутник+", 2008.174 с.

18. Миндагулов А.Х. Цивилизованный лоббизм как способ узаконения коррупции // Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научно-практического семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов / отв. ред. С.В. Землюков. Барнаул: ООО "Издат. дом “Барнаул”", 2009. С.345-353.

19. Нуреев Р.М. Курс микроэкономики: учебник для вузов. Изд-е 2-е, изм. М.: НОРМА, 2000.572 с.

20. О противодействии коррупции [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ. URL: http://base. garant.ru/12164203 (дата обращения: 25.12.2008).