Место и роль неформальных практик в современном российском федерализме

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 323.22/28

МЕСТО И РОЛЬ НЕФОРМАЛЬНЫХ ПРАКТИК В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ФЕДЕРАЛИЗМЕ Матвеев А. А., 2011

Александр Андреевич Матвеев

Кафедра политологии

Российский государственный педагогический университет им. А. И. Герцена

Matveevalexandr2009@yandex.ru

Основное внимание в работе автор акцентирует на влиянии неформальных практик на политические взаимоотношения Центра с регионами, которые в России строятся на основании непубличных договоренностей.

Ключевые слова и фразы: федерализм; Центр; регионы; неформальные практики.

PLACE AND ROLE OF INFORMAL PRACTICES IN MODERN RUSSIAN FEDERALISM

Aleksandr Andreevich Matveev

Department of Political Science

Russian State Pedagogical University named after A. I. Gertsen Matveevalexandr2009@yandex.ru

The author pays special attention to informal practices influence on the political interrelations of the Center with regions which are formed on the basis of non-public agreements in Russia.

Key words and phrases: federalism; Center; regions; informal practices.

С позиций неоинституционального подхода при анализе взаимоотношений Центра и регионов необходимо исследовать не только институты, но и практики. Практики, наряду с институтами, являются основами, упорядочивающими взаимоотношения в федеративном государстве.

В современной политической науке до сих пор нет единого определения термина «практики». В него вкладывают, в зависимости от подхода, различное содержание. На наш взгляд, наиболее корректным может быть следующее определение: неформальные практики - это деятельность акторов, направленная на преобразование сложившихся в обществе формальных институтов, для создания необходимых условий своего существования и развития.

Существует большое количество разнообразных неформальных практик, реализация и воплощение в жизнь которых зависит от конкретно сложившихся условий, обусловленных преобладанием тех или иных институтов. Российский исследователь С. Ю. Барсукова предлагает разделить неформальные практики на три группы: к первой группе относятся практики, которые, несмотря на их отчетливую интенцию к деформализации требований закона, способствуют его реализации. Ко второй группе относятся практики, которые, сохраняя верность формальным требованиям, полностью искажают их смысл и используют нормативно-правовую базу как основу реализации неформальных договоренностей [1, c. 43]. К третьей группе относятся практики, игнорирующие формальные нормы. На место формальных правил ставятся более удобные для участников неформальные схемы взаимодействия. Представляется выделение третьей группы неформальных практик нецелесообразным, так как критерий, по которому они выделяются, присущ и первым двум группам практик.

Остановимся подробнее на первых двух группах практик. Первая группа неформальных практик восходит к принципиальной невозможности полностью формализовать процесс реализации какого-либо решения, принятого на федеральном уровне. В результате изначально и сознательно допускается область неформальных решений как обеспечение продуктивности формальных институтов [Там же, c. 44]. В данном случае применение неформальных практик придает формальным институтам гибкость, необходимую для решения региональных задач.

Вторая группа неформальных практик прямо восходит к формальным нормам, обслуживая недекларируемые интересы участников процесса посредством приведения их в соответствие с формальным порядком. Т.е. эти практики порождены жестким формальным порядком. В этом случае формальные требования не нарушаются, но используются как инструмент реализации интересов отдельных участников процесса. Например, в случае нелояльности региона Центр может отказать в выделении дополнительных средств на развитие, ссылаясь на незыблемость формальных правил. Или может оказать неформальное содействие в получении дополнительных трансфертов, не нарушая формальных норм, но, напротив, основываясь на лоббировании формально приемлемых заявок. И чем жестче формальные правила, тем дороже стоят основанные на законе решения в пользу отдельных акторов.

Для наибольшей продуктивности дальнейшего исследования предлагаем обозначить первую группу практик как непараконституционные практики, а вторую - как параконституционные практики. Термин параконституционные практики был введен американским исследователем Фредериком Риггсом [11] и обозначает нормы, формально не нарушающие букву Конституции, но подрывающие сам дух конституционализма. Так, параконституционные практики, хотя и позволяют добиться какого-то результата, однако, в конечном итоге, оказываются контрпродуктивными, так как опираются на механический инструментарий политики стабильности, а не на саморегулирующееся поддержание порядка.

Практики носят неоднородный характер и в каждом конкретном случае проявляются по-разному, а порой приобретают схожесть с институтами. Из-за ограниченности объема статьи нет возможности описать каждую практику по отдельности. Процесс описания проявления практик также осложняется их непостоянством и изменчивостью, особенно в периоды трансформации, сопровождающиеся экспортом новых институтов. Поэтому остановимся на выявлении той роли, которую играют неформальные практики в современном российском федерализме, не прибегая к описанию механизма их действия.

Непароконституционные практики способствуют укреплению связей между Центром и регионами, так как позволяют реализовывать решения, принятые на федеральном уровне с учетом местных особенностей, а, следовательно, служат механизмом нивелирования конфликтов, что, в свою очередь, служит сплочению государства. Данные практики, показав свою эффективность, могут быть институционализировны, получив закрепление в формальных нормах.

Что же касается параконституционных практик, то они носят явно негативный характер и размывают формальные нормы, подрывая доверие к государству. Применение данных практик может вызвать недовольство в регионах и способствовать развитию националистических и сепаратистских настроений. Особенно ярко они проявляются в моменты кризисов и проведения общенациональных выборов. Обуславливается это тем, что во время кризисов или проведения общенациональных выборов Центр становится зависимым от регионов и вынужден идти на неформальные договоренности.

В первом случае, в условиях недостаточности финансовых средств, Центр предоставляет льготы наиболее сильным регионам в обмен на их поддержку, как финансовую, так и политическую. Например, после распада СССР многие субъекты образовавшейся федерации отказались перечислять средства в федеральный бюджет, требуя особого режима налогообложения или дополнительных федеральных субсидий. Предпринимались попытки руководства некоторых субъектов федерации добиться повышения своего статуса через Конституционный суд и даже незаконным путем, как это случилось, когда глава администрации Свердловской области заявил об образовании Уральской республики. В отличие от республик, области не использовали в своем движении за самостоятельность и независимость от Центра национальные лозунги, опасность дезинтеграции России была очевидной [6, c. 18]. Для сохранения целостности российского государства Центру пришлось идти на неформальные договоренности с регионами. Наибольшие льготы получили республики Татарстан и Башкортостан, в республиканскую собственность которых были переданы столь прибыльные отрасли как добыча и переработка нефти, производство электроэнергии. Кроме того, данные республики получили разрешение не перечислять в Центр федеральные налоги, взимаемые на территории этих регионов. В июне 1995 г. в собственность республики Якутия-Саха перешли 26% добываемых на ее территории алмазов, 30% золотодобычи и чуть меньшая доля нефтяных и газовых запасов. Только в 1994 г. совокупные налоговые потери Федерации составили 2,3% всех поступлений в федеральный бюджет [7, c. 23].

Во втором случае Центр нуждается в получении лояльности элиты и населения того или иного региона. Исследование, проведенное А. В. Стародубцевым, показывает, что политические факторы оказывали влияние на распределение федеральных средств с 2000 по 2004 г. Если в 2001, 2002 и 2004 г. со стороны Центра имела место стратегия поощрения друзей, то в 2003 г., в период думских выборов, применялась стратегия двунаправленного финансирования, когда финансовые средства распределялись между лояльными и оппозиционными регионами. Однако с 2005 г. возросла роль социально-экономического фактора [8, c. 345]. Объясняется это тем, что с конца 2004 г. была введена новая процедура назначения глав исполнительной власти регионов законодательным собранием по представлению президента РФ. Согласно новому порядку, в случае троекратного отказа регионального парламента утвердить предложенную кандидатуру, глава государства имеет право распустить легислатуру. Смысл этой реформы представляется не столько в назначении губернаторов из Центра, сколько в возможности отстранения их от должности в любой момент до истечения срока полномочий. В таких условиях региональные политические акторы оказались под контролем Центра и были вытеснены из поля публичной политики в неформальные договоренности. Следовательно, несмотря на декларируемое верховенство формальных институтов, роль неформальных практик во взаимоотношениях Центра и регионов возросла.

Центр обеспечил себе лидерство во взаимоотношениях с регионами до следующих общенациональных выборов. Инструментом контроля служили не только кадровые решения по назначениям, перемещениям и отставкам региональных и местных чиновников, но и использование неформальных практик, выражающихся в исключении отдельных участников из электорального процесса и возбуждении уголовных дел против тех или иных политиков, бизнесменов и должностных лиц. Тот факт, что практически все включенные в «вертикаль власти» региональные акторы в процессе политико-экономического управления преследовали личные интересы, не только обеспечивал их лояльность Центру, но при этом давал Центру дополнительный рычаг контроля. Возможности, представляемые использованием неформальных практик, могли быть применены Центром в любой момент, и угроза такого рода иногда могла оказаться даже более действенным средством контроля, чем ее реальное применение. В результате регионы, чтобы не потерять, а возможно, и увеличить источники доходов, действительно оказывались заинтересованными в проведении такого политического курса, который обеспечивал и интересы Центра, и их собственные интересы [2].

Несмотря на доминирование, у Центра возникали конфликты с некоторыми регионами, как пример приведем два конфликтных случая, связанных с «Единой Россией» партией, выражающей интересы Центра, один из которых завершился отставкой главы одного из регионов, а другой - временным перемирием с Центром.

21 марта 2009 г. президентом РФ Д. А. Медведевым был отправлен в отставку губернатор Мурманской области Ю. А. Евдокимов. Причина - вмешательство в выборы мэра Мурманска. Ю. А. Евдокимов поддержал на выборах мэра Мурманска не официального кандидата партии «Единая Россия» М. Ю. Савченко, а своего бывшего заместителя С. А. Субботина. Мэром был избран Субботин с отрывом от Савченко в 25%. Губернатора обвинили в противостоянии партии, членом которой он сам является. Формально Ю. А. Евдокимов мог занимать пост губернатора и дальше, но, вступив в конфронтацию с «Единой Россией», предпочел уйти в отставку по собственному желанию, опасаясь применения санкций. Тем более основания для этого у него были, поскольку теперь уже экс-губернатор неоднократно подвергался обвинениям в коррупции. Так, в феврале депутаты Госдумы направили запрос в Счетную палату с просьбой о проверке деятельности главы региона, ссылаясь на публикацию в «Российской газете», где приводились многочисленные факты возможных нарушений. В частности, в материале издания перечислялось большое количество крупных проектов, на которые были выделены бюджетные деньги, однако они так и не были закончены, причем руководителями подрядных организации оказывались люди из окружения Ю. А. Евдокимова [3].

М. Рахимов, президент Башкортостана, потерпел поражение при обсуждении «Единой Россией» порядка выдвижения кандидатов в главы регионов. Он настаивал на том, что выдвигать в губернаторы должны местные отделения партии, но «Единая Россия» решила отдать это право своим федеральным органам. А это означало, что М. Рахимов терял возможность продвижения своего «преемника». Кроме того, вступив в конфликт с депутатами, избранными от Башкирии, потерял возможность влиять на них. Возникшая растерянность президента и стала причиной того, что М. Рахимов дал развернутое интервью «Московскому комсомольцу», в котором подверг критике и центральную власть, и партию «Единая Россия» [10, c. 157].

В этом случае Центр не стал прибегать к угрозам санкций, а устроил переговоры, для проведения которых в Башкирию отправился первый заместитель руководителя главы Администрации Президента России В. Ю. Сурков. В итоге Центр дал М. Рахимову шанс сохранить пост и политическое лицо. Несмотря на это, стало очевидно, что Рахимов уйдет со своего поста раньше окончания полномочий. Одной из причин эксперты называли намерение федерального Центра сменить власть в республике не осенью 2011 г., когда заканчивались полномочия М. Рахимова, а хотя бы за год до этого, чтобы новый президент Башкирии успел освоиться до выборов нового созыва Госдумы в декабре 2011 г. и президента России в марте 2012 г. О том, что главой республики будет новый человек, неоднократно заявлял сам М. Рахимов, говоривший, что в его планы не входит оставаться на новый срок [5]. Уже 15 июля 2010 г. президент России Д. А. Медведев принял отставку М. Рахимова, поблагодарил его за работу и наградил орденом «За заслуги перед Отечеством» первой степени.

Как видно, конфликты, связанные с неподчинением одного из регионов Центру, имеют различные последствия для их глав. Полагаем, это связанно с особенностью выстроенных неформальных договоренностей между конкретным регионом и Центром. Так, главы регионов, обладающие большим политическим капиталом, могут рассчитывать на более лояльное отношение к себе, но только лишь в том случае, если примут условия, предлагаемые Центром.

Подтверждением этому может служить отставка Ю. М. Лужкова. Длившееся более месяца публичное противостояние Администрации президента и мэра Москвы завершилось досрочной отставкой Ю. М. Лужкова. 28 сентября 2010 г. Д. А. Медведев поставил подпись под соответствующим указом. Официальная формулировка была крайне жесткая: «Отрешить Лужкова Юрия Михайловича от должности мэра Москвы в связи с утратой доверия президента РФ». Впервые была использована данная норма, следовательно, Ю. М. Лужков не принял предлагаемые условия отставки. По информации различных источников, Кремль дал неделю Ю. М. Лужкову для принятия самостоятельного решения об уходе, предполагаем, что такие же предложения были сделаны уже ушедшим к этому времени главам регионов. Соответственно, прослеживается формально незакрепленная, но неоднократно применяемая практика.

Косвенным подтверждением является заявление, сделанное пресс-секретарем Д. А. Медведева Н. А. Тимаковой, в котором она утверждает, что есть два варианта ухода главы региона с поста досрочно: добровольный уход - заявление об отставке, либо с более жесткой формулировкой - об утрате доверия: «Мэр вчера вернулся из отпуска, сегодня президент подписал указ. Выводы можете сделать сами» [9].

О наличии такого предложения свидетельствует и комментарий, данный В. В. Путиным относительно отставки: «Очевидно, что отношения у мэра Москвы с президентом не сложились. Между тем, мэр является подчиненным президента, а не наоборот, поэтому нужно было своевременно предпринять необходимые шаги для нормализации этой ситуации» [4].

Таким образом, несмотря на все проведенные реформы и провозглашения верховенства формальных норм, в современном российском федерализме во взаимоотношениях Центра и регионов существенную роль продолжают играть неформальные практики.

Неформальные практики - это явление уникальное и неоднозначное. Во-первых, они способствуют укреплению государства, служа своеобразными «скрепами», объединяющими разнородные его части в единое целое. Во-вторых, наоборот, размывают институты, на которых держится государство. Полагаем, что феномен неформальных практик необходимо постоянно исследовать, чтобы вовремя нивелировать его негативное проявление в политико-административном пространстве современных государств, особенно в России, что позволит обойти ограничения, налагаемые формальными институтами и уменьшить трансакционные издержки заинтересованных политических акторов. Во взаимоотношениях Центра и регионов к транзакционным издержкам относятся следующие: время на получение информации, оценка выгод от принятия решений, касающихся распределения ресурсов между Центром и регионами, затраты акторов на соблюдение выгодных им законов и т.д. Непосредственная реализация тех или иных неформальных практик при выстраивании взаимоотношений между Центром и регионами приводит к изменению сложившейся в государстве модели федерализма.

неоинституциональный неформальный непубличный договоренность

Список литературы

1. Барсукова С. Ю. Неформальные практики в реализации национального проекта АПК // Социологические исследования. 2008. № 3. C. 43-45.

2. Гельман В. Я., Рыженков С. И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» в современной России // Политекс. 2010. Т. 6. № 4. C. 130-151.

3. Евдокимов ушел сам // Взгляд. 2009. 21 марта.

4. Николаев С. Главную ошибку Лужкова назвал Путин [Электронный ресурс]. URL: http://www.utro.ru/articles/2010/09/28/925529.shtml (дата обращения: 26.04.2011).

5. Отставка Муртазы Рахимова была неизбежной, считают эксперты [Электронный ресурс]. URL: http://www.rian.ru/politics/20100715/255223117.html (дата обращения: 26.04.2011).

6. Петухов А. В. Этапы развития федеративных отношений в российской федерации // Регионология. 2009. № 1. С. 16-28.

7. Росс К. Федерализм и демократизация в России // Полис. 1999. № 3. C. 16-30.

8. Стародубцев А. В. Политическая лояльность или эффективность? Факторы распределения межбюджетных трансфертов в России // Пути модернизации: траектории, развилки и тупики: сборник статей. СПб.: Изд-во ЕУСПб, 2010. C. 325-352.

9. У Лужкова был выбор: добровольный уход или «жесткая формулировка» [Электронный ресурс]. URL: http://www.rian.ru/politics/20100928/279998418.html (дата обращения: 26.04.2011).

10. Чирикова А. Е. Региональные элиты России. М.: Аспект Пресс, 2010. 271 c.

11. Riggs F. The Survival of Presidentialism in America: Para-Constitutional Practices // International Political Science Review. 1988. Vol. 9. № 4. P. 247-278.

Размещено на Allbest.ru