Становление и развитие общественного контроля в России: трансформация подходов на различных этапах отечественной государственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.571

Становление и развитие общественного контроля в России: трансформация подходов на различных этапах отечественной государственности

Плотников Андрей Анатольевич, к.ю.н., доцент

Тетерин Александр Викторович

Северный (Арктический) федеральный университет имени М. В. Ломоносова

В статье исследуются возникновение и последовательная эволюция системы органов общественного контроля в России. Особое внимание уделено анализу сущностных характеристик народного контроля на различных исторических этапах, показано определяющее влияние партийных и государственных структур на установление содержания и методов его реализации. Выявлены достоинства и недостатки распорядительной (советской) модели общественного контроля, учет которых полезен на современном этапе для установления взаимопонимания между государством и обществом. общественный контроль советский

Ключевые слова и фразы: общественный контроль; рабочий контроль; государственный контроль; народный контроль; социальный конфликт.

The article deals with the origin and consequential evolution of the system of social control bodies in Russia. Special attention is paid to the analysis of the essential characteristics of popular control at different stages of history, the determining influence of the party and government institutions on the establishment of the content and methods of its realization is shown. The authors identify the advantages and disadvantages of the administrative (Soviet) model of social control, the account of which is useful at the modern stage to establish mutual understanding between the state and the society.

Key words and phrases:social control; workers' control; state control; popular control; social conflict.

Становление института народного контроля в Россииначинается в 1917 году в форме рабочего контроля. Общие положения о необходимости установления рабочего контроля над общественным производством и распределениемпродуктов изложены в работах В. И. Ленина. Рабочий контроль изначально рассматривался как подготовительная мера для передачи власти в руки правительства рабочих и беднейших крестьян.

Вопрос рабочего контроля обсуждался на апрельской конференции РСДРП(б) 1917 года, где была поддержана ленинская точка зрения: «Чтобы пролетарская революция осуществилась, необходимо, чтобы техники, инженеры были под практическим контролем революционного пролетариата» [7, с. 447].

При активной поддержке РСДРП(б) происходило создание фабрично-заводских комитетов на предприятиях. По данным Всероссийской промышленной переписи 1918 г., в предоктябрьский период фабзавкомы действовали на 2151 предприятии, в том числе на 68,7% крупных и средних фабрик и заводов (с числом рабочих более 200) [3]. Их избирали на общих рабочих собраниях. Образовавшиеся в Москве и Подмосковье производственные и отраслевые объединения фабзавкомов текстильных фабрик, угольного бассейна, гончарного производства осуществляли массовый рабочий контроль над производством.

Сущностные черты рабочего контроля были указаны В. И. Лениным ввыступлении на Петроградской конференции фабрично-заводских комитетов в июне 1917 года:«Путь к спасению от катастрофы лежит только в установлении действительно рабочего контроля за производством и распределением продуктов. Для такого контроля необходимо, во-первых, обеспечение во всех решающих учреждениях большинства за рабочими, не менее трех четвертей всех голосов, при обязательном привлечении к участию как не отошедших от дела предпринимателей, так и технически образованного персонала; во-вторых, чтобы заводские и фабричные комитеты, местные и центральные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а равно профессиональные союзы, получили право участия в контроле с открытиемдля них всех торговых и банковских книг иобязательством сообщать им все данные; в-третьих, чтобы представители всех крупных социалистических и демократических партий получили такое же право. Рабочий контроль должен быть распространен также навсе банковские и финансовые операции с выяснением всего финансового положения дел при участии немедленно организуемых Советов и съездов банковских, синдикатских и прочих служащих» [6, с. 196-197].

На данном этапе рабочий контроль осуществлялся явочным порядком, а егорегламентация в основном была ограничена политическими документами программного характера. Рассматриваемый институт был призван обеспечить основу для установления диктатуры пролетариата: «Рабочий контроль за капиталистами и их сторонниками сделает какое бы то ни было сопротивление диктатуре пролетариата невозможным» [8, с. 319].

Для обеспечения стабильности в условиях диктатуры пролетариата институт рабочего контроля на начальных этапах наделялся значительным примирительным потенциалом. Органы рабочего контроля функционировали в тесном взаимодействии с системой примирительных камер. Начало формированию примирительных камер было положено 10 марта 1917 года, камеры учреждались на паритетной основе на всех заводах и фабриках для разрешения разногласий владельцев предприятий, администрации и рабочих, то есть являлись средством предотвращения социальных конфликтов [11].

Последующая трансформация института рабочего контроля связана с Октябрьской революцией, после которой была создана правовая основа его функционирования. 14 ноября 1917 года ВЦИК утвердил «Положение о рабочем контроле», которым устанавливалась система органов рабочего контроля во главе с Всероссийским Советом Рабочего Контроля [19]. Органы контроля наделялись широкими полномочиями, имели право контроля всей деловой переписки предприятия, причем владельцы подлежали ответственности посуду за сокрытие корреспонденции. Решения органов рабочего контроля были обязательны для владельцев предприятий. Закрепление распорядительной модели вызывало критику в общественных (съезды промышленников) и политических (меньшевики и другие политические партии) кругах, что, однако, не повлиялонапоследовательное ее воплощение в период советской власти.

В 1918 году происходит дальнейшее развитие модели рабочего контроля: он становится государственным. Функцию руководящего контрольного органа с июля 1918 года выполнял Народный комиссариат государственного контроля.

Происходившиеизменения обсуждались на VIII съезде РКП(б): «Теперь мы от рабочего контроля подошли вплотную к рабочему управлению промышленностью» [9, с. 142]. В апреле 1919 года был принят декрет «О государственном контроле» [12], которым органам контроля было предоставлено право наблюдения за деятельностью всех органов Советской власти, при этом в систему контрольных органов включались рабочие контрольные организации, ведомственные ревизионные органы.

В рассматриваемый период акты, регламентировавшие осуществление рабочего контроля, носили не только правовой, но и явно выраженный идеологический характер.

В 1920 году была образована Рабоче-крестьянскаяинспекция, при этом предполагалось привлечение к участию в этом контрольном органе широких рабоче-крестьянских масс. По указанию В. И. Ленина, «всю трудящуюся массу необходимо провести через участие в Рабоче-крестьянской инспекции. Такое участие необходимо сделать различным, смотря по степени развития участников» [5, с. 66].

В 1923 году на XII съезде РКП(б) после ожесточенных споров был разработан план реформы Рабочекрестьянской инспекции, в процессе осуществления которой произошло постепенное слияние данного контрольного органа с Центральной контрольной комиссией РКП(б). В результате была создана государственнопартийная модель контрольных органов, при этом ставилась цель повысить значение партийных органов иусилить взаимодействие с рабоче-крестьянскими массами. Изменение организации контрольных органов в рассматриваемый период являлось проявлением общей тенденции последующего слияния партийного игосударственного аппаратов.

В 1927 году государственно-партийная модельбыла существенно усилена: Рабоче-крестьянской инспекции СССР было предоставлено право выносить постановления о сокращении излишних штатов, наложении дисциплинарных взысканий, а также отстранении должностных лиц за бюрократизм, волокиту и бесхозяйственность; принимать решения об упрощении отчетности и учета и т.д. [14].

В 1934 году Рабоче-крестьянская инспекция была заменена Комиссией советского контроля при СНК СССР.Произведенная реорганизация системы контрольных органов способствовала усилению партийных начал, все более отчетливо проявлялось возникшее в конце 1920-х годов преобладание контрольно-карательной функции над ревизионно-инспекторской.

Следующий этап в развитии системы контрольных органов ознаменован расширением социальной опоры данных органов и становлением системы органов народного контроля. Происходившие изменения были во многом обусловлены трансформацией идеологических воззрений на социальную основу советского государства.

На XXII съезде КПСС в 1961 г. отмечалось, что «в современных условиях классовые взаимоотношения вступили в новый этап своего развития. Пролетарская демократия превращается во всенародную социалистическую демократию. Каждый советский человек должен принимать активное участие в управлении делами общества. На первый план выступает вопрос о государственном, партийном и общественном контроле сверху донизу и снизу доверху» [10, с. 105].

Для эффективной реализации контрольных функций и привлечения граждан к их осуществлению 9 декабря 1965 года был принят Закон «Об органах народного контроля в СССР», в соответствии с которым органы партийно-государственного контроля были преобразованы в органы Народного контроля, возглавляемые Комитетом народного контроля СССР [15].

С 1977 года деятельность органов народного контроля обрела конституционную основу. Статья 9 Конституции СССР определяла, что усиление народного контроля является элементом дальнейшего развертывания социалистической демократии. Статья 44 была посвящена необходимости распределения под общественным контролем жилой площади, которая предоставлялась по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ. Статья 48 закрепляла право граждан СССР на участие в народном контроле. В статье 92 определялась правовая природа народного контроля, «сочетающего государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в организациях и учреждениях» [4]. Наорганы народного контроля была возложена проверка исполнения требований законодательства, государственных заданий и программ, задачи по борьбе с нарушениями государственной дисциплины, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, координация работы других контрольных органов; содействие совершенствованию структуры и улучшению работыгосударственного аппарата.

В развитие конституционных положений 30 ноября 1979 года был принят закон «О народном контроле вСССР» [13]. Закон установил сферу, на которую распространялся контроль: область производства и распределения, хозяйственная жизнь исоциально-культурное строительство, деятельность государственного аппарата, вограниченном масштабе Вооруженные силы и оборонная промышленность СССР. Сформировавшаяся модель народного контроля свидетельствовала о правовой преемственности и характеризовалась сочетанием государственного и общественного контроля при установленной руководящей роли коммунистической партии.

На основе принципа демократического централизма была сформирована широкая сеть комитетов, постов и групп народного контроля, во главе с Комитетом народного контроля СССР. Органы контроля были подотчетны соответствующим Советам народных депутатов и трудовым коллективам. При этом комитеты народного контроля наделялись значительными полномочиями и имели право: запрашивать в связи с проверкаминеобходимую документацию и материалы, знакомиться с документами и получать иную необходимую информацию в отношении проверяемых организаций, органов и должностных лиц; требовать письменные объяснения в отношении выявленных нарушений, заслушивать по итогам проверок отчеты; давать при наличии необходимостисоответствующиморганамилидолжностным лицам обязательные для выполнения поручения об осуществлении производственно-технических экспертиз, о проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, колхозов, учреждений, организаций.

Комитеты при установлении нарушений государственной дисциплиныили требований советского законодательства имели право принять следующие меры: указать на выявленные недостатки, допущенные должностными лицами, вынести предупреждение, обязать устранить установленные нарушения,передать материалыо нарушениях для обсуждения общественным организациям, трудовым коллективам, на рассмотрение органам государственного управления; поставить перед руководителем иливышестоящим органом вопрос оботмене распоряжений должностных лиц,допустивших нарушения законных интересов организаций либо ущемление прав граждан; приостановить несоответствующие закону распоряжения и действия должностных лиц, если они могли причинить значительный вред правам граждан либо государственным или общественным интересам, и сообщить об этом руководителям данных учреждений, организаций или вышестоящим органам для принятия надлежащих мер; могли наложить взыскание на виновных должностных лиц; произвести денежныйначет на должностных лиц; отстранить от занимаемой должности лиц, которые допустили срыв выполнения решений Совета Министров СССР и коммунистической партии, грубые нарушения государственной дисциплины, социалистической законности, а также бюрократизм и волокиту, причинившие значительный ущерб интересамгосударства,граждан и организаций.

Посты и группы народного контроля также наделялись правом осуществления контрольно-ревизионных функций, в процессе реализациикоторого могли вносить на рассмотрение комитетов народного контроля предложения о применении мер ответственности.

Анализ распорядительной модели народного контроля, окончательно сформировавшейся в результате принятия Закона СССР 1979 года, представляется особенно актуальным в условиях формирования институтаобщественного контроля в Российской Федерации.

Сопоставление принятого 21 июля 2014 года Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественногоконтроля в Российской Федерации» [16] и Закона СССР позволяет прийти к выводу о ряде преимуществ советской модели народного контроля.

В статье 3 Федерального закона закреплено право граждан на участие в осуществлении общественного контроля. Однако формальное закрепление данного права не является достаточным, так как соответствующее право должно быть подкреплено системой необходимых гарантий. Такие гарантии Федеральным законом 2014 года не предусмотрены. Напротив, в рамках советской модели для народных контролеров предусматривался ряд материальных гарантий (освобождение от выполнения служебных или производственных обязанностей с сохранением среднего заработка и возмещение затрат на командировки), дополнительные трудовые гарантии (председатель группы народного контроля не мог быть уволен с работы по инициативе администрации либо переведен в порядке дисциплинарного взыскания на нижеоплачиваемую работу без предварительногополучения согласия на данные действия от комитета народного контроля).

Федеральный закон № 212-ФЗ определяет общественный контроль как деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемую в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, муниципальных и государственных организаций, иных органов и организаций, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. При этом субъекты общественного контроля не наделены полномочиями властного характера, что позволяет сделать вывод о функционировании в настоящее время «наблюдательной модели» общественного контроля. Выбор данной модели неизбежно влечет за собой снижение эффективности воздействия на функционирование подконтрольных органов.

Федеральный закон № 212-ФЗ является рамочным и лишь формально закрепляет, что «субъект общественного контроля в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций вносит предложения в соответствующие органы местного самоуправления и органы государственной власти о привлечении к ответственности виновных должностных лиц» [Там же]. В законе СССР присутствовала более детальная правовая регламентация: отдельная статья была посвящена порядку применения мер ответственности; подробно описаны механизм обжалования постановлений о привлечении к ответственности и порядок снятия наложенных взысканий.

Наконец, Федеральный закон № 212-ФЗ в качестве задач общественного контроля указывает содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов, повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества. Действительно, эффективно функционирующий институт общественного контроля является средством снятия социальной напряженности и профилактики конституционного конфликта. Однако внастоящее время присутствуют значительные сложности в решении указанных задач, связанные с тем, что данный Федеральный закон указывает на обязательность лишь рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, муниципальными и государственными организациями, иными организациями и органами, осуществляющими в соответствии с законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля. Учет предложений, выводов и рекомендаций, содержащихся в этих документах, обязателен только в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Например, Градостроительный кодекс закрепляет обязательностьучета результатов публичных слушанийпри подготовке проекта правил землепользования и застройки.Заключение и протоколы публичных слушаний о результатах публичных слушаний являются обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки [2]. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» указывает на необходимость учета заключения общественной экологической экспертизы при проведении государственной экологической экспертизы, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы [17].

В советский период институт контроля традиционно решал вышеуказанные задачи, начиная от периода становления модели рабочего контроля и до формирования системы органов народного контроля. При этом эффективность проводимых контрольных мероприятий была выше вследствие безусловной обязательности реагирования в отношении их результатов. Так, статья 27 Закона СССР предусматривала обязанность руководителей предприятий,учреждений, колхозов, министерств,государственныхведомств и комитетов безотлагательно рассматривать рекомендации и предложения органовнародного контроля,устранять вскрытые нарушенияи недостатки и сообщатьорезультатахорганамнародного контроля.

Указание на положительные моменты нормативно-правового регулирования института народного контроля в СССР отнюдь не предполагает отрицания присутствовавших в тот период недостатков.В их числе можно отметить доминирование партийных начал. А. Ю. Сунгуров отмечает, что народный контроль позволял выявить отдельные недостатки в производственном процессе, но в определенных пределах, пока это не затрагиваловлиятельных лиц из партноменклатуры [20].

Обоснованную позицию по данному поводу высказывает А. С. Полещук: существовало излишнее насаждение в советский период дублировавших друг друга народных органов, зачастую формальное проведение контроля «из центра» [18, с. 112]. К числу недостатковсуществовавшей системы народного контроля следуеттакже отнести недостаточный уровень правовой культуры и грамотности народных контролеров, их высокую загруженность разноплановыми проверками, что негативно влияло на эффективность их деятельности. Посты игруппы народного контроля зачастую принимали меры лишь при поступлении прямых указаний, неиспользовали предоставленные законом полномочия в полной мере.

Исключая недостатки функционировавшей в советский период модели народного контроля, необходимо заимствовать присутствовавший положительный опыт для формирования на современном этапе действенной системы органов общественного контроля, усиления их влияния на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Без решения данной задачи невозможно становление взаимопонимания между государством и обществом, обеспечение «обратной связи» и повышение легитимности государственной и муниципальной власти, что является мерой профилактики конституционного конфликта и обязательной предпосылкой обеспечения стабильности государственного развития.

Список литературы

1. Бердникова Е. В. Особенности конституционно-правового регулирования общественного контроля в советской системе государственного управления // Известия Саратовского университета. 2013. № 4. С. 696-703.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации:Федеральный законот 29 декабря 2004 года //Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2005. № 1. Ст. 16.

3. Иткин М. Л. Центры фабрично-заводских комитетов России в 1917 году [Электронный ресурс]. URL: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CBwQFjAAahUKEwil5MrCl-_GAhVDZ3IKHTYmAZo&url=http%3A%2F%2Fwww.hist.msu.ru%2FLabour%2FJournal2%2Fitkin.rtf&ei=L8ivVeWQDsPOyQO2zITQCQ&usg=AFQjCNG8NR1AvFlcHJCZ2DkPiqcj0fUsVA&sig2=ViTc2JuRNBQ8KVnTCdtLEA&bvm=bv.98197061,d.bGQ (дата обращения: 21.04.2015).

4. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: принята 7 октября 1977 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

5. Ленин В. И. Замечание и добавление к проектам Положения о рабочей и крестьянской инспекции //Ленин В. И. Полное собрание сочинений. М.: Политиздат, 1969. Т. 40. С. 64-67.

6. Ленин В. И. Резолюция об экономических мерах борьбы с разрухой //Ленин В. И.Полное собрание сочинений.

М.:Политиздат, 1969. Т. 32. С. 196-198.

7. Ленин В. И. Речь в защиту резолюции о текущем моменте // Ленин В. И.Полное собрание сочинений. М.: Политиздат,1969. Т. 31. С. 444-453.

8. Ленин В. И. Удержат ли большевики государственную власть // Ленин В. И. Полное собрание сочинений. М.: Политиздат, 1969. Т. 34. С. 289-340.

9. Ленин В. И. VIII Съезд РКП(б) // Ленин В. И. Полное собрание сочинений. М.: Политиздат, 1969. Т. 38. С. 127-184.

10. Материалы XII Съезда КПСС. М.: Госполитиздат, 1962. 463 с.

11. О введении восьмичасового рабочего дня, организации фабрично-заводских комитетов и примирительных камер [Электронный ресурс]:Соглашение между Петроградским Советом рабочих и солдатских депутатов и Петроградским обществом фабрикантов и заводчиковот 10 марта 1917 г. URL: http://constitutions.ru/?p=4938 (дата обращения: 03.04.2015).

12. О Государственном Контроле: Декрет Центрального Исполнительного Комитета Советов № 122 // Известия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. 1919. 12 апреля.

13. О народном контроле в СССР: Закон СССР от 30 ноября 1979 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 840.

14. О расширении прав рабоче-крестьянской инспекции: Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 04 мая 1927 года //Собрание законодательства СССР. 1927. № 22. Ст. 247.

15. Об органах Народного контроля в СССР: Закон СССР от 09 декабря 1965 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1965. № 49. Ст. 718.

16. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 года // СЗРФ. 2014. № 30. Ст. 4213.

17. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 ноября 1995 года //СЗРФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

18. Полещук А. С. Общественный контроль в структуре советской власти // Юристъ-Правовед. 2011. № 4. С. 108-113.

19. Положение о рабочем контроле: принято ВЦИК Совета Рабочих и Солдатских Депутатов 14 ноября 1917 года // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. 16 ноября.

20. Сунгуров А. Ю. Политическая система развитого социализма: от Хрущева к Черненко [Электронный ресурс] // История новой России. URL:http://www.ru-90.ru/content/сунгуров-аю-политическая-система-развитого-социализма- от-хрущева-к-черненко (дата обращения: 04.04.2015).

Размещено на Allbest.ru