Функции лоббизма в региональных политических процессах

Размещено на http://www.allbest.ru/

ISSN 1997-292X № 3 (9) 2011, часть 1 145

ФУНКЦИИ ЛОББИЗМА В РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССАХ

Ирина Анатольевна Поварова

Кафедра связей с общественностью

Тамбовский государственный технический университет

Аннотация

Статья раскрывает роль лоббизма в политических процессах регионов через основные функции этого явления. Акцент делается на принципиальном разделении понятий «лоббизм» и «коррупция», речь в статье идет о цивилизованном лоббизме и его влиянии на политический процесс, а также условиях, в которых функции лоббизма могут быть в полной мере реализованы.

Ключевые слова и фразы: лоббизм; группы интересов; региональные элиты; региональный политический процесс; функция агрегирования интересов; функция посредничества; функция артикулирования интересов; информационная функция; легитимизация лоббизма.

лоббизм коррупция элита правящий

Annotation

LOBBYISM FUNCTIONS IN REGIONAL POLITICAL PROCESSES

Irina Anatol'evna Povarova

Department of Public Relations

Tambov State Technical University povarova_irina@mail.ru

The article reveals lobbyism role in political processes of regions through the main functions of this phenomenon. Special attention is paid to the principal differentiation between the notions “lobbyism” and “corruption”, the article tackles civilized lobbyism and its influence on political process and also the conditions under which lobbyism functions can be realized in full.

Key words and phrases: lobbyism; groups of interests; regional elites; regional political process; interests aggregation function; mediation function; interests articulation function; informational function; lobbyism legitimization.

Региональный политический процесс тесно связан с особенностями региональных элит. В частности, группы влияния имеют существенное значение для выбора вектора развития политического процесса в регионе. Существует немало работ, в которых исследуются региональные группы влияния. Однако, по мнению А. Магомедова, проблематика региональных элит ещё достаточно долгое время будет находиться в центре внимания научного сообщества и руководящих государственных органов [8]. Поэтому дальнейшие сравнительно-аналитические исследования в области развивающейся регионализации России и ведущих субъектов данного процесса призваны оказать большую теоретико-методологическую и методико-практическую помощь в налаживании действенной региональной политики на всех уровнях.

Относительно региональных элит и, в частности, групп интересов существуют различные точки зрения, отражающие модели их взаимодействия с органами власти. С одной стороны, существует точка зрения, что группы интересов обладают эгоистичными потребностями, зачастую противоречащими общественному благу. Эта позиция была отражена в своё время еще Ж.-Ж. Руссо, считавшим деятельность партий, фракций и клик разрушительной и деструктивной, несовместимой с одним из основоположений демократии - принципом Всеобщего блага, достижимого посредством выявления Общей воли народа [4, с. 63]. Исходя из этой точки зрения, группы интересов не должны никак воздействовать на власть, поскольку это воздействие наносит вред государству.

Существует и совершенно противоположная позиция. Основоположник теории групп интересов А. Бентли полагал, что деятельность («заинтересованных») людей в группах едва ли не единственный доступный источник данных о политике и поведении человека («Вся социальная жизнь на всех своих фазах может и должна быть представлена в таких группах активных людей» [11, с. 32])^. Теория Бентли актуальна в наше время в философской, политической, социологической науке. С точки зрения этой идеи группы интересов представляются неотъемлемой частью политического процесса в современном мире, их деятельность, взаимодействие, согласование позиций, влияние на принятие политических решений является важным элементом развития гражданского общества.

В настоящее время происходит становление новой партисипационной [12, с. 161] модели взаимодействия государства и групп интересов, подразумевающей, что наиболее эффективная выработка политико-административных решений возможна лишь при условии максимально интенсивного взаимодействия государства и групп интересов, предельно возможного вовлечения групп интересов в процессы определения и осуществления государственной политики, всестороннего учета позиций всех групп, интересы которых так или иначе затрагиваются в процессе выработки и реализации государственной политики в той или иной сфере.

Рассмотрим более подробно явление, характерное для деятельности групп интересов - лоббизм. С принятием новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года и обновлением на ее основе российского законодательства вступили в силу новые политические институты, которые хорошо развиты, изучены и имеют большую практику в странах Западной Европы и США [7, с. 8].

Развитие лоббизма стало одним из следствий изменения политической системы в стране. Этот термин и явление имеют истоки в Англии и США. Однако лоббизм, казалось бы, не присущий российским политическим традициям, имеющий западное происхождение, по мнению многих современных исследователей, является в настоящее время значимой составляющей политического процесса в нашей стране. Отношение к данному феномену неоднозначное. Как и по поводу значения групп интересов, существуют различные точки зрения по вопросу роли лоббизма в политическом процессе: от приравнивания этого явления к коррупции и признания его деструктивным для политической системы до определения особой роли лоббизма, его необходимости для развития политических процессов в России.

В рамках данной статьи рассмотрим, какие функции может выполнять лоббизм в политических процессах регионов нашей страны. Следует обозначить позицию автора данной статьи по поводу лоббизма. По нашему мнению, данное явление следует рассматривать исключительно как находящееся в рамках закона, не имеющее ничего общего с коррупцией и различными «теневыми группами». В данной статье речь пойдет о так называемом цивилизованном лоббизме.

А. И. Соловьев отмечает, что лоббистские группировки представляют сегодня одну из наиболее мощных структур политического представительства интересов [15, с. 97]. Сегодня лоббизм стал одним из самых значимых факторов развития большинства стран мира, в том числе новых государств, которые образовались на территории бывшего СССР. Некоторые российские ученые считают проблему лоббизма одной из наиболее актуальных в современной России, отмечая, что размеры лоббирования здесь не имеют аналогов в мире и в истории [16, с. 125].

Все чаще лоббизм начинают рассматривать не только как составную часть политической системы, но и как важный элемент гражданского общества. При этом на первый план выходит такая функция лоббизма, как посредничество между общественностью и органами государственной власти [Там же, с. 113].

По мнению А. П. Любимова, лоббисты выполняют функции посредников между влиятельными заинтересованными группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими партиями, общественными объединениями (блоками), гражданами и государственными органами (законодательными и исполнительными органами власти) [7, с. 14].

Посредническая функция - одна из наиболее часто упоминаемых исследователями функций лоббизма. Однако стоит отметить, что лоббизм существует в различных сферах, и это разные по своим целям и механизмам явления. Соответственно, и функция посредничества в тех или иных сферах будет носит различный характер. Так, корпоративный лоббизм - это посредник между государством и бизнесом. Его задача - гармонизация различающихся интересов и амортизация неизбежных противоречий. Он как смазка между двумя деталями двигателя, повышающая их работоспособность и увеличивающая долговечность. Посредником между государством и институтами гражданского общества также выступает лоббизм, представленный другими его видами - партийным, территориальным, социальным и т.д. [1, с. 15].

Вторая функция, упоминаемая во многих работах, - это артикуляция интересов. Лоббизм позволяет артикулировать интересы тем слоям населения, которые не представлены в системе демократического представительства. Это механизм согласования конкурирующих интересов. Так, Л. Шпигель полагает, что лоббизм в его некриминальных формах выполняет ряд весьма важных социальных функций: как и многие исследователи, он выделяет функцию посредничества между общественными группами интересов и властью. Также упоминает функцию дополнительного обеспечения плюрализма общественных интересов; функцию дополнительного обеспечения участия граждан в принятии и осуществлении политических решений [17, с. 31].

В положительном смысле лоббизм воспринимается как вполне здоровое явление, свойственное развитому демократическому процессу. Лоббизм в этом понимании - определенная борьба в рамках закона, имеющая целью убедить власти в необходимости удовлетворения интересов различных групп: жителей территорий, членов различных ассоциаций, представителей тех или иных социальных слоев, участников профессиональных корпораций и т.п. [Там же, с. 34].

Противопоставляя цивилизованный лоббизм коррупции, ряд исследователей отмечают, что лоббизм наоборот способствует борьбе с различными теневыми явлениями. Среди положительных сторон его использования исследователи также упоминают следующие: лоббизм «латает» разрывы между различными звеньями государственной системы, оттягивает часть финансовых средств от криминального влияния на власть, сводит к минимуму негативные последствия воздействия криминальных структур на власть, вследствие чего восстанавливаются условия для цивилизованной конкуренции, происходит укрепление власти, расширяется поле ее влияния, растет авторитет государства в глазах общества, сокращаются масштабы теневых перераспределительных процессов в обществе [1, с. 19-20]. Корпоративный лоббизм заставляет держаться в форме органы государственной власти и управления, придает им большую динамику и гибкость. Лоббизм - это средство экономического стимулирования, которое ускоряет претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, катализатор процессов и явлений.

Следует отметить, что многие авторы отмечают положительное влияние лоббизма на экономику. Л. Е. Ильичева называет его фактором институционализации отношений власти и деловых кругов [5]. Задача цивилизованного лоббизма - постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой интересов важнейших групп и корпораций, определяющих экономическое развитие страны. Тем самым обеспечивается гибкое взаимодействие, взаимоприспособление властей и общества, когда в выигрыше должны оказаться обе стороны. Практика лоббистской деятельности способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых интересов, становлению экономического и политического рынков. По мнению С. В. Бирюкова, эффективное функционирование политической власти помимо опоры на систему формальных институтов предполагает ее способность выстроить вокруг себя систему эффективно работающих «сетей», являющихся основой системы неформальных институтов [3, с. 59].

Важное значение придается рассматриваемому явлению, если анализировать его с позиции коммуникаций. Лоббизм предполагает обмен информацией, процесс общения между группами интересов и представителями власти. Исходя из этого, данное явление необходимо рассмотреть и как специфическую форму коммуникации. Вообще политические коммуникации - это форма контактных связей (общения) политических акторов, формирующаяся на основе целенаправленного обмена информацией и обеспечивающая исполнение ими своих функций (сопутствующих действий) в пространстве публичной власти [14, с. 803]. И лоббизм как одна из форм политической коммуникации также служит этой цели. Социальный подход показывает, что главный смысл установления политических коммуникаций в конечном счете состоит в создании информационной общности коммуникатора и реципиента, обеспечении идейного единства сторон [Там же, с. 807]. Лобби так же, как и группы интересов в целом, добиваются выгод для себя, но в свою очередь обеспечивают благоприятные условия восприятия обществом и конкретными группами населения принимаемых государством законов [6, с. 810].

Также к функциям лоббизма относят защитную, прагматическую, экспрессивную, контрольную, прогностическую и функцию согласования общественных интересов [16, с. 117].

С понятием «лоббизм» тесно связано такое понятие, как «клиентела». Исследователь данного явления С. В. Бирюков определяет его как специфическую форму сети вертикального типа, в рамках которой позиции привилегированных акторов («патронов») занимают официальные властные институты и их руководители (лидеры), монополизирующие доступ к политическим ресурсам, а позиции зависимых акторов (клиентов) достаются другим акторам региональной политической системы, которые вынуждены вступать с властью в отношения «неравноценного обмена» с целью добиться влияния на принимаемые властью решения и учета собственных интересов в формируемой властями политике [2, с. 51]. Клиентелу нельзя воспринимать однозначно негативно как дисфункциональный и дефектный неформальный институт. Она может выполнять ряд ключевых социально-политических функций: способна смягчать противоречия и способствовать урегулированию конфликтов между институтами региональной власти, относящимся к разным ее ветвям; в системе кризиса формально-властных институтов региона способна обеспечить деятельность властных механизмов на основе неформальных связей; способствует преодолению «расколов» в региональной элите и урегулированию конфликтов между различными ее сегментами; способствует консолидации в системе отношений «региональная власть - региональная элита - региональное сообщество (социум)» в ситуации социально-политических кризисов, аномии и атомизации; может выступать в качестве механизма управления экономикой в ситуации радикальных экономических реформ и кризисов, когда не прояснены отношения в системе «власть-собственность» [Там же, с. 55]. То есть, клиентела выполняет свои функции в условиях конфликта или кризиса. Иными словами, поддерживает сложившуюся политическую систему в условиях нестабильности.

Поскольку лоббизм чаще изучают в контексте отношений государства и бизнеса, и большинство перечисленных функций относится именно к этой сфере, необходимо отдельно упомянуть лоббизм в социальной сфере. Многие из перечисленных функций будут отражены и здесь, однако будут иметь несколько другой смысл. Л. С. Половнева отмечает, что социальные группы интересов играют важную роль в политическом процессе на региональном уровне [13, с. 160]. Они выполняют такие функции, как информационная (доносят до органов власти сведения о состоянии той или иной общественной проблемы), артикулирование интересов (преобразование социальных ожиданий в политические требования), агрегирование интересов (согласование частных интересов и выработка на их основе общегрупповых интересов), функции представительства интересов различных социальных групп при взаимодействии с государственными институтами, защита интересов и потребностей граждан, их объединений от незаконного вмешательства государства и его органов в их жизнедеятельность, интегративная функция (объединение граждан для решения социальных проблем, обеспечивая рост социальной интеграции и социальной стабильности в обществе).

Можно отметить, что роль лоббизма в целом основывается именно на тех функциях, которые выполняют партии и группы интересов. В их числе, во-первых, функция влияния на эффективность аппарата власти, во-вторых, артикуляция (сведение и конкретизация) и агрегация (сведение и обобщение разноплановых) интересов, в-третьих, информирование власти, в-четвертых, адаптация (сведение к возможностям и восприятию) и, наконец, учет интересов [18, с. 17].

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что лоббизм - явление, значимое для политического процесса регионов, способное оказать положительное воздействие на его развитие. Однако автор статьи разделяет точку зрения многих исследователей о том, что данный феномен в полной мере будет реализовывать все свои функции только в том случае, когда он будет законодательно признан и регламентирован. В настоящее время лоббизм в нашей стране находится в развитии, на региональном уровне также находит отражение этот процесс. Вновь сошлемся на мнение Л. Е. Ильичевой, утверждавшей, что лоббизм все более воспринимается как необходимый, естественный, правовой инструмент взаимоотношений власти и различных структур общества, требующий признания de jure. Востребованность процесса легитимизации этого общественного феномена явная. От этого выиграют государство, группы интересов, корпорации, общество в целом. Процессы влияния станут более транспарентными для подверженности общественному и финансовому контролю [5].

Существуют различные примеры регулирования лоббистской деятельности в странах Европы и в США, где оно осуществляется уже достаточно давно. По мнению А. В. Малько, в целом зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала. По всей видимости, России и здесь придется пойти не всегда изведанными путями, опираться на свой исторический опыт, культуру и жизненный уклад, на существующие национальные традиции [9, с. 58-65].

В России на федеральном уровне и в некоторых регионах неоднократно предпринимались попытки разработки и принятия закона о лоббизме. Практическая работа над законопроектом «О регулировании лоббистской деятельности» началась еще в 1992-1993 годах в Верховном Совете Российской Федерации. Неоднократно проводились думские слушания, круглые столы и конференции, посвященные обсуждению законопроекта. Но на данный момент закон о лоббизме так и не принят.

Что касается субъектов РФ, то еще в 1992 году в Иркутской области был принят правовой акт «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области», седьмая глава которого посвящена регулированию лоббизма в правотворчестве области. В 1995 году аналогичный правовой акт был принят в Краснодарском крае, в этом акте также содержалась глава, посвященная лоббизму в правотворчестве края [7, с. 44-56].

В нормативных правовых актах некоторых субъектов Федерации (например, Свердловская, Омская области, Ханты-Мансийский автономный округ) нет статей, посвященных лоббизму, однако возможность легальной лоббистской деятельности в них нормативно закреплена [10, с. 128]. Попытки ввести в действие закон о лоббизме продолжают предприниматься по настоящее время. Сейчас это трактуется как одна из мер противодействия коррупции, то есть законодательное разделение легальных и незаконных методов воздействия на органы власти. Так, в 2009 году в Свердловской области был подготовлен и внесен на рассмотрение (но не принят) закон «О лоббировании интересов физических и юридических лиц». Работа над ним шла по решению Совета по противодействию коррупции. Рассмотрение и принятие указанного закона соответствует национальному плану противодействия коррупции, утвержденному Президентом РФ 31.07.08 и служит законодательному обеспечению противодействия коррупции.

А.П. Любимов полагает, что в России имеется конституционная основа для специального правового регулирования лоббистской деятельности, но для этого сегодня нужны усилия не только законодателей, но также исполнительной власти, бизнеса, институтов гражданского общества. Закон должен быть мягким, регламентным, доступным в применении. Его назначение состоит не в том, чтобы загнать лоббистскую деятельность в какие-то рамки. Необходимо предложить гражданам, обществу, общественным организациям, политическим партиям и бизнесу (предприятиям различной формы собственности) гласную и цивилизованную форму и механизм взаимодействия с властью и тем самым построить параллельный канал влияния на государственные органы и на решения, которое они принимают [7, с. 105].

По мнению автора, помимо законодательного регулирования лоббизма необходимо информационное сопровождение его разработки и введения в действие, поскольку в данный момент в обществе лоббизм и коррупция зачастую воспринимаются как синонимы. Неправильное восприятие влечет за собой искажение смысла данного явления и непонимание его функций. Деятельность лоббистов должна быть адекватно принята общественным мнением. Здесь важно позиционировать институт цивилизованного лоббизма как неотъемлемую часть гражданского общества, как эффективную меру борьбы с коррупцией.

Список литературы

1. Берлин А. Д., Григор Г. Э. Корпоративный лоббизм: теория и практика. М.: Издательский дом международного университета в Москве, 2005. 200 с.

2. Бирюков С. В. Клиентела как модель политического порядка и политических изменений: монография. М.: ТЕИС, 2009. 112 с.

3. Бирюков С. В. Региональная политическая власть в контексте социально-политических изменений на рубеже ХХ-ХХI вв. // Вестник Московского университета. Сер. 18. Социология и политология. 2008. № 2.

4. Золотарева Е. В. Группы интересов в политике // Вестник Российского университета дружбы народов. Cерия «Политология». 1999. № 1.

5. Ильичева Л. Е. К проблеме институционализации лоббизма в современном российском обществе // Бизнес и власть в современной России: теория и практика взаимодействия. М.: Изд-во РАГС, 2010.

6. Купряшин Г. Л. Лоббизм // Эффективная коммуникация: история, теория, практика: словарь-справочник / отв. ред. М. И. Панов, Л. Е. Тумина. М.: ООО «Агентство “КРПА Олимп”», 2005.

7. Любимов А. П. История лоббизма в России. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. 208 с.

8. Магомедов А. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу»: сравнительный анализ республик и областей Поволжья. М.: Издательский центр научных и учебных программ, 2000. 224 с.

9. Малько А. В. Лоббизм // Общественные науки и современность: журнал. 1995. № 4.

10. Масловская Т. С. Теория и практика лоббирования в регионах России и в субъектах Российской Федерации: монография. М.: Компания «Спутник+», 2008. 173 с.

11. Миронюк М. Г. Политическая наука в лицах: путеводитель по научным биографиям и концепциям видных представителей политической и социальной мысли. М.: Моск. обществ. науч. фонд, 2001. 288 с.

12. Павроз А. В. Группы интересов и лоббизм в политике: учебное пособие. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2006. 186 с.

13. Половнева Л. С. Институционализация региональных групп интересов в процессе формирования социального государства в современной России: дисс.... канд. полит. наук. Орел, 2009. 224 с.

14. Соловьев А. И. Политические коммуникации // Эффективная коммуникация: история, теория, практика: словарьсправочник / отв. ред. М. И. Панов, Л. Е. Тумина. М.: ООО «Агентство “КРПА Олимп”», 2005.

15. Соловьев А. И. Политология: политическая теория, политические технологии: учебник для студентов вузов. М.: Аспект Пресс, 2000. 559 с.

16. Тихомирова Е. Б. Лоббизм как специфическая форма коммуникаций с общественностью // Вестник Московского университета. Сер. 18. Социология и политология. 2002. № 3.

17. Шпигель Л. Т. Технологии лоббирования. М.: Московская типография № 2, 2009. 112 с.

18. Щелоков А. А. Экологический лоббизм в России и Европейском союзе: институционально-технологическое обеспечение: автореф. … дисc. канд. полит. наук. Нижний Новгород, 2010. 32 с.

Размещено на Allbest.ru