Развитие формальных и неформальных механизмов формирования политической элиты

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Развитие формальных и неформальных механизмов формирования политической элиты

Субботин Платон Александрович

The article deals with the process of the formation and transformation of the conception of the history of the First World War in the 1920-1930s. During this period the history of the First World War was constructed and underwent changes depending on domestic and foreign political situations. The interpretation of the events was based on imperialist nature, class character and the tragedy of confrontation. The main element of the conception, which was mostly modified in the 1920-1930s, was the issue of the identification of the reasons and perpetrators of the First World War.

Key words and phrases: World War I; propaganda; historic conception; M. N. Pokrovsky; Marxist-Leninist ideology; foreignpolicy situation; J. V. Stalin.

В статье рассматриваются место и функции политической элиты в современном обществе. Дано определение формальным и неформальным институтам элитообразования. Обращается особое внимание на опасность неформальной институционализации. Также проводится сопоставление формальных и неформальных каналов рекрутирования политических элит в Советском Союзе и постсоветской России «ельцинского» и «путинского» периодов. Институт «кадровый резерв» рассматривается в статье как один из путей оптимизации системы рекрутирования политико-административной элиты нашей страны и обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления командой высококвалифицированных специалистов. Но автор высказывает опасение, что предпринятые попытки реформирования и корректировки процесса элитообразования будут способствовать дальнейшему укреплению вертикали власти, способствующей формированию закрытости современной российской политической элиты. политический элита неформальный кадровый

Ключевые слова и фразы: политическая элита; функции элиты; механизмы формирования; формальные и неформальные институты; кадровый резерв; элитообразование; кадровая политика.

Целью данной статьи является изучение процесса вырабатывания неформальных и формальных механизмов формирования политической элиты в советский и постсоветский периоды развития нашей страны.

Для достижения заявленной цели автором было поставлено решение ряда следующих задач:

рассмотреть классический вариант концепции элит;

проанализировать функции и цели политических элит;

выявить тенденции развития формальных и неформальных институтов формирования и функционирования политической элиты;

обратить особое внимание на опасность неформальной институционализации, в результате которой неформальные институты и практики могут полностью вытеснять формальные институты;

охарактеризовать эволюцию развития механизмов формирования политических элит в Советском Союзе и постсоветской России «ельцинского» и «путинского» периодов;

дать характеристику институту «кадрового резерва», рассматриваемому современным руководством страны как один из путей оптимизации и преобразования процесса элитообразования и обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления командой высококвалифицированных специалистов в области управления.

Опыт политической практики стабильных демократических государств доказывает, что в процессе распределения власти отсутствует равноправное участие в нем всех граждан. Власть осуществляется узким кругом лиц, представляющих собой меньшинство, которое в силу ряда факторов манипулирует массами. Научным обоснованием неизбежности разделения общества на меньшинство, обладающее властью, и управляемое им большинство представляет собой в политической науке концепцию элиты.

Классическим является вариант концепции элиты, предложенный представителями итальянской школы политической социологии и основанный на наблюдении за поведением элиты в политической жизни страны.

Итальянским правоведом Гаэтано Моска в труде «Основы политической науки» была обоснована идея о существовании во всех обществах, начиная с едва достигших зачатков цивилизации и заканчивая просвещенными и мощными, класса управляющих и класса управляемых. Класс управляющих, несмотря на малочисленность, осуществляет все политические функции и монополизирует власть, класс управляемых является многочисленным, но регулируется первым, а также, поставляет ему материальные средства, необходимые для жизнеспособности политического организма.

Политическим элитам в обществе даются определённые функции:

выражение общего интереса всех классов или слоёв, которые элиты представляют;

формирование и осуществление политического курса, основываясь на общенациональном интересе;

поддержание кадровой политики на высшем уровне, взращивание и выдвижение политических лидеров;

защита ценностей, характеризующих данное общество;

распределение ценностей и ресурсов в обществе;

принятие конкретных управленческих решений [2, с. 74].

Важное значение для цивилизованного общества имеет создание эффективной элиты, социально представленной, не склонной к олигархизации. Обществу больше подходит устойчивая демократическая элита, способная:

? наладить стабильную связь с населением, обладающим высокой степенью сплоченности;

? понять политических оппонентов;

? найти компромиссные решения в конфликтных ситуациях.

От данных факторов зависит длительность пребывания политической элиты у власти.

Элиты разрабатывают не только цели и перспективы развития общества, но и принимают стратегически важные решения об использовании ресурсов государственной власти для их осуществления. Политическая элита характеризуется наличием права выдвигать из своей среды политических лидеров, права на привилегии, закрытостью или полузакрытостью для чужих социальных слоев, наличием психологии превосходства, собственной идеологии, а также разрешённым доступом к закрытой информации и высокой культуре.

Являясь обособленной, политическая элита ставит своей целью не только формирование, структурирование и консолидацию социального пространства, но и управление общественными отношениями при помощи формальных и неформальных механизмов и норм.

Для формальной и неформальной групп региональной политической элиты базой является правящая политическая или административная инстанция. Ключевыми центрами десизионного процесса являются институты государственной власти и должностные лица, вокруг которых формируются неформальные центры, влияющие на данный процесс.

Тенденции развития формальных и неформальных институтов формирования и функционирования политической элиты, определяют особенности ее эволюции. Эволюция считается продуктивной, когда между новыми формальными институтами и неформальными практиками возникает конвергенция. Когда же сближения не происходит, формальные и неформальные нормы начинают противоречить друг другу, в этом случае новые механизмы институционального развития отторгаются.

Следует обратить особое внимание на опасность неформальной институционализации, в результате которой неформальные институты и практики могут полностью вытеснять формальные институты.

Все большее число работ, посвященных посткоммунистической Евразии, Африке и Азии, свидетельствуют о том, что многие «правила игры», структурирующие политическую жизнь, являются неформальными ? то есть создаются, становятся известными и насаждаются вне официально санкционированных каналов. Примеров можно привести множество. В течение десятилетий мексиканские президенты избирались не согласно статьям Конституции, избирательному праву или партийным уставам, а по принципу «dedazo» / «большой палец» ? неписанных правил игры, которые давали действующему президенту право выбирать себе преемника, определяли круг кандидатов и запрещали потенциальным кандидатам открыто заявлять о своих претензиях. В Японии «жесткие, но неписаные правила» амакудари / «небесное происхождение», согласно которым отставные государственные чиновники награждаются ведущими должностями в частных корпорациях, пережили десятилетия административных реформ. В Средней Азии «правилами игры» стали нормы на основе клановых отношений, в то время как конституционные структуры, созданные после распада Советского Союза «чем дальше, тем больше… теряют всякое значение». Наконец, на бульшей части посткоммунистического и развивающегося миров механизмы клиентелизма, коррупции и патримониализма сосуществуют рядом с новыми демократическими, рыночными и государственными институтами (нередко подрывая их). Анализируя эту ситуацию, отечественный исследователь демократии М. В. Яковлев пришел к выводу, что одной из основных ее причин стало «пренебрежение формированием институциональных основ демократии» [10, с. 115].

Внимание к неформальным институтам ? явление в политологии совсем не новое. Значение неписаных правил подчеркивалось в прежних исследованиях «призматических обществ», «моральной экономики», «экономики любви», юридического плюрализма, клиентелизма, коррупции и консоциационализма, а также взаимоотношений государства и бизнеса в Японии, «блата» в Советском Союзе и «обычаев» сената в США. Тем не менее, неформальные правила игры остались на периферии институционалистического направления в сравнительной политике. По сути, в текущей литературе обычно предполагается, что побудительные мотивы и ожидания акторов определяются в первую очередь или даже исключительно формальными правилами. Подобный узкий подход может привести к ряду проблем, так как при этом мы рискуем упустить многое из того, что стоит за политическим поведением, и способен затруднить объяснение важных политических феноменов.

Внимание к неформальным правилам необходимо для объяснения институциональных последствий. Неформальные структуры влияют на работу формальных институтов существенным и порой неожиданным образом в таких сферах, как законодательная политика, судебная политика, создание партий, финансирование кампаний, смена режимов, федерализм, отправление общественных обязанностей и государственное строительство.

Термин «неформальный институт» встречается в применении к невероятно широкому кругу явлений, включая личные связи, клиентелизм, коррупцию, кланы и мафии, гражданское общество, традиционную культуру и разнообразные законодательные, судебные и бюрократические нормы. Мы предлагаем более точное и более полезное для аналитических целей определение неформальных институтов. Оно должно охватывать максимально возможное количество неформальных правил, но в то же время быть достаточно узким, чтобы отличать неформальные правила от иных, неинституциональных, неформальных явлений.

Начать следует со стандартного определения институтов как правил и процедур (как формальных, так и неформальных), которые структурируют социальное взаимодействие, создавая пространство для поведения акторов и задавая его пределы. Однако менее понятно, каким образом провести различие между формальными и неформальными институтами. Некоторые исследователи ставят знак равенства между неформальными институтами и культурными традициями. Другие прибегают к государственно-социетальному различию, принимая государственные учреждения и установленные государством правила за формальные, а правила и организации в рамках гражданского общества за неформальные. Третьи проводят различие между неформальными нормами, которые устанавливаются сами собой, и формальными правилами, насаждаемыми третьей стороной ? обычно государством.

Но каждая из этих концептуализаций упускает из вида ряд важных неформальных институтов. Например, хотя некоторые неформальные институты, несомненно, коренятся в культурных традициях, многие из них ? от законодательных норм до нелегальных механизмов партийного финансирования ? не имеют особого отношения к культуре. Отдавая должное государственно-социетальному различию, следует заметить, что многие институты в рамках государства (от бюрократических норм до коррупции) также являются неформальными, в то время как правила работы многих негосударственных организаций (например, корпораций и политических партий) обычно рассматриваются как формальные. Наконец, хотя определение неформальных институтов как никем сознательно не созданных, полезно в аналитическом плане, оно не согласуется с тем фактом, что неформальные правила могут быть навязаны извне (например, боссами кланов и мафий), в том числе и самим государством (скажем, организованная государственная коррупция).

Мы придерживаемся подхода Г. Хелмке и С. Левински, определяющих неформальные институты как принятые в обществе, обычно неписаные правила, создающиеся, становящиеся известными и насаждающиеся вне официально санкционированных каналов [9]. Напротив, формальные институты ? это такие правила и процедуры, которые создаются, становятся известными и насаждаются через каналы, общепризнанные в качестве официальных [Там же]. Сюда входят государственные институты (суды, законодательные органы, бюрократические учреждения) и установленные государством правила (конституции, законы, предписания), а также и то, что Роберт Элликсон называет «организационными правилами», то есть официальные правила, соблюдаемые такими организациями, как корпорации, политические партии и группы интересов [10].

Рассмотрим эволюцию развития механизмов формирования политических элит в советский и постсоветские периоды.

Обязательным условием для продвижения по номенклатурной лестнице в советский период было членство в руководящей партии, поддержка идейно-политических установок РКП, продвижение стратегического курса на построение социализма в Советской стране.

Закрытость системы рекрутирования в СССР, её иерархичность и централизованная структура в высших эшелонах власти была обусловлена жестким номенклатурным механизмом элитообразования и отсутствием прозрачной выборной системы.

Вместе с тем, в системе рекрутирования советской политической элиты существовали элементы открытости: отсутствовал механизм наследования постов, и существовала автономная нормативно-этическая система, целью которой был жесткий контроль деятельности высоких чиновников.

У советской системы рекрутирования были свои плюсы: она позволяла частично обеспечивать определенный уровень профессионализма, представители советской элиты соблюдали некие «правила игры». Благодаря этим факторам, в состав элиты входили люди разного профессионального и человеческого масштаба. При этом в рамках структуры советской элиты оставалось достаточное пространство для своеволия индивидов, что привело к развитию неформальных гражданских внутриэлитных взаимодействий.

Особенностью советской системы рекрутирования было уравнивание всех своих представителей в их отношении к власти. Властные структуры фактически монополизировали основные капиталы власти: средства насилия и пропаганды, экономический и символический капиталы.

Единым капиталом государственной власти распоряжалась партийно-государственная номенклатура, которая присвоила материальные и культурные привилегии. Советская элита была лично заинтересована в номенклатурной системе, вне которой они элитой не являлись, т.к. в отдельности не обладали ресурсами власти, а также неформальными связями.

Современные исследователи различают два этапа формирования постсоветской элиты: «ельцинский» и «путинский». Так, по мнению О. Крыштановской, за девятилетний срок правления (1991-1999) Б. Ельцин так и не смог интегрировать верховную власть. При этом ни одна государственная структура не стала доминантной. В условиях вакуума власти неформальные группировки и кланы брали на себя государственные функции, конкурируя между собой за право выступать от имени президента. По мнению ученого, «в ельцинский период произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела не к демократическому разделению властей, а к управленческому хаосу» [4, с. 235].

В 1990-х гг. был запущен процесс преобразования номенклатуры в элиту. В период вхождения того или иного политика в состав политической элиты большую роль стали играть:

? предшествующий опыт совместной профессиональной деятельности с влиятельными персонами;

? личная преданность;

? действенные связи во властных и бизнес-структурах.

В механизме рекрутирования политической элиты в основном стали преобладать коллегиальные и публичные методы. Земляческие связи, кровное родство, общность социального происхождения стали играть ведущую роль при назначении руководителей среднего звена, которых можно считать резервом для будущего рекрутирования политической элиты [8, с. 33].

В российских регионах формирование элитных кланов также стало определяться преобладающими моделями политической культуры. Например, в «русских» областях внутригрупповая консолидация шла и идет, на основе опыта узкогрупповой деятельности, единства социального происхождения, статусных особенностей, близкородственных отношений, идеологических признаков. В национальных республиках, помимо перечисленных факторов, добавляются земляческие и этнические отношения. Обязательным условием сплоченности внутригрупповой консолидации, независимо от оснований, является личная лояльность главе клана. Поэтому важной особенностью региональных кланов является строгая иерархия и ориентированность на патрона. Таким образом, важнейшим неформальным механизмом внутриэлитной консолидации и рекрутирования политических элит является личная преданность своему клану и его главе.

Неформальные институты родственных и клановых отношений компенсировали недостаток дееспособных и эффективных формальных институтов, заполнив институционный вакуум, возникший в результате краха советских институтов государственной власти. Этот факт позволил избежать кризиса управляемости в 90-х годах ХХ столетия, однако, в первом десятилетии ХХІ века данные институты стали тормозить политическое развитие Российской Федерации [4, с. 119].

Таким образом, одним из результатов институциональных реформ в России явилось формирование новой политической элиты. Ведущими механизмами рекрутирования политической элиты в «ельцинский» постсоветский период стали избрание (назначение) на руководящие должности в органы государственной власти и управления, патрон-клиентарные отношения, опыт совместной деятельности с первыми лицами, личная преданность клану и его главе, родственные (земляческие этнические) связи, общность социального происхождения, близость статусных характеристик или идеологических убеждений. Следует отметить, что определенную роль играли и играют также неформальные механизмы поддержки со стороны групп влияния (фаворитизм, протекционизм, коррупция и т.д.).

«Путинский» этап характеризуется преобразованием управленческой вертикали, выстроенной при Б. Ельцине. Новый президент, формально не нарушая демократических принципов, смог вернуть федеральному центру существенный объем власти над регионами, расширить базу поддержки центра на местах и наметить путь для восстановления действия механизмов управления территориями. При Президенте В. В. Путине была создана упорядоченная и управляемая система исполнительной власти. Власть снова стала возвращаться в центр, центробежные тенденции уступили место центростремительным.

Многие отечественные исследователи, анализируя властную элиту России начала 2000-х годов, указывают по-прежнему на состояние закрытости политической элиты [6]. Это произошло из-за того, что власть не обладала четко разработанной и продуманной позицией по смене управленческой элиты, также не были определены четкие параметры отбора кандидатов. Все эти обстоятельства в совокупности требовали от властной элиты проведения ротации кадров для дальнейшего реформирования политического и экономического уклада страны.

Важной задачей, которая стоит перед современным политическим руководством России, является необходимость создания системы эффективного управления во всех звеньях государственного аппарата РФ. Основными агентами административных реформ должны выступить как институты политической власти, органы исполнительной власти, так и государственная бюрократия, научная общественность и бизнес-сообщество [8, с. 32].

Поэтому в 2008 г. Президент Д. А. Медведев внёс предложение о введении кадрового резерва, который позволит провести «всестороннюю модернизацию…, основанную на ценностях и институтах демократии» [11]. В кадровый резерв, по словам Президента Д. Медведева, должны попасть лучшие управленцы страны. Основным критерием при отборе кандидатов в кадровый резерв должны стать их управленческие способности.

Задача кадрового резерва заключается в обеспечении удовлетворения потребности в руководящих кадрах системы государственного и муниципального управления и служебное продвижение специалистов.

Под кадровым резервом понимается специально созданная, на основе установленных критериев, группа перспективных работников, имеющих необходимые для выдвижения профессиональные деловые, личностные и морально-этические качества, а также проявивших себя на занимаемых должностях с положительной стороны, прошедших необходимое обучение и предназначенные занять определенные должности в организации.

Государственные кадровые резервы создаются на всех уровнях власти: от Президента РФ, Правительства РФ, субъектов Федерации до муниципалитетов.

Следует отметить, что на сегодняшний день реформы, проводимые российским руководством, преобразовывают процесс элитообразования. Но, внушает определенные опасения набирающий силу партийный механизм рекрутирования политической элиты, который практикуется партией «Единая Россия». Безусловно, партийный механизм укрепляет вертикаль власти, но также существует угроза формирования закрытости данной социальной группы, возникающей вследствие подбора в ее состав лояльных к власти людей. Подобный подход может нарушить необходимую циркуляцию элиты, приведя ее к вырождению. Таким образом, важно осторожно и грамотно подходить к процессу отбора управленческих кадров, формированию политической элиты, которая своими действиями намечает вектор внутренней и внешней политики российского государства и, тем самым, определяет оптимальный путь развития страны.

Список литературы

1. Елизарова В. П. Элитистская теория демократии и современный российский политический процесс // Полис. 1999. № 1. С. 72-77. 2. Заславская Т. И. Современное российское общество: социальный механизм трансформации: учеб. пособие. М.: Дело, 2004. 400 с.

Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. 384 с.

Понеделков А. В., Старостин А. И. Российские элиты на рубеже XX-XXI вв.: особенности генезиса, взаимодействия и позиционирования во власти // Властные элиты современной России в процессе политической трансформации / отв. ред. В. Г. Игнатов, О. В. Гаман-Голутвина, A. B. Понеделков, A. M. Старостин. Ростов н/Д: СКАГС, 2004.

Попов А. Л. Правящая элита как субъект регионального политического процесса (на примере Республики Саха (Якутия)):

дисс. ... к. полит. н. СПб., 2004. 175 с.

Послание Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 13.11.2009 г. // Российская газета. 2009. 13 ноября.

Самые влиятельные люди России ? 2003. М.: Институт ситуационного анализа и новых технологий (ИСАНТ), 2004. 696 с.

Федоренко Н. В. Региональная управленческая элита: особенности формирования и функционирования // Макроэкономические проблемы современного общества (федеральный и региональный аспекты): сборник статей VI Междунар. науч.-практ. конф. Пенза, 2007. С. 32-34.

Хелмке Г., Левитски С. Неформальные институты и сравнительная политика: основные направления исследований // Прогнозис. 2007. № 10. С. 187-211.

Яковлев М. В. Особенности современной демократии в России // Перспективы науки. 2013. № 1. С. 114-117. 11. http://archive.kremlin.ru/text/news/2008/07/204459.shtml (дата обращения: 10.11.2015).

Размещено на Allbest.ru