Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ISSN 1997-292X № 7 (13) 2011, часть 2 117

Волгоградская академия государственной службы

Кафедра истории и теории политики

Президентская власть: к компаративному анализу российского и зарубежного опыта

д. полит. н., доцент

Вячеслав Александрович Колесников

Аннотация

В статье на основе принципа компаративного анализа исследуется институт главы государства как определяющий фактор политического курса и государственного строительства, выделяются базовые модели президентства в зарубежных странах, охарактеризованы основные этапы развития президентской власти в Российской Федерации.

Ключевые слова и фразы: глава государства; президент; компаративный анализ; политический курс; президентская власть; преемственность власти; республиканский режим; структуры президентского подчинения; основные этапы развития института президентства в современной России.

Annotation

The author studies the head of state institution as the determining factor of policy and state building, distinguishes the basic models of presidency in foreign countries and characterizes the main stages in the development of presidential power in the Russian Federation on the basis of comparative analysis.

Key words and phrases: head of state; President; comparative analysis; policy; presidential power; succession of power; republican regime; structures of presidential subordination; main stages of presidential institution development in Russia.

Фактор президентской власти и определяющий ее политическое содержание институт главы государства - базисное основание системы государственной власти в условиях республиканской формы правления (таков глубинный смысл содержания ст. 80 Конституции Российской Федерации). Полномочиями этого института, особо в президентских и полупрезидентских республиках (в значительно меньшей степени в условиях парламентарных республиканских режимов), задаются векторы внутренней и внешней политики государства в многообразии конкретных форм.

Реальность политического процесса в России такова, что по вопросам преемственности курса, полномочий и влияния президентства на законодательную, исполнительную, судебную ветви государственной власти, правительственную и региональную политику, местное самоуправление и гражданское общество выявляются противоречивые позиции, и ведутся острые дискуссии. Об этом свидетельствуют и научные исследования особенностей российской президентской власти, например, в работах А. Н. Мещерякова [7, с. 21], Н. С. Сопельцевой [8, с. 24], В. Л. Шейниса [11, с. 66], В. Е. Чиркина [9, с. 16]. К важным началам практической политики относится при этом определяющий принцип «президентской воли» по вопросам государственного строительства и политических преобразований в Российской Федерации, находящий отражение в программных посланиях и указах Главы государства, «эманирующих» в общество и воздействующих на экономическую и социальную политику, духовную жизнь и культурное развитие российских граждан.

Органы и структуры непосредственного президентского подчинения как инструменты обеспечения властной политики (такие, например, как ИУП в США - исполнительное управление Президента США, Генеральный секретариат Президента Франции, Администрация Президента Российской Федерации, институты и учреждения полномочных представителей Президента, совещательные и консультативные органы) курируют вопросы национальной безопасности и обороны, стратегического развития и планирования, правового обеспечения и защиты интересов граждан, реализуют организационную, координирующую, контролирующую функции в системе государственной власти и управления.

Компаративная аналитика в отечественной политической науке позволяет исследовать конкретные модели президентуры и формы реализации президентской власти в зарубежных странах. Прежде всего значимы базовые апробированные модели в развитых странах: президентский республиканский режим в США - президентская республика, смешанный республиканский режим - полупрезидентская республика во Франции, парламентарный государственный режим и опыт президентуры в ФРГ, служащие источником заимствования и имеющие отличительные проявления в других странах:

- по объему и своеобразию компетенции данного государственно-властного института;

- по механизму формирования и срокам осуществления полномочий президента;

- по формам взаимодействия с институтами государственной и региональной власти, органами местного самоуправления, структурами и инициативами гражданского общества;

- по способам ограничения и ответственности перед обществом, правовому иммунитету главы государства и гарантиям защищенности экс-президента.

Посредством сравнительного анализа возможно более четкое выявление российского опыта формирования, функционирования института главы государства, особенностей его взаимодействия с основными ветвями государственной власти. При осмыслении конституционной модели Президента в современной России на основе компаративного принципа целесообразны: углубленная характеристика основных этапов новейшей практики функционирования этого института, совпадающих с персонификацией опыта президентства в деятельности Б. Н. Ельцина, В. В. Путина, Д. А. Медведева; предметный анализ форм взаимосвязи и механизма перехода верховной власти от Б. Н. Ельцина к В. В. Путину, от В. В. Путина к Д. А. Медведеву - преемственность, повторяемость, отрицание. Значимо выявление и своеобразия современного этапа президентства с историческим «снятием» недостатков предшествующих периодов и синтетическим выходом на процессы модернизации общественного развития, реформирование политической системы и обеспечение качественного взаимодействия основных властных уровней государственного устройства Российской Федерации.

Чем показателен функциональный опыт института Президента в США? Четко прописанными положениями в ст. 2 Конституции от 17 сентября 1787 г. и корреляцией его правовой компетенции с принципом «сдержек и противовесов», сочленением «двуфункциональности» в одном лице (Президент - глава государства и глава исполнительной власти «де-юре» в условиях системы «сильный Президент - сильный Конгресс»). Являет свои особенности и механизм формирования посредством своеобразной выборной партийной системы (по високосным годам «праймериз» и национальные партийные конвенты) с подключением уникального института 538 выборщиков, включаемых в партийные списки от штатов - субъектов Федерации. Заметим, что формы правовой ответственности главы государства достаточно весомы для данного института в системе государственного устройства современных США. Характеризуется сбалансированным позитивом и практика взаимодействия Президента США с Конгрессом и системой законодательных органов [6, с. 85-87], Верховным Судом и другими судебными структурами, штатными и местными органами власти в стране.

Что являет своим содержанием опыт президентуры в парламентарной ФРГ? Здесь доминирует принцип канцлерского правления (согласно ст. 65 Основного Закона ФРГ), тогда как принцип «контрасигнатуры» задает ограничения компетенции Федерального президента и особо в механизме взаимодействия с Правительством (ст. 55 Основного закона ФРГ). Управленческие принципы «губернативы» и «министериализма» в системе властных отношений соответственно конкретизируют специфику действующей в Германии конституционной модели: «сильный глава исполнительной власти - сильный парламент Бундестаг - слабый Президент». Ряд полномочий президентской власти осуществляется, однако, и «без контрасигнатуры» (роспуск Президентом Бундестага, если Парламентом не избран федеральный канцлер и не сформировано новое правительство, акт назначения Президентом Бундесканцлера, вето на назначение министра Канцлером и др.), что позволяет вычленять политическую весомость президентской власти. Напомним, что в ФРГ Президент уполномочен к исполнению конституционных полномочий выбором Федерального собрания (в отличие от России - это не парламентарная структура, а орган избрания депутатами Бундестага и выборщиками от федеральных земель главы государства), и, не являясь главой исполнительной власти «де-юре», при исполнении своих полномочий функционирует включенным в систему «бицефальной» исполнительной власти.

Каковы основные характеристики института Главы государства в современной Франции и почему эта конституционная модель президентуры во многом взята за основу в России? Предпочтение модели смешанного республиканского режима с независимым от исполнительной власти Президентом - главой государства - имеет свою причинную объективацию в противоречивом процессе переходного периода к демократии в постсоветской России. Во многом оно обусловлено особенностями политического противоборства Президента с Законодательной властью в стране в 1992 г. и разрешением политико-конституционного кризиса в 1993 году.

В данном контексте интересны пояснения М. В. Захаровой при сравнивании юридических основ претворения в жизнь полномочий Президента по роспуску нижней палаты Парламента во французском и российском конституционном праве: «Отсутствие в Конституции Франции юридических норм, устанавливающих обязательность наличия формальных поводов для роспуска нижней палаты парламента (при наличии таковых в российской Конституции), приводит и к неоднородной практике претворения указанных юридических норм в жизнь. На сегодняшний день роспуск парламента для России - это лишь потенциал, для Франции, напротив, - реальность…» [3, с. 22]. Французский вариант республиканского режима дистанцирует Президента от политической ответственности за исполнительную власть (возлагая ее полноту на Премьер-министра, несущего политическую ответственность с возглавляемым им Правительством перед Национальным собранием). Система смешанного республиканского режима вместе с этим возвышает Главу государства как гаранта национальной независимости (согласно ст. 5 действующей Конституции Франции от 1958 г.) и арбитра в отношениях между властными ветвями: он определяет внешнюю и внутреннюю политику страны (тогда как в ФРГ данный конституционный принцип закреплен за Канцлером).

Отметим, что во Франции «монизм президентской власти» усиливается лидерством Президента в победившей партии на парламентских выборах, а также его правом на замену всей совокупности властей в условиях чрезвычайного положения (согласно ст. 16 Конституции Пятой республики), но особо в силу легитимации избрания Президента напрямую народом. Показателен приход к власти посредством общенациональных выборов в апреле 2007 г., когда во второй тур в борьбе за президентство вышел и одержал победу от правых сил лидер правящего «Союза за народное движение» 52-летний Николя Саркози, а проиграла ему представлявшая интересы левых сил 53-летняя француженка Сеглен Руаяль, лидер «Социалистической партии». В «Пятой республике» зачастую именно второй тур становится определяющим для политических сил и конкретного политического деятеля с его политическими целями при восхождении на олимп государственной власти.

Президент Франции руководит национальной обороной и направляет деятельность структур, обеспечивающих безопасность республиканского строя, контролирует деятельность Премьер-министра и вправе для разрешения политического кризиса отправлять в отставку Премьера с Правительством либо распустить Национального собрание и инициировать досрочные выборы. Напомним противоречивую ситуацию 1997 г., когда Ж. Ширак, доверившись советникам (в числе которых была его дочь К. Ширак), предрекавшим безусловную победу, пошел на досрочный роспуск нижней палаты Национального собрания, в которой имел 467 «своих» правых мандатов из 577. Президент намерен был заполучить полностью правый парламент впервые в истории страны. Однако, в результате досрочных выборов, инициированных Главой государства, к правительственной власти во политический государственный президентский власть

Франции пришел «красно-розовый» альянс во главе с социалистом Л. Жоспеном - политическим противником Президента, ставшим легитимным Премьером и возглавившим сформированное им левое Правительство.

Использование принципа компаративного анализа позволяет сопоставлять содержание моделей президентуры в различных странах, выявлять общее, особенное, единичное в опыте их функционирования, а с этим вычленять и соотносить основные этапы развития конкретной исторической модели, в частности, в развитии Российского института президентства. Так, на первом этапе развития российской президентской власти (1991-1999 гг. - период президентства Б. Н. Ельцина) в стране осуществлялся курс на радикальные реформы. Главная суть которых заключалась в следующем: в краткие исторические сроки решить задачу формирования новых экономических отношений, осуществить разгосударствление собственности и приватизацию, создать любой ценой нового собственника и систему рыночной конкурентной экономики. Обеспечить адекватно этому и либерализацию в надстроечных структурах.

Ориентиры новой российской президентской власти (от 12 июня 1991 г. и особо после 1993 г.) на преобразовательный радикализм в базисной сфере в итоге, однако, привели к формированию нерационального крупного капитала и утверждению олигархических групп влияния. В социальной сфере экономический либерализм с первоначальным накоплением капитала вел к нарастанию напряженности между «новыми русскими» и массой российских граждан, обнищанию широких слоев населения. Объективно радикальная приватизация и обвальная децентрализация в формирующемся новом властном пространстве предопределили вектор нерачительного и расточительного отношения российской власти в отношении всех основных ресурсов: экономических, институциональных, административных.

В политической сфере закрепляется режим, в основе которого альянс крупного капитала и бюрократического чиновничества. В условиях отсутствия развитых политических партий и институтов гражданского общества значительные слои общества оказались в отчуждении от власти и собственности, что вело и к усилению силовой константы, направленной на погашение протестных настроений; повышению значимости прямого администрирования в управлении; нарастанию проблем в системе федеративных отношений по оси: «Федеральный центр - субъекты Российской Федерации» в сфере строительства российского федерализма. Последнее вело к проявлениям регионального вызова и сепаратизма. Фактор договорной практики с субъектами федерации и прежде всего с республиками (что закрепляло статусную и правовую «асимметрию» субъектов) становится доминирующим в отношениях центральной власти с регионами со всеми издержками такой практики, особо к концу 90-х годов XX века.

Можно утверждать, что на этапе постсоветской децентрализации (период президентства Б. Н. Ельцина, в основании которого идеология либеральных реформ) радикальный слом советской системы государственности и утверждение рыночной экономики, в сочетании с направленным администрированием со стороны президентской власти, обусловили также нарастание гигантских проблем, решение которых могло быть только впереди и на основе коррекции политического курса в конкретно-исторических условиях во многом несвободного общества.

Второй исторический этап развития российской президентской власти обусловлен утверждением нового централизма и усилением государственности. С 2000 г. осуществлялся президентский курс на рецентрализацию власти, доводимый до населения в посланиях Президента Российской Федерации В. В. Путина в конкретных идеях: выстраивание эффективной вертикали исполнительной власти и повышение ответственности Правительства, соотносимые с идеологией «суверенной демократии» и необходимостью наведения порядка в стране - «диктатура закона». Основными субъектами данного этапа остаются в системной связке три элемента: «государственная власть - бюрократия - олигархи», хотя время вскоре и востребовало изменения этой конфигурации с подключением массовых слоев. С учетом перспективы намечалось повышение экономической и социальной устойчивости общества и укрепление демократического типа государственности в России, интегрирующей в мировой цивилизационный процесс с социально ориентированной экономикой и полнотой обеспечения прав человека.

Вычленяемый этап - это конкретика развития российской демократии в условиях рецентрализации.

Здесь, однако, начало поворота к ограничению олигархического влияния, к наведению порядка в обществе и усилению государственного фактора во внутренней и внешней политике. При институционализации гражданского общества (формирование общественных палат, пробуждение гражданских инициатив и др.) рельефным становится акцент на социальные проблемы - реализация приоритетных национальных проектов. В политической сфере было подтверждено ограничение государственной властью олигархического капитала. Вместе с этим, целевые установки В. В. Путина «отделить власть от собственности» и обеспечить «равноудаленность власти и бизнеса» так и не обрели полноту реализации.

Своеобразие варианта нового центризма особо проявилось в укреплении института президентства и центральной власти. Это нашло отражение и в исключении прямого участия губернаторского корпуса в составе Совета Федерации, образовании Государственного совета как совещательного органа при Президенте Российской Федерации, формировании семи федеральных округов и развертывании института полномочных представителей Президента, последующем переходе к новому порядку формирования губернаторского корпуса под эгидой президентуры. Под жесткий правовой контроль была поставлена партийная система с запретом на образование и участие в электоральной практике региональных партий, ограничением политических движений, формируемых в субъектах Российской Федерации.

Новый политический курс, помимо определенных издержек: усиление администрирования и влияние властного административного ресурса, формирование мощной партии власти и ослабление партийного плюрализма, рост коррупции и замедление конкурентного развития, сковывание инициативы региональной властей и ослабление поддержки малого бизнеса, выявил и значительные плюсы, к которым следует отнести:

- повышение управляемости в стране с созданием защитных финансовых механизмов (стабилизационного Фонда и др.);

- предметнее обозначился поворот к «социалке» и интересам массового населения страны;

- инициированы развертывание административной реформы, пересмотр принципов и повышение ответственности государственной службы;

- осуществлена переоценка пенсионной реформы;

- проводилась акцентированная и прозрачная внешняя политика;

- улучшалось самочувствие населения, его удовлетворенность от мер по наведению порядка в городах и населенных пунктах;

- была активизирована реформа местного самоуправления на основе Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и развитие муниципальных образований (в большинстве своем и сегодня дотационных, не обретших финансовой автономии), территориальных общественных самоуправлений (ТОС) и др.

Третий этап развития президентской власти в современной России (с 2008 г. по настоящее время связан с деятельностью Президента Российской Федерации Д. А. Медведева) представляет собой своеобразный синтез предыдущих основных этапов. Его главная характеристика - социально-консервативный курс на усиление государственности с преодолением допущенных ошибок и интенсификацией строительства нового общественного устройства в стране. Президентская власть на данном этапе являет эффективную корреляцию с правительственной властью: институт смены Правительства, а с этим и Председателя правительства, характерный в деятельности предыдущих Глав российского государства, по инициативе Президента на данном этапе (по н. время - 2011 г.) не использовался. Во многом это обусловлено и утверждением своеобразного «властного тандема» с четким разграничением сфер ответственности Президента и Председателя правительства, пришедших к власти на новом этапе из единой команды предыдущего Президента Российской Федерации. Ситуация «верифицирует» (проверка на истинность) практику политической и административной преемственности от прежней команды. Показательно, что и в условиях президентуры В. В. Путина (первый срок полномочий) во власти оставались А. С. Волошин, М. М. Касьянов - ведущие функционеры команды экс-президента Б. Н. Ельцина. Руководство Правительством экс-президентом России при Президенте Д. А. Медведеве - это уникальный опыт политической ответственности и преемственности власти в целях обеспечения стабильности государственного развития России.

Суть третьего основного этапа развития президентской власти закреплена в идеологии нового курса с социально акцентированными целями внутри государства и патриотическими позициями вовне. Об этом свидетельствует и качество внешнеполитических контактов Президента России с Б. Обамой, Н. Саркази, А. Меркель и другими руководителями государств, а также решительные меры в ответ на агрессию режима А. Сакаашвили в отношении Южной Осетии, поддержка российских граждан, проживающих вне пределов Родины. Подвижничество Президента Российской Федерации основано на подключении методов эффективного менеджмента и инноватики в практику государственного строительства. Например, образование Северо-Кавказского федерального округа связано с президентской волей активизировать жизнедеятельность в южных проблемных регионах, для чего в округ был назначен президентский полпред со статусом вице-премьера бывший губернатор Красноярского края А. Хлопонин (эффективный менеджер и политик) для решения накопившихся здесь проблем новым инструментарием. Повышенное внимание Президента Российской Федерации к вопросам молодежной политики, развития науки и образования, социальным приоритетам на настоящем этапе развития отечественной президентуры представляется важным и как ответ на вызовы второго десятилетия ХХI века.

Еще на один аспект следует обратить внимание, исходя из принципа компаративной аналитики. Он хорошо сформулирован в одной из изданных еще в 2000 году монографий: «В условиях монархического абсолютизма и дворянской помещичьей диктатуры реформы все время шли «сверху», им никогда не предшествовала широкая общественная дискуссия, которая в условиях отсутствия гражданского общества вряд ли представлялась возможной. Очень часто верховная власть руководствовалась сугубо прагматическими соображениями, а вовсе не стремлением к пробуждению общественной активности» [1, с. 64]. В приведенной мысли много узнаваемого, характерного и для современного периода истории. Власть, не только правительственная, но и президентская, зачастую являет логику самодостаточности с дистанцированием от развернутых общественных дискуссий по стратегическим вопросам развития государственности, разрабатывая проекты очередных реформ в тиши кабинетов, «осчастливливая» население начинаниями с акцентом на задачи властного укрепления (например, повышение срока полномочий Главы государства до 6 лет по инициативе действующего Президента России, депутатов Государственной Думы Российской Федерации до 5 лет и др.) и не всегда открыта обществу посредством информационной доступности и прозрачности деятельности.

Критическое переосмысление отмечаемого стереотипа давно назрело, но принцип обязательного предварительного обсуждения на уровне народа-суверена важнейших реформаторских начинаний реализуется Центральной властью не в полной мере. Представляют интерес оказавшиеся в свое время в редакции «Волгоградской правды» фрагменты сводного плана по созданию глобальной общероссийской пропагандистской государственной машины. План был разработан по заказу администрации Президента ее же сотрудниками и Фондом эффективной политики. Важнейшим положением плана является, например, следующее: «Всю пропаганду строить так, чтобы ответственность за реформы и ухудшение жизни населения несло Правительство. Вводится даже термин «действующий премьер». Никто не должен связывать образ Президента с коммунальными платежами или ростом цен...» [10, с. 3].

В контексте сказанного представляется важным содержание доктрины информационной безопасности Российской Федерации, опубликованной 28 сентября 2000 г. в «Российской газете» [2]. М. Н. Козюк, кандидат юридических наук, заведующий информационно-аналитическим отделом аппарата главы администрации Волгоградской области, анализируя доктрину как своеобразную «политическую установку центральной власти», выраженную в правовой форме, констатировал: «Предполагается все исправлять, по существу ничего не изменяя в правовом отношении, исходя из тех крайне либеральных и космополитических установок, которые были заложены в ельцинский период» [4, с. 3].

Компаративная аналитика при осмыслении современной российской действительности вполне соотносима с поступательностью развития общества и способствует рационализации подходов при осмыслении феномена «президентская власть», ориентирует на преодоление радикальных форм и устаревших принципов развития. Если взять, например, принцип формирования структур высшей российской государственной власти, то на перспективу вполне приемлемыми могут оказаться следующие варианты:

- возможно избрание Российского Президента посредством института профессиональных выборщиков, в количестве, например, 618 человек: от количества сенаторов и депутатов парламента, избираемым по партийным спискам в субъектах Российской Федерации;

- целесообразен возврат к избранию 50% состава депутатского корпуса Государственной Думы Российской Федерации по одномандатным округам, исключив тотальность партийной составляющей формирования (укорененная практика по формированию половины депутатского корпуса Бундестага по партийным земельным спискам, а другой половины - по одномандатным округам на 4 года неизменна со времени принятия Основного закона ФРГ в 1949 г.). Парламентские партии вправе отстаивать свои программы и интересы посредством конкурентной состязательности претендентов на депутатские кресла в одномандатных округах, способствовать непосредственному формированию политической культуры в массе российского населения;

- при формировании Правительства Российской Федерации возможно использование опыта французского конституционного режима: кандидатура Премьер-министра назначается по личному выбору Главы государства на основе ориентира на партийное большинство в Парламенте, тогда как формирование и утверждение состава Правительства, закрепленное правом и выбором Премьера, основывается только на доверии большинства депутатов нижней палаты Парламента. По аналогии, за Государственной Думой Российской Федерации закрепляется право одобрения Программы или декларации об общей политике нового Правительства, реализация процедуры политической ответственности Правительства перед народными избранниками [5, с. 35, 43].

В настоящее время нельзя считать завершенным процесс политического и правового обеспечения нового российского государственного устройства. Вместе с тем, любые новации должны основываться на законе и поправках в Конституцию Российской Федерации. Только правовым путем достижимо формирование устойчивых институтов государственности, а, следовательно, выдвинутый в свое время В. В. Путиным тезис об утверждении «диктатуры закона» остается актуальным, однако он должен быть обоснован посредством права, коррелировать с принципами правового государства, отвечать интересам формируемого в России гражданского общества.

Список литературы

1. Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д: Издво Рост. ун-та, 2000. 224 с.

2. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации // Российская газета. 2000. 28 сентября.

3. Захарова М. В. Правовой статус главы государства во Французской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 20-23.

4. Козюк М. Н. Кто владеет информацией, тот правит миром // Волгоградская правда. 2000. 24 сентября.

5. Конституции зарубежных государств / сост. проф. В. В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во БЕК, 2000. 592 с.

6. Косопкин А. С., Нефедова Т. И. Президент, Конгресс, законодательство (опыт взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей в Соединенных Штатах Америки) // Государство и право. 1998. № 5. С. 79-91.

7. Мещеряков А. Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 19-22.

8. Сопельцева Н. С. Иммунитет Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 23-26.

9. Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 15-23.

10. Что готовит власть? // Волгоградская правда. 2000. 30 сентября.

11. Шейнис В. Л. Тернистый путь Российской Конституции // Государство и право. 1997. № 12. С. 62-73.

Размещено на Allbest.ru