Размещено на http://www.allbest.ru/

ДК 327.3

Политология

Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского bougrov@mail.ru

Интеграция vs суверенитет: есть ли будущее у Европейского Союза

Бугров Роман Владимирович, к. полит. н., доцент

Аннотация

интеграция федерализация институционный суверенный

Статья затрагивает теоретические аспекты развития и перспектив интеграции в ЕС. Суть проблемы обусловлена наличием двух противоречивых тенденций: углубление интеграционных процессов и сохранение прерогатив суверенного государства. Автор показывает, что, несмотря на декларативные утверждения о стремлении к единству, существует целый ряд институционных, процедурных и правовых механизмов защиты суверенного государства от последствий федерализации ЕС.

Ключевые слова и фразы: наднациональное управление; суверенное государство; европейская интеграция; теории интеграции; проблемы и перспективы интеграции; субсидиарность; межгосударственный подход; коммунитаризм.

Annotation

The article touches upon the theoretical aspects of development and the prospects of integration in the EU. The essence of the problem is conditioned by the presence of two contradictory tendencies: integration processes intensification and the preservation of the sovereign state prerogatives. The author shows that in spite of declarative statements on aspiration for unity there is a number of the institutional, procedural and legal mechanisms of the sovereign state protection from the consequences of the EU federalization.

Key words and phrases: supranational administration; sovereign state; the European integration; integration theories; problems and prospects of integration; subsidiary character; interstate approach; communitarianism.

В 2008 году в разгар мирового кризиса и растущих как снежный ком долгов в еврозоне известный политолог С. Хикс издал достаточно известную книгу «Что не так с ЕС и как это исправить», в которой в качестве решения ключевых проблем евроинтеграции указывалось на необходимость определиться с проблемой легитимности наднациональных институтов ЕС и ликвидировать так называемый «дефицит демократии». Предполагалось, что финансово-экономический кризис можно преодолеть через решение задач институционального и стратегического характера [11].

Можно согласиться, что более глубокая интеграция способна решить многие проблемы современного западноевропейского общества и обеспечить финансовое благополучие, социальную стабильность и экономический рост. Однако в настоящее время интеграционные процессы в ЕС переживают глубокий кризис, если не сказать стагнируют. И ключевыми вопросами, на которых «застряла» интеграция, по нашему мнению, являются судьба национального государства и то, каким образом должна развиваться интеграция в рамках ЕС. Очевидно, концепция суверенного, национального государства в настоящее время все меньше подходит к Европейскому Союзу как системе, где власть «разделена, не только вертикально, но и горизонтально» [4, с. 137]. Результаты голосований по проекту Конституции ЕС показали, что существуют политические силы, которые выступают против продолжения активной «сдачи суверенитета». Тем более вопрос становится интереснее, если учесть, что декларация Шумана подразумевала под целью и результатом интеграции не что иное, как федерацию [14, р. 527]. Использование же термина Союз также наводит на ассоциации с другим известным «нерушимым» Союзом, не говоря уже об идеологическом фундаменте ЕС - идее о Соедин?нных Штатах Европы (СШЕ).

В практическом плане теоретический спор между федералистским подходом к развитию интеграции и сторонниками опоры на межгосударственное сотрудничество проявляется через организацию процесса принятия решений и баланса функций между институтами Союза [1]. Применительно к процедуре принятия решений данное противоречие можно сформулировать в вопросе: стоит ли полностью отказываться от принципа единогласных решений (Unanimity Voting) в пользу принципа большинства голосов (Qualified Majority Voting)? А может позволить тройке лидеров (Франция, Германия, Великобритания) принимать ключевые решения, как это происходило неоднократно и происходит сейчас, когда фактически только от Германии зависит решение о выделении помощи странам-должникам, или же спасением Европы станет Президент ЕС?

Неоднозначный подход к процессу интеграции, а именно к методам принятия решений, привел к тому, что Евросоюз стал представлять собой сложную политическую структуру, институциональная и правовая форма которой не позволяет определить ее ни как международную организацию, ни как (сверх)государство. Например, ст. 47 Договора о ЕС признает международно-правовой статус ЕС [17], но международным институтом ЕС так и не стал (вместо него на международной арене выступает Сообщество), а у таких сфер как политика в области безопасности и внутренних дел так и не появилось четкой структуры, а значит и полномочной организации.

В истории ЕС есть два события, которые как раз и отражают неоднозначную направленность политического вектора интеграции. Первое - это решения Европейского суда 1963 и 1964 годов, где утверждалось верховенство права Европейского Сообщества над национальным законодательством, и, второе - это так называемый «Люксембургский компромисс» 1966 года, который ярко проявил чувствительность государственных интересов и надолго затормозил развитие интеграции. С учетом данного опыта появились интересные аргументы в пользу федерализации процесса интеграции: «сообщество должно было быть создано не только посредством ликвидации барьеров на пути взаимодействия между… государствами, но и посредством появления новых институтов, способных создавать политическую лояльность» [10, р. 352]. Другими словами, отсутствие наднационального уровня власти не может быть компенсировано развитием межгосударственного сотрудничества.

У экспертов есть два термина, характеризующие различные подходы к интеграции через организацию процессов принятия решений: коммунитарный и межгосударственный (межправительственный). Коммунитарный метод (Сommunity method) заключается в следующем: законодательная инициатива закрепляется за Комиссией ЕС, применение принципа квалифицированного большинства при принятии решений в Совете Министров ЕС, сильный Парламент ЕС, единая трактовка права Сообщества в Суде ЕС [10]. Таким образом, коммунитарный метод в паре с отменой принципа единогласных решений применяемого Советом министров ЕС становится методом наднациональным [9].

Межгосударственный подход (Intergovernmental method) имеет следующие характеристики: право Комиссии на инициативу разделено с правительствами стран-членов ЕС или существует только в отдельных сферах; основным принципом принятия решений в Совете выступает принцип единогласия, Парламент и Суд играют только консультативную роль [8, р. 55]. Данный подход к интеграции часто критикуется за свою неэффективность, так как он «подразумевает образ действий, сохраняющий в неприкосновенности власть национальных государств» [14, р. 292].

Результатом исторической неопределенности, какой из методов является основным в процессе интеграции, в ЕС была создана достаточно запутанная система принятия решений, основой которой стал «принцип субсидиарности» (Subsidiarity). В документах ЕС субсидиарность определяется следующим образом: «Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом» [15]. Одна из трактовок данного принципа подразумевает, что разграничение компетенций между ЕС и государствами должно трактоваться однозначно - а разве такое возможно в процессе, в котором при создании Сообществ было заложено то, что потом неофункционалисты назвали «переливанием» (spillover) интеграции из одной сферы в другую как основной движущий механизм объединения?

Необходимо отметить, что сама возможность определения критериев, по которым разграничиваются полномочия между институтами ЕС и государствами-членами, зависит во многом от степени однородности сообщества. Если интеграция начиналась с Сообщества шести достаточно схожих политико-экономических государств, то сейчас оно включает около трех десятков стран (с перспективой дальнейшего увеличения), находящихся на различных уровнях развития и резко отличающихся друг от друга по своим возможностям. Выработка общих критериев субсидиарности в рамках всего Союза становится при этом весьма затруднительной. Поэтому можно утверждать, что в зависимости от обстоятельств принцип субсидиарности может стать концепцией гибкого применения, когда, опираясь на трактовку понимания общих интересов, можно как усиливать наднациональные составляющие, так и, наоборот, тормозить интеграцию, возвращая полномочия, ставшие «общими», в сферу ведения суверенных государств.

Последние десятилетия показали активный прогресс в развитии интеграции: создание ЕС, новые перспективы политической интеграции (ОВПБ общая внутренняя политика). Но, несмотря на внешний прогресс, в соглашениях стран ЕС, начиная с Договора о ЕС, появилось немало положений, препятствующих дальнейшей коммунитаризации/федерализации ЕС и обеспечивающих охрану «прерогатив национальной власти от излишних федеративных устремлений» [3]. Расширив сферу полномочий институтов ЕС, Маастрихт закрепил межправительственные механизмы как основные в развитии большинства новых направлений, например, закрепление межправительственного подхода в таких важных для государства сферах, как внешняя политика и безопасность, сотрудничество во внутренних делах [17]. Следующим шагом стало декларативное снижение роли Комиссии ЕС. Несмотря на то, что Комиссия сыграла значимую роль в завершении создания «единого рынка», уже в Амстердамском договоре утверждается, что главной движущей силой в развитии интеграции являются Совет ЕС и Совет Министров ЕС [15].

Еще одной формой противодействия дальнейшей коммунитаризации ЕС являются исключения, которые делаются для отдельных стран и означают признание за ними права не участвовать в определ?нных направлениях интеграции. Концепция интеграции «на разных скоростях», которая позволяла постепенно включаться в процесс, теперь же превратилась в концепцию «переменной геометрии» (Variable geometry), которая подразумевает также и возможность выхода из некоторых проектов, например, еврозоны.

Другим ограничителем растущего влияния федерализма/коммунитаризма можно назвать систему профильных комитетов, комиссий, функционирующих на принципах межгосударственного сотрудничества и отвечающих за множественные согласования между правительствами и структурами ЕС - «комитология» [12].

Особенно остро борьба за суверенитет проявилась при обсуждении проекта Конституционного договора, который нес в себе яркие черты «квазиконституционного символизма» [5]: предполагалось окончательно узаконить ЕС, а с ним флаг, гимн, ввести пост Президента Союза. Сопровождавшая проект риторика конституционного характера для многих выглядела как финальная стадия потери государственности и перехода к федерации и стала главной причиной протеста и дальнейшего провала этого проекта. Споры вокруг конституционного договора заставили общественность стран ЕС более осознанно взглянуть на вопрос о дальнейшей судьбе интеграции. Некоторые политологи пошли дальше и заявили, что на этом завершился процесс негласной, идущей в обход общественного мнения федерализации ЕС, который Ж. Моннэ удачно запустил в мае 1950 года [7, р. 582].

В 2007 году в Лиссабоне на свет появился новый договор, определяющий базовые направления развития ЕС на ближайшее будущее [16]. При анализе этого документа выясняется четкая тенденция закрепить позиции государственного суверенитета относительно федералистских устремлений. Например, ст. 4 декларирует, что любая компетенция, не предоставляемая Союзу на основе договоров, принадлежит государствамчленам. Договор утверждает, что в процессе интеграции должны быть сохранены базовые функции государства, а именно функции охраны общественного порядка и государственной безопасности. В структуре ЕС институтом управления становится Европейский Совет. Как следствие, институты, основанные на межгосударственном взаимодействии (Европейский Совет, Совет ЕС), получают больший приоритет относительно других институтов (Парламент и Комиссия ЕС). В то же время, процесс расширения, несомненно, осложняет решение вопросов институционального развития ЕС.

В такой ситуации очевидно наличие нерешенности вопроса о будущем ЕС, а именно сохраняется противоречие между межгосударственным и коммунитарным принципами развития. А методы принятия решений зачастую служат инструментом борьбы институтов за влияние в политическом процессе [8]. И, вероятно, данное противоречие имеет смысл, так как оно дает возможность контролировать интеграционные процессы, в частности - избежать дальнейшей федерализации ЕС.

В данном случае примечательно мнение исследователя С. Бартолини, который утверждает, что система ЕС строится по тем же историческим принципам-мотивам, что и средневековые европейские государства, которые сплачивались только при наличии внешней угрозы, поэтому ключевой фактор в углублении интеграции - это наличие внешних стимулов, которые смогут затмить внутренние противоречия [6]. Одновременно, можно согласиться с критиками процесса интеграции в том, что передача полномочий с государственного уровня на уровень межгосударственный или надгосударственный не решит проблем национального государства, а лишь «перенес?т противостояния между государством и обществом (человеком) на новый уровень» [2, с. 32].

Долгое время смыслом интеграции, ее raison d'etre было единство европейских народов, высшей формой которого могла стать только федерация. Однако наш анализ современных тенденций в институциональноправовом аспекте интеграции показывает, что идеи федерализма/коммунитаризма перестали быть той движущей силой, которая создавала ЕС долгое время, на их пути стоят «неделимый» суверенитет и национальный интерес. Достижения последних десятилетий - это апогей идеалов, заложенных в декларации Шумана. Поэтому Союз, истинным венцом которого могли стать СШЕ, вряд ли состоится. А бюрократическая махина дипломатического согласования, как показывает исторический опыт, не способна, в принципе, решать оперативные управленческие задачи.

Список литературы

1. Бугров Р. В. Поиск баланса между институтами Европейского Союза: коммунитарный и межгосударственный методы принятия решений // Вестник ННГУ. 2008. № 3. С. 222-227.

2. Сергунин А., Макарычев А. Современная западная политическая мысль: Постпозитивистская революция. Н. Новгород: Изд-во НГЛУ, 1999. 212 c.

3. Стрежнева М. Практика наднациоанальности в Евросоюзе // Международные процессы: журнал теории международных отношений и мировой политики. 2010. Т. 8. № 3 (24). C. 57-69.

4. Суверенитет. Трансформация понятий и практик: монография / под ред. И. В. Кудряшовой, М. В. Ильина. М.: МГИМО-Университет, 2008. 228 c.

5. Энтин М. Л. Краткий комментарий к проекту Договора, изменяющего Договор о ЕС [Электронный ресурс] // Вся Европа. 2007. Вып. 12 (17). URL: http://www.mgimo.ru/alleurope/2006/17/comment-focus3.html (дата обращения: 07.04.2014).

6. Bartolini S. Restructuring Europe: Centre Formation, System Building, and Political Structuring between the Nation State and the EU. Oxford: OUP, 2007. 311 p.

7. Booker C., North R. The Great Deception: Can the European Union Survive? N. Y.: Continuum, 2006. 645 p.

8. Cini M., Perez-Solorzano Borragбn N. European Union Politics. 4 ed. Oxford: OUP, 2013. 496 p.

9. Explanatory Note on the «Community Method» [Электронный ресурс]: European Commission MEMO/02/102.22.05.2002. Brussels. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-02-102_en.htm (дата обращения: 07.04.2014).

10. Golub J. In the Shadow of the Vote? Decision-making in the European Community // IO. 1999. Vol. 53. № 4. P. 349-356.

11. Hix S. What's Wrong with the EU and How to Fix It. Cambridge, 2008. 320 р.

12. Kepteyn P. J. G., VerLoren van Themaat P. Introduction to the Law of the EC. Kluwer Law International, 1998. 930 p.

13. Moravcsik A. What Can We Learn from the Collapse of the European Constitutional Project [Электронный ресурс].

URL: http://www.notre-europe.eu/media/moravcsik-reponse-en_01.pdf?pdf=ok (дата обращения: 07.04.2014).

14. Nicoll W., Salmon T. C. Understanding the European Union. Harlow: Longman, 2001. 575 p.

15. Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts, Amsterdam, 2 October 1997 // Official Journal of the EC. C 340. 10.11.1997. Р. 1-142.

16. Treaty of Lisbon Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community, Lisbon, 13 December 2007 // Official Journal of the EU. C 306. 17.12.2007. Р. 1-271.

17. Treaty on European Union. Maastricht, 7 February 1992 (consolidated version) // Official Journal of the EC. C 191. 29.07.1992 . Р. 1-111.

Размещено на Allbest.ru