Реформы местного самоуправления в России: государственные инициативы в контексте электоральных возможностей

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 323.2

Реформы местного самоуправления в России: государственные инициативы в контексте электоральных возможностей

Шелковникова Наталья Владимировна, к.и.н., доцент

Амурский гуманитарно-педагогический государственный университет

В статье проанализированы изменения в организации структуры и органов местного самоуправления в РФ: введение новых видов муниципальных образований - городских округов с внутригородским делением, порядок формирования представительных органов и выборов мэров городов, вопросы взаимодействия федеральных, региональных, местных органов власти и населения в решении проблем формирования новых муниципальных образований. Автор уделил внимание анализу экспертных оценок проводимых преобразований, а также особенностям электорального поведения российских граждан, определяющим возможности и результаты реформы. самоуправление мэр власть муниципальный

Ключевые слова и фразы: местное самоуправление; реформа местного самоуправления; муниципальное образование; внутригородские районы; городской округ; власть; сити-менеджер.

The article analyzes changes in the organization of the structure and bodies of local self-government in the Russian Federation: the introduction of new types of municipalities - city districts with intra-city division, the order of representative bodies formation and the elections of mayors, the issues of interaction between federal, regional and local authorities and population in solving the problems of new municipalities formation. The author pays attention to the analysis of the expert assessments of the transformations, and also to the features of the electoral behaviour of the Russian citizens determining the opportunities and results of the reform.

Key words and phrases: local self-government; reform of local self-government; municipalities; intra-city areas; borough; authorities; city manager.

Последнее время можно наблюдать возрождение интереса к местному самоуправлению со стороны органов власти, общества и научного сообщества. В ноябре 2013 г. в Суздале состоялся Всероссийский съезд муниципальных образований, в ходе которого было еще раз озвучено, что муниципальная власть - это важнейший уровень власти; приняты Основные направления развития механизмов местного самоуправления в РФ на среднесрочный период. В послании Федеральному Собранию в декабре 2013 г. Президент В. В. Путин говорил о необходимости развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. В апреле 2014 г. депутатами Государственной Думы В. Б. Кидяевым, В. С. Тимченко и другими, а также членом Совета Федерации С. М. Киричуком вносится проект закона, направленный на изменения в организации местного самоуправления. Данная инициатива вызвала неоднозначные оценки среди депутатов Федерального Собрания (принятие закона сопровождалось многочисленными и сложными дебатами), исследователей гражданских институтов (Комитета гражданских инициатив, Центра политических технологий, Аналитического центра Юрия Левады), губернаторов и мэров. В мае изменения были приняты и реализованы в Федеральном законе от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона ЇОб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации? и Федеральный закон ЇОб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации?» (далее ? Федеральный закон № 136-ФЗ), в котором вводится новая территориальная организация местного самоуправления, изменяются структура муниципальных органов и система их формирования. В статье будут проанализированы предлагаемые реформы, их соответствие содержанию местного самоуправления и особенности реализации в современных условиях.

Федеральным законом № 136-ФЗ введены новые виды муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Принципиальным содержанием «районов» и «территорий» является осуществление местного самоуправления населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, территориально и численно местное самоуправление должно приблизиться к населению, обеспечивая тем самым «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [14, ст. 1]. Оставляя за рамками анализа изменения в городах федерального значения, изучим возможные последствия трансформации организации и функционирования местного самоуправления в остальных городах РФ, часть из которых может быть преобразована в городские округа с внутригородским делением и где вероятно в этой связи появление новых муниципальных образований - внутригородских районов; определим, кто будет принимать решения о формировании новых муниципальных образований, насколько население в этой связи будет застраховано от произвола властей в решении вопросов организации самоуправления, насколько вообще перспективно их появление, какой результат население городов может получить.

Решения об организации внутригородских районов как муниципальных образований будут закрепляться в законах субъектов, здесь же будут установлены основания для административного выделения городских округов. Эти вопросы являются исключительно прерогативой регионов, которые, учитывая специфику, финансовое положение, возможно территориальные и иные особенности городов, установят соответствующие критерии. Тем самым, тезис критиков реформы о попытке создания «единой и единственной системы организации МСУ для всех городов страны (или всех крупных городов)» [12] видится не вполне состоятельным. Решение об изменении статуса муниципальных образований - городских округов на городские округа с внутригородским делением, ? связанные с этим вопросы преобразования, установление границ, а также, в некоторой степени, определение их полномочий принимаются законодательным органом субъекта РФ, который должен учесть мнение населения соответствующих городских округов и внутригородских районов. Все перечисленное позволяет утверждать, что закон защитил российские города от возможного давления центральной власти в решении вопросов организации новых муниципальных образований. Обратим внимание на тот факт, что органы представительной власти субъекта, принимая законы, связанные с преобразованием городских округов, определением границ внутригородских районов, должны учитывать мнение населения, которое можно узнать посредством различных форм его непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления. В главе 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ? Федеральный закон № 131-ФЗ) установлены формы: референдум, публичные слушания, собрания, опросы и др. Учет мнения населения территорий при изменении границ муниципальных образований, их преобразовании должен закрепляться в законах субъекта, и для него законодатель устанавливает одну форму - местный референдум, такое правило следует из содержания ч. 3 и 5 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ. Важно, что обе нормы носят императивный характер и, во-первых, обязывают проводить голосование, во-вторых, обеспечивают всем гражданам РФ равные права и возможности определения дальнейшей судьбы городских округов, внутригородских районов и не позволяют субъектам устанавливать упрощенные формы учета мнения населения, например, опросы, конференции и другое, тем самым облегчая себе работу и обеспечивая принятие решения исключительно публичными органами. В-третьих, такое правило должно способствовать приобщению граждан к решению вопросов местного сообщества. Способствовать этому должна также ч. 6 ст. 24 указанного закона, устанавливающая, что голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей, обладающих избирательным правом. Согласие считается полученным, если за изменения проголосовали более половины принявших участие в голосовании. При этом, учитывая низкую электоральную активность на уровне муниципалитетов, инициатору голосования будет трудно добиться от населения участия в голосовании, и, как следствие, учета его мнения органом власти. В этой связи перспективность подобных преобразований можно прогнозировать только в тех городских округах, где в появлении внутригородских районов будут заинтересованы не только региональные и муниципальные власти, но и само население.

Вслед за преобразованием территориальной структуры закон предполагает реформирование как представительных, так и исполнительных органов власти. Проанализируем в этой связи, какие изменения произойдут в структуре муниципальных органов и системе их формирования.

Создание внутригородских районов со статусом муниципального образования, прежде всего, обусловит организацию представительных органов власти данных муниципальных образований. Состоять они будут из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, их численность будет определяться законом субъекта и уставом муниципального образования. Таким образом, в каждом внутригородском районе сформируется орган, представляющий интересы проживающего на его территории населения. По мнению авторов реформы, эти депутаты должны быть более связаны с нуждами и проблемами граждан и будут в большей степени мотивированы на их решение. В этом случае достигается одна из целей всех реформ местного самоуправления - полнота народовластия: власть от народа - для народа - через народ. Однако достижение данной цели осложняется некоторыми особенностями электорального поведения населения.

Первая - это недостаточный уровень развития сознательности и ответственности выбора, свидетельствующий о росте бытового абсентеизма. Почти два века назад Дж. Актон отметил: «чтобы сузить полномочия власти, необходимо расширить пространство сознательности» [5, с. 52]. Рассуждая вслед за ним, можно предположить, что если власть идет на сужение полномочий, то проблемы, которые она решала, на себя должны взять сознательные граждане, при этом «сознательность» определяется как умение, способность разбираться в окружающей действительности и в том, как надлежит действовать [22, с. 974]. Эти способности вырабатываются трудом и упорством, а в социальной среде предполагают еще и существенную нравственную работу [10]. Хотя проведенные в марте 2014 г. Левада-Центром исследования показывают, что, по мнению трети опрошенных, гражданская позиция людей и личная ответственность увеличились (до 34% и 32% соответственно) [7]; это почти не касается муниципальных выборов, явка на которые в течение двух десятилетий не превышает в большинстве муниципалитетов 20-30% [Там же].

Вторая особенность - недоверие ко всем видам власти, в том числе выборной. Сформировать широкий депутатский корпус, действующий в интересах населения, сложно в связи с тем, что население не понимает необходимости его увеличения, т.к. не видит реальных результатов их работы. Большинство граждан ощущают себя отчужденными от власти. Результаты деятельности депутатов воспринимаются населением скорее как реализация интересов узкого круга, чем основа или часть гражданского общества [21]. Вследствие подобного положения дел и сами народные избранники в большей степени безответственно относятся к исполнению наложенных на них обязанностей, в том числе и по представительству интересов населения в законодательном органе.

Третья особенность - представление обывателя о том, что публичная должность ? выборная или назначаемая ? влечет за собой доступ к материальным благам. Они могут быть выражены в различных формах и представлять собой повышенную заработную плату, комфортные кабинеты (у депутатов ? приемные), режим наибольшего благоприятствования развития бизнеса и многое другое. Все это ложится бременем на кошельки избирателей, на бюджеты различных уровней. Тем самым, приближение власти к населению требует значительной работы как электората, так и его представителей.

Изменения в структуре органов власти в результате реализации закона не только определяют создание внутригородских депутатских корпусов, но и позволяют установить новый порядок формирования представительных органов городских округов с внутригородским делением. Федеральный закон № 136-ФЗ изменил редакцию ч. 5 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в новой редакции № 131-ФЗ установил два способа: прежний - муниципальные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и новый - формирование путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов с представительством от районов, устанавливаемый городскими уставами. В итоге, законодательный орган субъекта должен определить, какой способ наиболее приемлем для региона в целом или для конкретного муниципального образования. В этой связи необходимо подчеркнуть диспозитивный характер федерального законодательства, не устанавливающего отмену прямых выборов депутатов.

Реализация реформы в городских округах предполагает трансформацию и исполнительной власти, она коснется главы муниципального образования и главы администрации. Теперь порядок выборов главы определяется не только уставом муниципального образования, но и законом субъекта, в соответствии с которым он по-прежнему избирается: либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава (п. 1 ст. 2 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). В этом случае закон ставит выбор муниципального образования под контроль государственной власти, а именно представительного органа субъекта. С одной стороны, подобное положение унифицирует систему самоуправления и может создать ситуацию, когда городам региона не предоставят выбора и установят общий, возможно для кого-то неприемлемый способ. Кроме того, региональные парламенты нередко находятся под контролем партии власти и работают в тандеме с губернатором. Тем самым, решение об отмене всенародных выборов глав муниципальных образований может быть инициировано региональной властью, особенно там, где губернатор и мэр столицы субъекта являются оппонентами. В этом случае, оставив вариант выборов главы из состава представительного органа, в результате чего глава становится его председателем, думы субъектов лишат глав крупнейших городов возможности быть главами их администраций, что следует из п. 4 ч. 2 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, где содержится прямой запрет на одновременное исполнение полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Главы городов сохранят нормотворческие полномочия, будут играть ведущую роль в определении политики представительного органа, в том числе в принятии бюджета и контроле над его исполнением, представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, но потеряют возможность руководства администрацией.

Будет ли подобная схема способствовать развитию самоуправления и как отнесется к ней население? Если двигаться в логике реформы, то руководство представительным органом главой муниципального образования должно придавать в глазах населения ему значительно больший статус и сделать администрацию действительно подконтрольной городским думам (советам). Это также может устранить систему двоевластия, которая формируется в результате выборов и депутатов, и глав муниципальных образований населением городов. Но готовы ли горожане принять подобный порядок организации власти? Скорее нет, чем да. В декабре 2013 г. Левада-Центр провел опрос, в котором выяснялось отношение россиян к предложению отменить прямые выборы мэров крупных городов; результаты показали, что положительно к данной идее отнеслись только 21% респондентов, 48% - отрицательно, а затруднились ответить - 31% [16]. Отвечая в апреле 2014 г. на вопрос о том, как должны выбираться мэры крупных городов, 77% опрошенных посчитало, что населением городов, 8% - депутатами законодательных собраний городов, 9% - губернаторами регионов [20]. Такое отношение респондентов к возможным изменениям организации власти объясняется несколькими обстоятельствами; вот некоторые из них, которые озвучены экспертами Левада-Центра: есть иллюзия выборов, и она очень живучая, люди подозревают, что им выдадут новую иллюзию, боятся, что новое будет хуже старого, людям не объяснили суть реформы. Позицию, что «отмена выборов мэров только усугубит отдаленность людей от власти», поддержал мэр Екатеринбурга Е. Ройзман [19].

Оценивая реформы МСУ, эксперты - президент Института национальной стратегии М. Ремизов и эксперт фонда «Индем» И. Коргунюк ? связывают нововведения с попыткой решить конфликт между мэрами и губернаторами, а также с исключением возможности оппозиции избрать своего кандидата на пост мэров крупных городов. Между тем, исследователи положительно оценивает идею приближения власти к народу, считая, что теоретически большое число депутатов, избранных прямым голосованием, действительно способно решить эту задачу [4]. Как попытку ограничить местную демократию определяют отмену выборов мэров эксперты Комитета гражданских инициатив А. Максимов и И. Бунин, они считают, что это может вызвать эскалацию протеста в среде городского среднего класса [12]. Кроме того, как показывают политический опыт и современные исследования [9], это может стать поводом для активизации радикально настроенной молодежи.

Таким образом, попытка усовершенствования организации власти на местах вызывает неоднозначную реакцию и различные оценки как населения, так и экспертного сообщества. Наибольшее беспокойство у всех вызывает возможность отмены выборов. Однако закон не предполагает развития событий в регионах исключительно в направлении их упразднения, а оставляет на усмотрение субъектов РФ выбор устройства местного самоуправления. Решение данного вопроса находится в руках региональных парламентов. Именно парламентов, а не губернаторов. В этой связи, чтобы принять адекватное для субъекта решение, региональным парламентариям необходимо внимательно проанализировать множество факторов, среди них: электоральную активность горожан на выборах в местные органы власти, наличие/отсутствие конфликта властей, опыт развития городов своего и других регионов и др. Так, например, Законодательное Собрание Иркутской области в июне 2014 г., принимая Закон об организации местного самоуправления, остановилось на варианте муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, посчитав данную модель «прошедшей апробацию, наиболее оптимальной», а имевшийся опыт создания института сити-менеждеров в некоторых городах региона был определен как больше способствовавший «созданию конфликтных ситуаций, чем улучшению хозяйственной деятельности» [17].

В контексте реализации предлагаемой реформы в случае, когда прямые выборы мэра не проводятся и глава муниципального образования возглавляет представительный орган, должность главы администрации замещается по контракту. Данное обстоятельство закреплялось в предыдущей редакции закона и не является новеллой, кроме того, во многих городах РФ такой способ замещения должности главы администрации был апробирован и получил название «сити-менеджер». О назначении градоначальника на контрактной основе было принято решение в Челябинске, Орле, Тамбове, Костроме, ряде городов Иркутской области и других. Отметим, что данная система получает в самых различных публикациях множество нареканий [3; 8; 11] и сама по себе является предметом отдельного анализа. В рамках усовершенствования организации самоуправления современная редакция закона отчасти меняет порядок проведения конкурса на замещение этой должности. Принципиально он по-прежнему устанавливается представительным органом муниципального образования, изменяется состав конкурсной комиссии. Ранее городские советы и думы назначали в нее две трети представителей, и только одну треть - региональная власть, теперь каждая из сторон формирует половину, кроме того, устанавливать ее состав стал руководитель исполнительной власти региона. Именно этот факт дает основание для утверждения, что муниципальная власть переходит под контроль государственной, в частности, исполнительной власти губернаторов. Хотя явного приоритета в решении вопроса о назначении главы администрации МСУ у губернаторов по предложенной в законе системе нет, тем не менее, его лобби может быть достаточно сильным и определяющим. Представляется, что основная цель реформы в данном контексте состояла не в усилении влияния региона на муниципалитеты, а в намерении согласования интересов города (в лице представительного органа) и субъекта (в лице руководителя), необходимости нахождения оптимальной кандидатуры, способной руководить хозяйством города, подотчетной двум ветвям власти. Политический аспект («переход муниципальной власти под контроль государственной») - не основная проблема в системе назначения сити-менеджеров. Замещение должности главы администрации по контракту порождает множество проблем организационного, управленческого и иного характера. Первая из тех, которую необходимо обозначить, - это отсутствие подготовленных профессиональных кадров, вторая - ответственность за принимаемые решения, в том числе и юридическая (гражданское, административное, уголовное законодательство требуют детальной проработки этих вопросов). Третья - увеличение расходов местных бюджетов (можно предположить, что наличие главы муниципального образования и главы администрации сделает более затратным содержание муниципальных руководителей). Четвертая - человеческий фактор (занять место ситименеджера сможет как компетентный профессионал, с целью преобразования и изменения городской среды, так и лицо, целью которого является получение личной выгоды). И в этом случае контроль со стороны губернаторов видится как осознанная необходимость, гарантия принятия ответственного решения.

В целом подчеркнем еще раз - изменение системы формирования городских органов власти является прерогативой народных представителей субъектов, при принятии решения они должны осознавать все последствия реформы, просчитать ее эффективность. Таким образом, государственные инициативы по изменению организации местного самоуправления (формирование внутригородских районов городских округов, изменения в формировании муниципальных органов) - это еще одна попытка законодателя реализовать основную идею местного самоуправления - приближение власти к народу и осуществление ее народными представителями. Принятый Федеральный закон № 136-ФЗ не отменяет прямые выборы мэров, не унифицирует местное самоуправление по всей стране, не устанавливает диктат центральной власти, а, скорее, предлагает еще один способ реализации интересов населения российских городов. Но возможность претворения его в жизнь осложняется особенностями электорального поведения россиян, а именно бытовым абсентеизмом, недоверием к власти, боязнью перемен. Их преодоление позволит в итоге перейти от модели субъект-объектных отношений на местах к модели субъект-субъектных отношений, утверждающих партнерство основных субъектов МСУ ? населения муниципального образования и органов местной власти.

Список литературы

1. Борисенко И. С. Концептуально-правовые проблемы института учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований [Электронный ресурс]. URL: http://www.juristlib.ru/book_9831.html (дата обращения: 03.09.2014).

2. Бызов Л. Г. Избирательный цикл 2011/2012 гг. Через призму ценностных и идейных противоречий (часть II) // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2013. № 3 (115). С. 51-60.

3. Главы Колы бодаются [Электронный ресурс]. URL: http://bloger51.com/2014/05/50574 (дата обращения: 23.08.2014).

4. Госдума принялась за отмену выборов мэров в мегаполисах [Электронный ресурс]. URL: http://www.bbc.co.uk/ russian/russia/2014/04/140415_russia_cities_mayors_drop.shtml (дата обращения: 23.09.2014).

5. Грин Д. Дж. Возвращение в гражданское общество: социальное обеспечение без участия государства. М.: Новое издательство, 2009. 220 с.

6. Даль Р. А. Проблемы гражданской компетентности [Электронный ресурс]. URL: http://www.politnauka.org/library/ teoria/dahl.php (дата обращения: 14.09.2014).

7. Изменения за последние десять лет [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/11-03-2014/izmeneniya-zaposlednie-desyat-let (дата обращения: 06.09.2014).

8. Карцев Д. Сити без менеджера. Почему российские города возвращаются к всенародным выборам мэров [Электронный ресурс]. URL: http://rusrep.ru/article/2012/07/03/city/ (дата обращения: 23.08.2014).

9. Ким В. В. Молодежный фанатизм: факторы возникновения и особенности проявления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2012. № 7 (21). Ч. 2. С. 72-75.10. Ким В. В., Шелковникова Н. В. Самоуправление как институт гражданского общества: актуальные вопросы // Власть и управление на Дальнем Востоке. 2009. № 2 (47). С. 54-59.

11. Красильников С. Устав от коррупции. Как сити-менеджеры разворовывают города [Электронный ресурс]. URL: http://www.politrus.com/2012/01/03/сити-менеджер-5/ (дата обращения: 11.09.2014).

12. Максимов А., Бунин И. Комментарий экспертов КГИ: в поисках оптимальной модели местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: http://komitetgi.ru/publications/1139/ (дата обращения: 01.09.2014).

13. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2014. № 22. Ст. 2770.

14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. Основные направления развития механизмов местного самоуправления в РФ на среднесрочный период

[Электронный ресурс]. URL: http://www.окмо.рф/userfiles/file/Основные%20направления.pdf (дата обращения: 25.08.2014).

16. Отмена прямых выборов мэров и блокировка сайтов [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/16-012014/otmena-pryamykh-vyborov-merov-i-blokirovka-saitov (дата обращения: 21.08.2014).

17. Павлов А. Мэров по-прежнему будут избирать народным голосованием [Электронный ресурс]. URL: http://www.ogirk.ru/ news/2014-06-02/42689.html (дата обращения: 15.09.2014).

18. Полный расклад: досье на кандидатов в сити-менеджеры Перми [Электронный ресурс]. URL: http://fedpress.ru/ news/polit_vlast/reviews/1401450910-slukhi-i-fakty-dose-na-kandidatov-v-siti-menedzhery-permi (дата обращения: 23.09.2014).

19. РИА «Клуб регионов» [Электронный ресурс]. URL: http://club-rf.ru/opinions/869 (дата обращения: 23.09.2014).

20. Россияне о выборах мэра [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/19-05-2014/rossiyane-o-vyborakh-mera (дата обращения: 21.08.2014).

21. Рыжков Д. Л. «Права человека» и социальное неравенство: социально-философский анализ // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. № 3 (41). Ч. 2. С. 164-167.

22. Словарь русского языка: ок. 53 000 слов / С. И. Ожегов; под общ. ред. Л. И. Скворцова. М.: Оникс, 2005. 1200 с.

Размещено на Allbest.ru