Правительственная комиссия по ТЭК как формальный канал политического взаимодействия нефтегазового бизнеса и государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительственная комиссия по ТЭК как формальный канал политического взаимодействия нефтегазового бизнеса и государства

Политология

Швед Александр

Проанализированы решения, которые принимались на заседаниях Правительственной комиссии по ТЭК (формальный канал политического взаимодействия), а также изменения состава Комиссии в 2004-2012 гг. Автор приходит к выводу, что в рассматриваемый период институализировались отношения бизнеса и государства. Однако это не привело к участию в выработке политико-административных решений (характерно для плюралистических систем) разных групп интересов ТЭК.

Ключевые слова и фразы: политическое взаимодействие; формальные и неформальные каналы; принятие государственных решений; нефтегазовый бизнес; политический режим; политическая система.

Актуальность изучения проблемы политического взаимодействия государства и нефтегазового бизнеса обусловлена стремлением государства определить правила этого процесса (институализировать отношения) на фоне политико-административных и экономических изменений в 2004-2012 гг.

Цель данной статьи заключается в исследовании формальных каналов политического взаимодействия нефтегазового бизнеса и государства.

Для реализации поставленной цели проанализированы решения, которые принимались и обсуждались на заседаниях Правительственной комиссии по топливно-энергетическому комплексу (ТЭК) - формальный канал политического взаимодействия, - а также кадровые изменения в составе комиссии в 2004-2012 гг.

Под формальным каналом политического взаимодействия нефтегазового бизнеса и государства понимается институализированная площадка, где представители бизнеса и государства вырабатывают политикоадминистративные решения, касающиеся ТЭК.

Изучению формальных и неформальных каналов политического взаимодействия исследователи уделяли большое внимание. В историографии преобладает точка зрения, что в России в основном доминирует неформальный канал политического взаимодействия бизнеса и власти. С. П. Перегудов считает, что в российских условиях особое значение играет административный ресурс, то есть личные неформальные связи менеджмента с представителями государственной власти разного уровня. В ряде случаев этот ресурс настолько значим, что затмевает все другие источники политического влияния корпорации [11, с. 33]. Тем не менее, исследователь считает, что формальное представительство бизнеса в комиссиях при органах власти также влияет на политический процесс.

О роли неформальных связей пишет М. Н. Афанасьев [1; 2]. По его мнению, в России сформировался «новый российский патронат» - симбиоз государственной и корпоративной бюрократии. При этом отношения строятся на теневом уровне.

Несмотря на устоявшееся мнение о доминировании в России неформальных связей, формальные каналы политического взаимодействия государства и бизнеса необходимо рассмотреть с научной точки зрения, так как оценка их состояния позволяет определить черты политической системы и политического режима России.

Нефтегазовый бизнес был заинтересован в появлении в Правительстве РФ в 2005 г. совещательного и координационного органа (формального канала политического взаимодействия), занимающегося проблемами ТЭК. Нефтяные компании стремились лоббировать свои интересы напрямую через Правительство РФ, так как на уровне министерств было сложно договориться о едином решении.

Из Постановления «О Правительственной комиссии» видно, что важнейшие стратегические решения в ТЭК (инфраструктурные, ценовые, инвестиционные) были закреплены за новой Правительственной комиссией [8]. Кроме того, орган рассматривал целый комплекс задач, что определило частое взаимодействие нефтяных компаний с Правительством РФ.

Во-первых, бизнесмены вносили предложения по налоговой политике: предложения, способствующие развитию внутреннего рынка нефтепродуктов, модернизации нефтеперерабатывающей промышленности и динамичному развитию отрасли в национальных интересах. В частности, на первом заседании комиссии глава «ЛУКОЙЛа» В. Ю. Алекперов предложил М. Е. Фрадкову ввести льготное налогообложение прибыли, направляемой на реконструкцию нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств [7]. Кроме того, бизнесмен сообщил, что «для компенсации выпадающих доходов бюджета целесообразно ввести единую экспортную пошлину на все нефтепродукты в размере не более 90% от экспортной пошлины на нефть», и пообещал, что одновременное изменение ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и экспортной пошлины на нефтепродукты позволит снизить внутренние цены на 15-20% [Там же].

Во-вторых, компании ТЭК вносили на заседание комиссии предложения, которые касались распределения месторождений. В 2007 г. представители «Газпрома» предложили М. Е. Фрадкову передать компании без конкурса Чаяндинское газовое месторождение и лицензионные участки с запасами газа в зоне проекта «Сахалин-3» [3]. С 2007 года законодательство не предполагало передачи лицензий компаниям без аукциона или конкурса. Представители «Газпрома» поясняли, что для этого придется вносить коррективы в законодательство [Там же].

На заседаниях комиссии обсуждались инициативы государства, касающиеся административного регулирования, направленного на повышение эффективности природопользования. Например, в 2008 году государство обозначило задачу нефтяным компаниям - выход к 2011 году на уровень утилизации попутного нефтяного газа в размере 95% [5].

Правительственная комиссия стала площадкой для разрешения кризисных ситуаций в отрасли, которые носят общественно-политический характер. В 2011 году во многих регионах России был отмечен дефицит топлива. По поводу причин вице-премьер И. И. Сечин заявил, что «в ряде случаев речь ид?т о недобросовестном поведении, в ряде других необходимо дополнительное решение по логистике, но нельзя отрицать и влияния на внутренний рынок объективных факторов, таких как общеценовая конъюнктура на мировых сырьевых рынках» [4].

На заседаниях Правительственной комиссии обозначены меры по преодолению сложившейся ситуации.

С одной стороны, активизирована деятельность надзорных органов исполнительной власти (ФАС, Ростехнадзор). С другой стороны, были представлены претензии к поставщикам сырья, которые не продают нефтепродукты через биржу.

Наконец, на заседаниях Правительственной комиссии принимались программы развития отраслей ТЭК, подготовленные Минэнерго России [6]. В частности, Генеральная схема развития нефтяной отрасли до 2020 года и Генеральная схема развития газовой отрасли до 2030 года.

Таким образом, Правительственная комиссия стала каналом взаимодействия нефтегазового бизнеса и власти, выступая формальным каналом лоббирования интересов нефтегазового бизнеса на уровне Правительства РФ. С одной стороны, через комиссию бизнесмены вводили в политическую систему свои требования, с другой стороны, политическая система вырабатывала возможные решения, направленные на изменения текущего функционирования нефтегазового рынка, а также формулировала «правила игры» для бизнеса на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Кроме того, на Правительственной комиссии решались и задачи сохранения политической системы, то есть прорабатывались требования окружающей среды, невыполнение которых грозило разрушением системы.

В рассматриваемый период наблюдаются элементы институализации отношений нефтегазового бизнеса и государства. Объясняется это стремлением самой власти упорядочить отношения с бизнесом. Вместе с тем возникает вопрос о том, кто мог участвовать в политическом взаимодействии на формальном уровне, то есть как было организовано представительство групп интересов. Можно ли в целом говорить о политическом плюрализме?

Из Распоряжения Правительства РФ от 21.12.2005 № 2264-р «О составе Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и воспроизводства минерально-сырьевой базы» следует, что вице-премьер Д. А. Медведев стал в новой энергетической комиссии заместителем премьер-министра М. Е. Фрадкова (глава комиссии). На тот момент Д. А. Медведев возглавлял Совет директоров «Газпрома» [10].

В правительственный орган вошли руководители целого ряда регионов [Там же]. Это объясняется стремлением федеральной власти задействовать в принятии решений глав тех субъектов федераций, где ТЭК определяет их социально-экономическое состояние. В участии глав регионов в выработке политикоадминистративных решений был заинтересован и нефтегазовый бизнес, связанный с местной властью.

Также в комиссии оказались представители научного сообщества: руководители научно-исследовательских и образовательных институтов [Там же]. В данном случае политико-административное руководство страны стремилось привлечь независимых экспертов к принятию государственных решений. топливный энергетический правительственная комиссия

В Правительственную комиссию вошли руководители контролирующих органов: ФАС, ФТС, Ростехнадзор, Росприроднадзор [Там же]. Кроме того, в составе комиссии находились министры профильных федеральных органов исполнительной власти: Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Экономический блок (Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации) был представлен на уровне заместителей министра. От Министерства юстиции Российской Федерации в комиссию вошел также заместитель главы ведомства [Там же].

В комиссии была представлена и законодательная власть федерального уровня [Там же].

Таким образом, в Правительственную комиссию вошли чиновники, призванные определять правила деятельности на рынке, а также те, кто должен контролировать их исполнение. Кроме отраслевых ведомств в комиссии был представлен и финансово-экономический блок, который ответственен не только за решения, в той или иной степени выгодные и невыгодные корпорациям, но и за выработку общих, принципиальных решений и предложений. К таким ведомствам относится и Министерство юстиции Российской Федерации.

Из основных нефтяных компаний России в комиссию в 2005 г. не вошла «ТНК-BP», в акционерном капитале которой была доля иностранного капитала. Но уже в 2006 г. Правительство М. Е. Фрадкова включило в состав комиссии исполнительного директора по развитию газового бизнеса «ТНК-ВР» В. Ф. Вексельберга.

Таким образом, все крупнейшие игроки нефтяного рынка, то есть вертикально интегрированные компании (ВИНК), получили возможность продвигать свои интересы на уровне Правительства РФ, компании, которые не входили в группу ВИНК, такой возможности не получили.

Газовая отрасль, кроме Д. А. Медведева, была представлена главой «Газпрома» А. Б. Миллером. Другим представителем газового рынка в составе Правительственной комиссии стал председатель Совета директоров «Итеры» И. В. Макаров [Там же].

Как и в случае с нефтяным бизнесом доступ к принятию решений на уровне Правительства РФ получили только те компании, которые определяли на тот момент ситуацию на рынке и имели связи с политикоадминистративным руководством страны.

В мае 2006 года в состав Правительственной комиссии был включен Президент РЖД В. И. Якунин. Объясняется это тем, что транспортировка углеводородов является одной из важнейших проблем нефтегазовых компаний (часто возникающие конфликты из-за тарифов на перевозку требовали отдельного рассмотрения на уровне Правительства РФ).

Таким образом, политико-административное руководство попыталось институционально закрепить взаимодействие всех заинтересованных сторон в выработке решений.

В октябре 2007 года комиссия по ТЭК была закреплена за новым премьер-министром В. А. Зубковым. В период работы правительства В. А. Зубкова существенных изменений в составе комиссии не произошло. Кадровые перестановки были связаны с перестановками в госорганах и компаниях. Из состава комиссии выведены: экс-президент АК «Транснефть» С. М. Вайншток, экс-губернатор Сахалинской области И. П. Малахов.

В Правительстве РФ В. В. Путина в 2008 году комиссию по ТЭК впервые возглавил не Председатель Правительства РФ, а вице-премьер - И. И. Сечин, который в этом статусе начал курировать ТЭК. В составе Правительственной комиссии произошли изменения. Из Распоряжения Правительства РФ видно, что заместителем председателя комиссии вместо избранного Президентом России Д. А. Медведева назначен министр энергетики С. И. Шматко [9]. В то же время из Правительственной комиссии был исключен глава Министерства промышленности и торговли Российской Федерации В. Б. Христенко. Таким образом, управленческий ресурс был сконцентрирован в Минэнерго России, которое курировал вице-премьер И. И. Сечин. Позже в комиссии был представлен еще один чиновник из Минэнерго России - заместитель министра С. А. Кудряшев, в сферу ответственности которого входила нефтяная промышленность. Также на пост ответственного секретаря назначен А. А. Устинов - помощник И. И. Сечина - вместо директора департамента отраслевого развития Правительства РФ О. С. Пушкоревой. Данные перестановки объясняются стремлением максимально заполнить комиссию кадрами, представляющую одну группу внутри элиты, которая стремилась закрепить за собой монопольное право принимать решения в ТЭК.

Из кадрового состава комиссии были исключены представители научного сообщества, а также главы субъектов федерации. В правительственном органе остался только губернатор ХМАО Н. В. Комарова, которая раньше входила в состав комиссии, однако в должности председателя комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. В этой должности ее заменил Е. А. Туголуков, также вошедший в состав Правительственной комиссии [Там же]. Вывод из комиссии представителей регионов объясняется стремлением федеральной власти играть основную роль в принятии решений в ТЭК.

В Правительственной комиссии изменилось представительство законодательной власти. В частности, появился Ю. А. Липатов из комитета Государственной Думы по энергетике. В то же время комиссию покинул представитель Совета Федерации первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по промышленной политике С. В. Шатиров. В Правительственной комиссии в 2008 году усилилось представительство контролирующих структур. В состав совещательного органа вошел заместитель руководителя Ростехнадзора Н. Г. Кутьин, который позже стал руководителем данного органа исполнительной власти. В составе

Правительственной комиссии сохранил свое место С. В. Маслов, но уже не в качестве президента «Транснефтепродукта», а в качестве президента «Санкт-Петербургской Международной Товарно-сырьевой Биржи».

Прослеживается значимость личностных связей чиновников и представителей бизнеса в определении состава Правительственной комиссии. Об этом говорит тот факт, что одни и те же представители государства и бизнеса сохраняют свое членство в комиссии независимо от должности, которую занимают.

Произошли изменения в представительстве бизнеса в комиссии. В состав вошли председатель совета директоров «АФК ЇСситема?» В. П. Евтушенков, председатель правления «НОВАТЭКа» Л. В. Михельсон (другая компания «Итера» потеряла место в комиссии), президент «Транснефти» Н. П. Токарев. Представители крупных нефтяных компаний сохранили свои места в Правительственной комиссии. Тем не менее, изменялся кадровый состав: к примеру, вместо покинувшего пост президента «Роснефти» С. М. Богданчикова в состав комиссии вошел новый глава компании Э. Ю. Худайнатов. Членом Правительственной комиссии стал исполнительный директор «ТНК-BP» Г. Б. Хан. Исключен же из органа был В. Ф. Вексельберг.

Поменялись представители федеральных органов исполнительной власти. Например, вместо заместителя министра экономического развития и торговли РФ К. Г. Андросова в состав Правительственной комиссии вошел заместитель министра экономического ведомства С. С. Воскресенский. Из комиссии ушел глава ФАС России И. Ю. Артемьев, его место занял заместитель главы службы А. Н. Голомолзин. Кроме Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации представительство в органе потеряло Министерство юстиции Российской Федерации, из комиссии исключен заместитель Минюста России Н. И. Савченко.

Исключен из состава комиссии и председатель совета Союза нефтегазопромышленников России Ю. К. Шафранник. В состав этой некоммерческой промышленной организации входят более 150 предприятий нефтяной и газовой промышленности [12]. Представлены компании, работающие в геологоразведке, нефтегазодобыче, транспортировке нефти и газа, нефтепереработке и нефтегазостроительстве («Газпром», АК «Транснефть», «ЛУКОЙЛ», «Сургутнефтегаз», «Башнефть», «Татнефть»). В СНП также входят специализированные научные институты и банки связанные с нефтегазовым комплексом.

Таким образом, из комиссии выведена лоббистская группа, представляющая интересы разных компаний.

Акцент был сделан на «индивидуальном» представительстве компаний в Правительстве РФ.

За исследуемый период произошли изменения в составе групп, участвующих во взаимодействии с государством. При этом основные изменения случились после того, как Правительство РФ возглавил В. В. Путин, а председателем комиссии стал И. И. Сечин. Во-первых, ослабло представительство регионов, законодательной федеральной власти, научного сообщества, коллективных лоббистских организаций. Во-вторых, произошла смена федеральных органов исполнительной власти, влияющих на решения в ТЭК.

Таким образом, процесс выработки политико-административных решений через формальные каналы происходил не в результате взаимодействия конкурирующих групп интересов, а в результате взаимодействия государства и ограниченного числа его контрагентов (представителей бизнеса). Группы интересов были вписаны в политический процесс на основе монопольного представительства. Более того, федеральная исполнительная власть как часть государства стремилась взаимодействовать с бизнесом, исключая из этого процесса другие заинтересованные группы, тем самым обозначая свое исключительное право политического взаимодействия с компаниями на федеральном уровне.

В сложившейся ситуации (ограниченного формального доступа к политической системе) перед группами возникает необходимость искать неформальные каналы для продвижения интересов. При этом возникает дифференцированная степень доступа к лицам, принимающим решения, из-за разного политико-административного ресурса. В результате существует риск, что многие требования групп, не имеющих возможности использовать формальные и неформальные каналы взаимодействия, остаются не принятыми в политическую систему.

В целом можно говорить о том, что институализация отношений нефтегазового бизнеса и государства не привела к участию в выработке политико-административных решений (характерно для плюралистических систем) разных групп интересов ТЭК.

Список литературы

1. Афанасьев М. Н. Клиентизм и российская государственность. М., 2000.

2. Афанасьев М. Н. Невыносимая слабость государства: очерки национальной политической теории. М., 2006.

3. Бутрин Д., Гриб Н., Нетреба П. «Газпром» прошелся по конкурсу [Электронный ресурс] // Коммерсант.ru. URL: http://www.kommersant.ru/doc/775099 (дата обращения: 17.11.2013).

4. Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации И. И. Сечин провел заседание Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики [Электронный ресурс] // Правительство Российской Федерации. URL: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:2ufvibQWXrgJ:archive.government.ru/special/ docs/15091/+&cd=1&hl=ru&ct=clnk&gl=ru (дата обращения: 15.11.2013).

5. Кузнецова В. Попутный от Путина // Время новостей. 2008. 27 марта.

6. Минэнерго России представило на Правительственной комиссии по ТЭК программу развития нефтепродуктов в РФ [Электронный ресурс] // Министерство энергетики Российской Федерации. URL: http://minenergo. gov.ru/press/most_important/11072.html (дата обращения: 17.11.2013).

7. Нетреба П. Комиссия по ТЭКу начала спасение нефтяной отрасли [Электронный ресурс] // Коммерсант.ru. URL: http://kommersant.ru/doc/662831 (дата обращения: 15.11.2013).

8. О Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и воспроизводства минеральносырьевой базы: Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 794 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=102818 (дата обращения: 12.11.2013).

9. О составе Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики: Распоряжение Правительства РФ от 25 августа 2008 г. № 1261-р [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=465284 (дата обращения: 12.11.2013).

10. О составе Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и воспроизводства минерально-сырьевой базы: Распоряжение Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 2264-р [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=357699 (дата обращения: 12.11.2013).

11. Перегудов С. П. Крупная корпорация как субъект публичной политики. М., 2006.

12. Союз нефтегазопромышленников России [Электронный ресурс]. URL: http://www.sngpr.ru/index.htm (дата обращения: 17.11.2013).

Размещено на Allbest.ru