36 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 328

Санкт-Петербургский государственный университет

ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ И РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТСКОЙ КУЛЬТУРЫ В РОССИИ

Волкова Анна Владимировна

Российский парламент был в центре внимания политологов в связи с политическими реформами нулевых (изменение принципов формирования Совета Федераций, переход к пропорциональной системе). Сегодня интерес к нему обусловлен и новым витком политических изменений (последствия электорального цикла 2011-2012 гг.), и прецедентами отставки депутатов комиссиями по этике, и рядом спорных инициатив (реформа РАН, проблемы материнства, изменения в судебной системе и др.). Отсюда - необходимость внимания к парламентской культуре, которая выступает ключевым фактором эффективности всей системы парламентских отношений и по праву может быть названа важнейшим условием компетентности субъектов профессиональной парламентской деятельности, а так же гражданской ответственности российского общества. Кроме того, исследование парламентской культуры в аспекте проблемы формирования публичных ценностей в современной России представляется на сегодняшний день значимой и крайне актуальной задачей.

Менеджмент публичных ценностей, получивший в прошедшее десятилетие широкое распространение в западноевропейской теории и практике государственного управления, подчеркивает значимость взаимодействия (сотрудничества) граждан - совместное определение публичных ценностей, политической повестки дня [1, с. 43]. Новизна в понимании ценности по М. Муру состоит и в том, что публичная ценность означает наибольшую пользу для общества, возможную в пределах доступных денежных или юридических ресурсов организации, при этом важен не только результат, но и сам процесс формирования ценности, «входы и выходы» из него [15, р. 9-10]. На наш взгляд, для современной российской политической науки необходимо определить возможности и границы применимости этой идеи для повышения эффективности государственного управления с учетом отечественных традиций и особенностей.

В этой связи крайне важно, что ценность может артикулироваться как правительственными организациями, так и частными компаниями, некоммерческими организациями или различными другими субъектами публичного взаимодействия, причем в демократическом обществе содержание публичной ценности является предметом для многочисленных обсуждений и дебатов и не может считаться никогда определенным абсолютно окончательно. А, соответственно, смысл публичного управления состоит в том, чтобы формировать и выносить для суждений обществу и политическим деятелям публичные ценности, определяя, являются ли они административно выполнимыми, и участвовать в стратегическом планировании их реализации.

В связи с актуализацией ценностного аспекта публичного управления роль парламента как представительного института и роль депутатов исключительно важны: «благодаря своему статусу Їзибираемых? парламентарии являются ключевым связующим звеном между обществом и органами управления» [2, с. 27]. Они имеют возможность организовывать публичную дискуссию, а соответственно проблема формирования публичных ценностей напрямую связана с уровнем парламентской культуры. Кроме того, интересен вопрос влияния дискуссии о публичных ценностях на развитие парламентской культуры в России.

В узком смысле слова под «парламентской культурой», как правило, понимается «публичное поведение депутатов в парламенте, регламентируемое и регулируемое парламентским регламентом, традициями поведения в законодательном органе, комиссией по парламентской этике» [14]. Подобные определения фактически сводят парламентскую культуру к феномену «процедурная культура». А уровень ее определяется степенью соблюдения регламентирующих депутатскую деятельность документов.

На наш взгляд, важнее ставить вопрос о парламентской культуре в широком смысле слова, рассматривать ее как часть политической культуры общества, как систему взглядов, убеждений, ценностных ориентаций, групп или общества в целом, отражающую их отношение к парламенту, а также - как «культуру публичного дискурса, взаимодействий и сотрудничества граждан в общественных объединениях, партиях, движениях в рамках гражданского общества…» [7, с. 8]. При таком понимании парламентской культуры очевидны связь и взаимозависимость депутатов и граждан, а парламент предстает закономерным отражением общества.

Следует признать, что оба этих определения достаточно тесно связаны между собой, поскольку парламентская культура предполагает не только наличие базовых (социальных, экономических, правовых и т.д.) знаний у депутатов, но и стабильный уровень элементарных знаний о месте и роли парламента у граждан. Крайне важно чувство сопричастности и ответственности граждан за этот политический институт, за своих «народных избранников».

Незначительный период функционирования парламентов в российской истории (период николаевских Дум и современный российский парламент) казалось бы, ставит под вопрос правомерность рассуждений о парламентской культуре. Действительно, парламентская культура в современной России характеризуется фрагментарностью, что отражается в отечественной политической теории парламентской культуры [4; 7]: исследователи указывают на незавершенность ее познания и определения, на проблему механизмов интеграции норм в структуру парламентских отношений. На наш взгляд, при использовании широкого понимания данного термина имеет значение весь опыт развития представительства интересов и российской политической культуры. Традиционный характер российской культуры отмечался отечественными исследователями многократно: несмотря на кажущееся разнообразие и новизну действительности, продолжают действовать вековые традиции политической и управленческой культур. Социальный опыт повседневности не дает оснований говорить о значительной смене традиций.

Полнота и неограниченность власти как ценность, централизация и иерархия, мобилизационный тип идеологии - эти черты сохраняются в России как традиции, при практическом отсутствии общественного договора, консенсуса. Постоянное подчинение частных интересов государственным интересам позволяет определить русский народ как народ государственный, а не политический. Дискурс по вопросам распределения властных полномочий традиционно имеет в российской культуре не горизонтальное, а вертикальное направление, что проявляется в отсутствии у граждан традиции идентификации себя с обществом, которую подменяет идентификация личности с сильным государством.

В период петровских реформ в Россию были перенесены некоторые процедурные моменты, позволяющие говорить о рационализации и формализации деятельности государственных институтов. С появлением Петровского Сената (совещательный орган при монархе) были заложены новые для российской системы управления принцип личной ответственности за принимаемые решения (введение присяги для чиновников при вступлении в должность, обязанность подписывать протоколы заседаний) и принцип коллегиальности при принятии решений. При введении коллегиальной системы в 1720-х получила законодательное закрепление обязательность диспута «снизу-вверх» в процессе принятия решений, что, казалось бы, должно было способствовать изменению традиций политической культуры через преодоление иерархических принципов и появление, пусть и ограниченное, свободы слова и свободы личного мнения. Однако традиции оказались сильнее: вместо диспута сенаторы и члены коллегий предпочитали придерживаться мнения, продиктованного императором, все важные дела решались в кулуарах еще до заседаний, которые чиновники посещали крайне неохотно в силу их формального характера. Решения, принимаемые таким образом «на благо государства Российского», постепенно утверждали полное отождествление интересов народа, государства и монарха.

Еще М. М. Сперанский, размышляя о специфике российского государства, не нашел в России политической свободы, «когда классы государственные более или менее участвуют в действии власти законодательной и исполнительной, когда народ управляется законами, общей волей принятыми и охраняемыми» [13, с. 43]. План М. М. Сперанского 1809 г. был построен на идеях Ш.-Л. Монтескье и предполагал формирование парламента. Но разделение властей в проектах Сперанского обладало «российской» спецификой: этот образ правления «должен быть расположен на настоящей самодержавной Конституции» [Там же, с. 164]. Замысел Сперанского не был осуществлен, но отдельные элементы плана нашли свое применение в практике государственного управления. Введение в 1810 г. Государственного Совета не соответствовало первоначальному замыслу: если у Сперанского это особый орган, соединявший деятельность всех ветвей власти, стоящий между ними и императором, то на практике он стал законосовещательным органом, а Государственная Дума (сословный представительный орган) не был создан «за ненадобностью».

Весьма ограниченный опыт парламентской деятельности в России связан с функционированием Городских

Дум (Санкт-Петербург 1846-1918 гг.). В крупных городах, где капиталистические отношения стали складываться наиболее быстро и успешно, проявились тенденции к становлению институтов гражданского общества. В ходе подготовки «Городового положения» 1870 г. представители частного капитала проявили не только заинтересованность в эффективной работе органов местного самоуправления в сфере организации городского хозяйства, но и продемонстрировали сплоченность и способность отстаивать свои интересы: так появились требования максимально расширить полномочия местных органов. Но в результате правительственных действий в сфере компетенции коллегиальных органов оказались наименее значимые вопросы, и даже в области управления городским имуществом они не обладали самостоятельностью. Процедура выборов оказалась крайне сложной, были запрещены любая агитация, собрания и общение избирателей и кандидатов. Все это стало дополнительной причиной абсентеизма на выборах, а после контрреформ выборы стали формальностью.

И все же, в результате реформ Александра II в местное государственное управление был внесен элемент либеральной государственности: были организованы выборные органы губернского, земского, и городского самоуправления на основе всесословности.

Деятельность Государственных Дум при Николае II дала старт развитию парламентской культуры, однако незначительный период существования этого института не смог способствовать формированию устойчивых навыков парламентской деятельности и публичных ценностей, но даже недолгое существование многопартийности утвердило ценность плюрализма.

Принципы единовластия Советов и партийного контроля системы государственного управления, реализованные в советском государстве, не могут рассматриваться как аналоги парламентской деятельности. Тем не менее, советский период, безусловно, внес вклад в развитие традиций представительства (в качестве примера можно привести принцип гендерного равенства в избирательном праве).

С точки зрения процесса формирования публичных ценностей, наиболее эффективен и близок к европейской практике был Первый съезд народных депутатов СССР в мае 1989 г., который слушали по радио буквально всей страной. Это яркий, но краткий пример организации дискуссии о публичных ценностях и развитии страны. Достаточно вспомнить эмоциональное выступление Р. А. Быкова, провозгласившего: «Демократия не приказ, это уровень культуры… Само государство должно стать нравственным!» [17].

Дискуссия выявила наличие широкой группы радикально настроенных депутатов, таких как А. А. Собчак, Е. А. Евтушенко, А. М. Адамович, Б. Н. Ельцин, А. Д. Сахаров, а после знакового XXVIII съезда КПСС происходит переход на яро антикоммунистические позиции таких деятелей как Э. А. Шеварнадзе, П. Г. Бунич, А. Н. Яковлев, О. Р. Лацис, А. В. Руцкой, Ю. Ю. Болдырев, что подтвердило крайнюю разнородность не только Съезда, но и всего состава КПСС. ценностный парламентский культура дискуссия

Конструирование парламентаризма в конце 1989-1900-х проходит в условиях, близких к началу ХХ века. И в август 1991 г., и распад СССР в декабре 1991 г. могли иметь гораздо более трагичные и кровавые последствия, как когда-то и гибель российской империи.

На тот момент именно парламент многим виделся как выход из кризиса, как компромисс между старым и новым. От депутатских групп исходили инициативы по созданию российской конституции, ведь посредством конституционного закрепления публичные ценности трансформируются в конституционные принципы, обретают формально-юридическую нормативность, а в результате их восприятия отдельными индивидами, социальными группами и обществом в целом развивают и поддерживают конституционное правосознание, демократическую культуру. Но дискуссия выбора между парламентской и президентской республиками была отягощена личными амбициями избранного Президента и руководителя представительного органа, в результате чего публичная дискуссия оказалась прервана. Расстановка сил к осени 1993 г. определила не только модель конституционного устройства, но и расстановку сил между ветвями власти.

К сожалению, нельзя не согласиться с тем, что в новейшей истории России имело место принижение социальной ценности народного представительства, обусловленное «внедрением, в том числе и на официальном уровне, в общественное сознание идеи о неэффективности деятельности и ущербности российского парламента при проведении современных реформ» [5, с. 5]. Известные слова М. С. Горбачева о «базаре на съезде» надолго определили отношение правящей элиты к парламентской дискуссии, а афоризм В. С. Черномырдина «Парламент не место для дискуссий», по сути, является определяющим для итогов развития парламентаризма в новейшей истории России.

Парламент оказался лишен своих традиционных функций (формирование правительства и принятие его отчетов), а Президент получил фактически неограниченные полномочия, что привело к постепенной деформации принципов и процедур. Так, отчет Президента перед парламентом еще в 1990-х превратился в помпезные «Послания федеральному собранию», когда речь главы государства сопровождается тишиной либо аплодисментами, а острые каверзные вопросы со стороны парламентариев отсутствуют и процедурно, и фактически.

Совершенно логичным продолжением курса «управляемой демократии» стали постепенное изменение избирательного законодательства 2004-2011 гг., фактически направленное на вырождение механизма выборов, замена свободной политической конкуренции всевозможными имитациями и латентными процессами [12] и появление «управляемой партийности». По данным ESS (Европейское Социальное Исследование), в 2008 г. только 24% россиян доверяли Государственной Думе. Это один из самых низких уровней доверия национальному парламенту в Европе [16]. Ситуация к середине нулевых стала казаться критической особенно в связи с явной стабилизацией режима, распространением имитационных практик и, как следствие, - с неэффективностью административной реформы 2003-2010 гг. и торможением административных инноваций в регионах.

Процесс агрегирования и артикуляции публичных ценностей, характеризовавшийся крайней противоречивостью и неустойчивостью, накладывал отпечаток на развитие парламентской культуры; авторитет и уровень доверия к парламенту оставались крайне низкими, это, в свою очередь, обуславливало противоречивый и неустойчивый характер политического процесса в целом. Исследователи пришли к выводам об утрате прежних ценностных ориентиров, о том, что прежде существовавшие факторы социального взаимодействия, солидарности, взаимопомощи и т.п. ушли в прошлое. Но при этом и сторонники, и противники парламентских институтов сходятся в том, что «в основе их деятельности лежит способность общества осознавать общезначимый политический интерес, формулировать его должным образом и на этой основе выстраивать систему политического представительства», а анализ факторов парламентской культуры позволяет выделить в первую очередь «публичный характер парламентских отношений как одно из наиболее существенных условий эффективности парламентских институтов» [6, с. 140-141].

Нельзя не согласиться, что для формирования российской парламентской культуры важнейшими являются доверие, позволяющее действовать совместно, и политическая конкуренция.

Процесс постоянных корректировок избирательного законодательства на протяжении нулевых и имитация партийной борьбы путем создания прокремлевских блоков и партий («Родина», «Гражданская сила» и т.д.) привели ситуацию с доверием к катастрофе. По данным Левада-центра Индекс доверия к Государственной Думе в октябре 2011 г. достиг отметки «-1» [8, с. 5].

Ситуация «спорных выборов» 2011-2012 гг. оказалась лакмусовой бумажкой для парламентской оппозиции. Так, итогом сложных переговоров с общественностью на митингах, в интернет-пространстве и на съездах стало решение КПРФ не подавать иск в Верховный суд России с требованием отменить итоги прошедших в декабре 2012 г. парламентских выборов по причине отсутствия у иска судебной перспективы. «Мы прекрасно понимаем, что наша судебная система полностью политизирована, и заведомо понимаем, что по нашему делу будет вынесено политическое решение», - заявил в интервью Русской службе Би-би-си депутат Госдумы, глава юридического отдела КПРФ, заместитель Председателя Комитета по конституционному законодательству В. Соловьев [18].

Но между тем, КПРФ ранее предпринимала попытки оспорить в Верховном суде результаты думских выборов 2003 г., когда «Единая Россия» в первый раз получила конституционное большинство в парламенте, и в 2007 г. Благодаря этим эпизодам, она не только привлекала внимание общественности к проблеме фальсификаций при голосовании, но, что важно, подавала пример отстаивания своих интересов, справедливости и законности правовым путем. Именно слабость опыта протеста в рамках правового государства дает основания скептикам говорить о безнадежности и неприемлемости для России западноевропейских новаций, к которым относят и сам парламентаризм, и другие механизмы формирования публичных ценностей [9].

Соглашаясь, что современный этап российского парламентаризма представляет собой полный перечень проблем и болезней роста этого института, и учитывая, что представительство интересов, политический плюрализм и свободные выборы в современной России остаются во многом декларативными и чуждыми элементами, надо признать, что другого пути формирования парламентской культуры не существует. В связи с этим можно сформулировать некоторые выводы и рекомендации относительно процесса формирования публичных ценностей и развития парламентской культуры:

1. Вспоминая Дж. Дьюи, писавшего в 1920-х, что «насущной проблемой общества является совершенствование методов и условий проведения дебатов, обсуждения вопросов и убеждения граждан» [3, с. 151], сегодня можно только подтвердить, что перспективы развития парламентской культуры связаны с обучением и воспитанием молодежи, с информированностью населения. При всем скепсисе в отношении Молодежных парламентов, именно они, а также программы типа «Дебаты», моложенные научно-образовательные форумы способствуют развитию навыков социального взаимодействия, утверждению парламентаризма как ценности, развитию традиций парламентской культуры.

2. Еще раз подчеркнем, что важнейшим критерием эффективности деятельности представительных государственных органов выступает правдивость и целесообразность информации, даваемой самими органами власти. «Интересы населения требуют только достоверной, объективной информации. С указанным выше критерием тесно связан и нравственный критерий. Он включает этичность деятельности парламентов в целом и личный нравственный авторитет депутатов» [11, с. 29]. В соответствии с этим требованием должны быть скорректированы (или пересмотрены) этические кодексы депутатов всех уровней, которые сегодня во многом носят формальный характер, не поддерживаются депутатским сообществом и вызывают скептические оценки со стороны граждан.

3. Только через налаживание отношений граждан с депутатами парламента на основе гуманитарных, а не манипулятивных технологий, через выстраивание отношений доверия и взаимной ответственности возможен процесс формирования публичных ценностей. Развитие института депутатских встреч, он-лайн общение с избирателями, открытие правовой и финансовой информации о деятельности парламента и электронный документооборот - значимые механизмы развития парламентской культуры в России.

Список литературы

1. Волкова А. В. Механизмы и методы внедрения менеджмента политических ценностей: российские и зарубежные практики // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2013. № 12 (38). Ч. 2. С. 43-47.

2. Гаман-Голутвина О. В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе (I) // Политические исследования. 2006. № 2. С. 27-39.

3. Дьюи Дж. Общество и его проблемы / пер. с англ. И. И. Мюрберг, А. Б. Толстова, Е. Н. Косиловой. М.: Идея-Пресс, 2002. 160 с.

4. Ковбенко Л. Н. Парламентская культура в современном российском политическом процессе: условия и факторы развития: автореф. дисс. … к. полит. н. СПб., 2009. 26 с.

5. Колесников В. Н. Парламентская культура в современной России: специфика формирования // Вестник Пермского университета. Серия «История и политология». 2009. № 2 (9). С. 5-12.

6. Колесников В. Н. Парламентская культура как моделирующая система политической стабильности // Политэкс. 2009. № 1. С. 128-142.

7. Леоненкова Н. П. Формирование парламентской культуры в российском обществе в условиях демократического развития: автореф. дисс. …. к. полит. н. Ростов-на-Дону, 2004. 22 с.

8. Мониторинг перемен // Вестник общественного мнения. 2012. № 2 (112). С. 3-7.

9. Роберт Г. М. Азы парламентской культуры. Нью-Йорк, 1992. 301 с.

10. Сем?нова А. А. К вопросу о консолидации общества и власти (некоторые аспекты управления имиджем представительного органа государственной власти регионального уровня) // Философия права: научно-теоретический журнал. 2012. № 1. C. 28-30.

11. Соловьев А. И. Латентные структуры управления государством, или Игра теней на лике власти // Полис. 2011. № 5. С. 70-98.

12. Сперанский М. М. Проекты и записки / под ред. С. Н. Валка. М. - Л., 1961. 240 с.

13. Benington J., Moore M. Public Value in Complex and Changing Times // Public Value: Theory and Practice / еd. by J. Beningtob and M. Moore. Palgrave Macmillan, 2011. P. 1-30.

14. news.ru.msn.com/кпрф-решила-не-обжаловать-результьаты-думских-выборов (дата обращения: 16.11.2013).

Аннотация

В статье парламентская культура определена автором как система ценностных ориентаций групп или общества в целом, отражающая их отношение к парламенту; она исследуется в аспекте проблемы формирования публичных ценностей в современной России. Автор приходит к выводу, что уровень парламентской культуры и публичной дискуссии на сегодняшний день не отвечает потребностям современного государственного управления. Перспективы развития парламентской культуры автор связывает с обучением и воспитанием молодежи, с повышением информированности населения, с правдивостью информации, исходящей из парламента, с налаживанием отношений граждан с депутатами на основе гуманитарных, а не манипулятивных технологий, через формирование отношений доверия и взаимной ответственности. Ключевые слова и фразы: парламентская культура; публичная политика; публичные ценности; плюрализм; парламентская этика; гуманитарные технологии.

The author of the article defines parliamentary culture as a system of value orientations of groups or society as a whole representing their attitude to the parliament; it is studied in the aspect of the problem of public values formation in modern Russia. The author concludes that the level of parliamentary culture and public discussion does not meet the needs of modern state administration. The author relates the prospects for parliamentary culture development to the training and education of young people, to the increase of population`s awareness, to the truthfulness of information coming from the parliament, to the establishment of relations between citizens and deputies on the basis of humanitarian and not manipulative technologies, through the formation of the relations of trust and mutual responsibility. Key words and phrases: parliamentary culture; public policy; public values; pluralism; parliamentary ethics; humanitarian technologies.

Размещено на Allbest.ru