Державна влада в Україні в контексті глобальних трансформацій

Постановка проблеми. Модернізаційно-інно- ваційні процеси розгортаються в усіх сферах життя суспільства - в економіці, політиці, культурі, науці, освіті тощо. Не оминають вони й інститут державної влади. Для того щоб бути ефективною, прийнятною для більшості населення країни, державна влада має постійно оновлюватись, осучаснюватись, тобто модернізуватися. В основу цього процесу покладені перманентні інновації, які впроваджуються в систему державної влади відповідно до викликів часу та потреб практики. Як зазначають учені, в Україні цей процес відбувається досить суперечливо і не завжди послідовно [1]. Стримуючим чинником модернізації державної влади є недостатньо ґрунтовне осмислення цього процесу, що спонукає до подальших досліджень.

Аналіз останніх публікацій та виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Окремі аспекти змін, що відбуваються в державній владі, формування політичних інститутів під випливом глобалізаційної трансформації є предметом дослідження багатьох сучасних науковців, серед яких В. Андрущенко, В.Звірковська, А.Пахарєв, С.Довгий, І.Алексеєнко та ін. [1; 3; 5; 10; 20].

Разом з тим між науковцями й досі немає єдиної думки щодо адаптації українських інституцій влади до тих умов, що відбуваються під час глобалі- заційних процесів. На сьогодні залишається відсутньою єдина концепція формування держави, що здатна легко адаптувати у свою діяльність всі важливі інструменти та методи, які вже давно впроваджені в інших країнах.

Метою статті є вивчення сучасного стану державної влади в Україні в умовах глобалізаційних викликів та визначення перешкод, що стримують його розвиток. Для досягнення мети необхідно вирішити такі важливі завдання: дослідити етапи становлення інституту державної влади в Україні, вивчити головні засади сучасної моделі влади та виявити суперечності, що є стримуючим фактором у цьому процесі.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування. Сучасний етап становлення інституту державної влади, що розпочався з проголошенням незалежності України в 1991 р., характеризується докорінною трансформацією державних інститутів радянського суспільства в систему, що відтворює основні принципи, властиві сучасним західним державам. Як зазначають фахівці Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф.Кураса НАН України, в Україні триває період становлення інститутів незалежної державності, і цей процес відбувається під впливом західних інституційних моделей: дизайн новопосталих інститутів зовні відповідає західним зразкам [2, с. 29].

Фундаментальні засади означеної моделі інституту державної влади, що встановлюється в сучасній Україні, визначаються її Основним Законом. За Конституцією Україна є суверенною, незалежною, унітарною, демократичною, соціальною, правовою, позаблоковою державою - республікою. Відповідно до Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Усе суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної, ідеологічної різноманітності. Конституція зумовлює статус інституту президентства, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, судових і прокурорських органів, визначає статус і роль місцевого самоврядування.

За оцінкою В .Звірковської, ухваливши демократичну Конституцію, визнану фахівцями як один із найпрогресивніших документів, українська політична еліта засвідчила, що її національна ідея в цілому збігається з головними орієнтирами європейської цивілізації, складовими якої є: демократія і парламентаризм, пріоритетність людських прав і свобод, захист прав меншин тощо. Тим не менше, маючи характер акта прямої дії, Конституція так і не запрацювала повною мірою на національну ідею в тому розумінні, що її положення та норми часто порушуються та ігноруються, причому ініціаторами цих порушень нерідко виступають саме органи державної влади, її провідні інституції як в особі виконавчої, так і законодавчої гілок [3, с. 45-46].

М. Михальченко, у свою чергу, звертає увагу на перманентні зміни Конституції України, що за умов нерозвиненої демократії викликає неповагу до Основного Закону та інших законів. Якої поваги може заслуговувати Основний Закон держави, якщо він є аморфним і змінюється під кожну більш-менш значну зміну політичної ситуації (конфлікт під час обрання Президента України, зміни у системі «правляча партія (блок) - опозиція», політичний інтерес президента або лідера партії тощо). Так само перманентно змінюються всі закони [4, с. 8].

А.Пахарєв також приєднується до критики намагань окремих політичних сил змінити деякі ключові положення Конституції відповідно до владних повноважень державних органів та міжнарод - ного статусу країни. На його думку, порушення Конституції та інших законодавчих актів в умовах внутрішньополітичної боротьби помітно знизили статус України як правової держави, посилили недовіру до всіх владних інститутів з боку значної частини громадян і суспільства в цілому. Звідси робиться висновок, що поки ще Українська держава як політичний інститут не виконує найважливішу свою функцію - інтеграцію суспільства і координацію діяльності різних політичних і соціальних сил [5, с. 17].

Центральне місце серед процесів модернізації інституту державної влади в Україні після отримання незалежності посідає розвиток інститутів президентства, парламентаризму, багатопартійності. Результати та наслідки цього процесу сьогодні є вельми суперечливими.

Так, В.Гапоненко відзначає чимало суперечливих особливостей, властивих інститутові президентства, зокрема створення передумов для встановлення авторитарних режимів, демагогії, протистояння різних гілок влади, явище «подвійної легітимності». Ці слабкі сторони цілком характерні для перехідних суспільств, де демократія ще не пройшла етап консолідації, не сформувалися сталі демократичні цінності та не існує загальновизнаних правил гри у взаємодії різних політичних суб'єктів. В Україні до цього можемо додати такі риси інституту президентства, як персоналізований характер, незбалансованість між різними гілками влади, спроби маніпулювати конституційним статусом президента в інтересах певних політичних сил [6, с. 115].

Згідно з думкою авторів доповіді Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім.

І.Ф.Кураса НАН України, інститут президентства складався як під впливом українсько-радянського досвіду, так і під впливом найближчого середовища - пострадянських республік, які (крім прибалтійських) обрали авторитарний шлях політичних та економічних трансформацій. Радянські недемократичні політичні традиції, радянська у своїй основі політична культура «людей влади», їх попередній досвід стали тими чинниками, які й зумовили особливості інституціоналізації президентства. Саме ці традиції й політична культура, можна стверджувати, були основним гальмівним чинником, який на початку 1990-х рр. став на заваді суспільно-політичним модернізаційним процесам у напрямі демократії [2, с. 29].

А.Пахарєв визначальним періодом у становленні інституту президентства в Україні вважає десятирічний президентський термін Л.Кучми, коли інститут президентства був закріплений положеннями нової Конституції України 1996 р. та відповідними законодавчими актами про президентські структури - адміністрацію і раду безпеки. Унаслідок цих та інших підзаконних актів і постанов влада президента отримала фактично напівмонархічні повноваження: повний персональний контроль над складом і діяльністю уряду, тотальний контроль над органами регіональної влади шляхом призначення голів адміністрації з широкими управлінськими правами. Президент мав одноосібне право призначати або звільняти з посади будь-якого посадовця уряду, крім прем'єр- міністра, який за Конституцією затверджувався Верховною Радою. Але і за цієї ключової посади виконавчої гілки влади у президента були основні важелі впливу. Тільки президент мав право висувати кандидатуру на посаду прем'єр-міністра, а якщо парламент тричі не затверджував президентську кандидатуру, він мав конституційне право розпустити парламент і призначити нові парламентські вибори. Таким чином, інститут президентства за часів Л.Кучми став провідною владною структурою авторитарного типу [5, с. 18].

Інститут парламентаризму в умовах сучасного українського суспільства також не виконує тих сподівань, які покладалися на нього на початку модернізаційних змін. Як відзначають сучасні українські аналітики, світовий досвід доводить, що парламентаризм є необхідним атрибутом демократії. За відповідних умов парламент є ефективним механізмом здійснення державної влади та демократичного контролю над її виконавчими структурами, запобіжником її узурпації іншими владними інститутами, зокрема главою держави та урядом. Водночас в Україні парламентаризм поставлений під загрозу знищення, у державі наполегливо запроваджуються засади суто президентської моделі влади з ознаками авторитаризму. Діяльність Верховної Ради України лише частко - во відповідає керівним принципам демократичних парламентів. Знижуються ефективність і якість законодавчої діяльності Верховної Ради. Представницька функція виконується українським парламентом неналежною мірою. Вплив виборців на персональний склад і діяльність парламенту фактично втрачений. Контрольна та установча функції українського парламенту за рахунок неконституційного перерозподілу її повноважень між президентом і урядом значно звужені, виконуються формально та дедалі менше відіграють роль дієвих механізмів впливу на державну політику [7, с. 76].

За оцінками Л.Павлової, для української політичної системи є характерним недостатній парламентаризм. Мова йде не про створення власне законодавчого органу - парламенту, а про дієву систему організації влади із сильним представницьким інститутом, де діє принцип відповідальності уряду перед парламентом, є розвинена система партій, що підтримують різноманітні зв'язки з групами, які репрезентують різні інтереси, та створені гарантії для діяльності політичної опозиції як у парламенті, так і за його межами. На жаль, уже у своєму зародку український парламентаризм значною мірою здеформований. Представники старої номенклатури, а потім і нова політична еліта використовували і продовжують використовувати у своїх інтересах принципи демократії, а не розвивають її. Недостатній парламентаризм властивий досить слабким, не повністю політично струк- турованим, малоавторитетним, дещо маргіналізо- ваним, безвідповідальним, неефективним законодавчим органам держави. У таких парламентах не визначені або нестабільні правлячі та опозиційні групи, партійні фракції не довіряють одна одній, їхні позиції під час голосувань мають ситуативний характер. Жодна з партій у парламенті не задоволена підсумками чергових виборів. Нормальну роботу парламентів часто саботують або гальмують у такий спосіб: фракції залишають засідання, відмовляються брати участь у голосуванні, затягують дискусії, вносять величезну кількість несуттєвих пропозицій. Парламентську трибуну депутати досить часто використовують для реклами власної персони і популістських пропозицій, а не для відстоювання політичних рішень. Такий парламентаризм, зрештою, виявляється у великому динамізмі внутрішньопарламентської діяльності без адекватного втілення парламентських рішень у практичну діяльність суспільства [8, с. 208-209].

Подібна картина спостерігається й у становищі інституту багатопартійності. Так, В.Лещенко відзначає певний суб'єктний статус, що українські політичні партії сьогодні мають у системі державної влади. Проте значна їх частина є не стільки інститутами, які представляють інтереси суспільства в органах влади, скільки формою легітимації окремих груп політичної, бюрократичної та бізнесової еліт, надання їм видимості публічного функціонування та легальним механізмом входження у парламент для ведення лобістської діяльності. Деформованість партійної системи спричинена аморфністю соціального середовища, відсутністю умов для становлення характерного для країн стабільної демократії партійно-політичного спектра, процесом олігархізації державної влади й управління. Серед названих факторів найбільш негативну роль відіграє останній [9, с. 27].

С. Довгий специфіку вітчизняної багатопартійності характеризує таким чином: здебільшого партії тут інституалізувалися не тоді, коли з'являлася їхня соціально-демографічна база або актуалізувалися певні потреби великих мас населення. Як правило, це відбувалося тоді, коли проходили чергові парламентські чи президентські вибори і той, хто претендував на роль лідера, отримував відповідні фінансові ресурси (незалежно від їхнього походження) для залучення якомога більшої електоральної бази. Тому головна проблема України в межах партійного сегмента громадсько-державного життя криється у штучному створенні переважної більшості партій-клієнтів [10, с. 143].

Узагальнюючи недоліки, що виявилися в процесі модернізації інституту державної влади в Україні, можна погодитися з А.Пахарєвим, на думку якого, в умовах внутрішньополітичної кризи в країні політичні інститути виявилися нездатними розв'язувати повсякденні суспільні проблеми демократичним шляхом, що викликало інші форми та методи правління, притаманні авторитаризму і тоталітаризму. Тенденції для подібних побоювань такі: 1) правовий нігілізм більшості управлінської бюрократії; 2) численні порушення законів держави, у тому числі Конституції; 3) клановий спосіб управління державою, у якому пріоритет належить олігархічним структурам; 4) зовнішньополітичний тиск окремих могутніх держав тощо [5, с. 20].

У свою чергу, аналітики Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф.Кураса НАН України дійшли висновку, згідно з яким на початку 1990-х рр. не відбулося кардинальних змін в інституційному дизайні та суті політичних інститутів, тих змін, які б забезпечили незворотність демократичних перетворень, відкритість політичної системи, прозорість прийняття політичних рішень [2, с. 29-30].

Т.Бевз також вказує на існування серйозних недоліків у системі державного управління, що склалася в 1990-ті рр. Ці недоліки були й до цього часу залишаються одними з основних перешкод для модернізації української економіки. Так, низький рівень виконавської дисципліни, повсюдне поширення корупції, неефективні технології роботи адміністративного апарату, наявність великої кількості дублюючих і зайвих функцій в органах державної влади призводять до неефективності роботи держави як такої. При цьому окремо слід зазначити проблеми, пов'язані з кадровим забезпеченням державного управління, - рівень заробітної плати у поєднанні з низьким престижем держави як потенційного працедавця привели до того, що професійний рівень державних службовців різко деградував [11, с. 35].

Отже, у процесі розвитку інституту державної влади в сучасній Україні перед ним постала низка проблем, що можна розглядати як виклики на шляху його модернізації. Так, з точки зору Ф.Ру- дича, перед сучасною українською владою постали такі виклики, як становлення ефективно діючих владних структур, формування консолідаційної ідеології, знаходження інноваційної моделі економіки, визначення зовнішньополітичної стратегії держави [12, с. 6].

Незважаючи на більш ніж два десятиліття розвитку Української держави, в умовах незалежності все ще актуальною проблемою залишається подолання радянської спадщини. За словами О.Дер- гачова, Україні у спадщину від радянських часів дісталася традиція «важкої держави», тобто іманентна гіперболізація ролі та функцій влади, її претензії на те, щоб все контролювати і номінально за все відповідати. Це, зокрема, є однією з базових причин поширення реальної безвідповідальності. Перегляд можливостей держави породжує її перевантаження зобов'язаннями, збільшує число тих сфер, у яких мали б діяти ринок, самоврядування, ініціатива громадян і де сама вона приречена на неуспіх. Крім того, така концепція державної влади породжує два масштабних негативних феномени. Перший - бюрократизація, тяжіння до ручного управління, нівелювання ролі законів, права; другий - закріплення державного патерналізму і заохочення масового утриманства [13, с. 22].

На думку Ф.Барановського, суттєвим дефектом моделі модернізації, яка використовується у більшості пострадянських держав, є величезна інер- ційність, що істотно знижує, а в деяких випадках і виключає можливість подальших змін на власній основі. Небажання української правлячої еліти хоч якось обмежити вплив кланових угруповань та бюрократії на політичну систему і відокремити владу від бізнесу визначило низьку ефективність політичної системи і кризовий стан суспільства загалом [14, с. 57-58].

Чимало дослідників, характеризуючи стан розвитку інституту державної влади в Україні, звертають увагу на існування напруженості, суперечностей, конфліктів та конфронтації як усередині державних інститутів, так й у відносинах між державою і суспільством.

Зокрема, М.Бойчук, говорячи про значний рівень соціальної та політичної напруженості в сучасному українському суспільстві, серед політичних причин такого становища називає нерозвиненість політичних та організаційних структур, відсутність впливових, авторитетних політичних партій; низький рівень політичної культури суб'єктів політики; довготривале нежиттєздатне поєднання елементів парламентської республіки, президентського правління і радянської влади; невизначеність принципів відносин між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади; низький рівень концептуального обґрунтування ідеї державності України та вкорінення її у свідомості населення [15, с. 52].

Л.Бунецький, розглядаючи особливості трансформаційних змін у системі політичних інститутів в умовах демократичного транзиту України, їх спрямованість та здійснення пов'язує з боротьбою багатьох політичних парадигм і сил. Деякі з них істотно протидіють демократичним змінам, додаючи їм деструктивного характеру, що, безумовно, вводить суспільство в стан «динамічного хаосу», у якому й опинилась Україна. У цій ситуації виникає критичний рівень соціально-політичної нестабільності, конфронтації та нового інституційного перевороту. Отже, небезпека цієї ситуації полягає в тому, що сучасний політичний устрій інтенсивно відтворює «стару» суперечність між інтересами суспільства (більшості громадян) і державою, її владними інститутами і партійною системою;

між демократичною формою політичного курсу та його адміністративно-командним, олігархічним змістом. Причому ці розбіжності набирають сили, а суперечність набуває рис «революційного» конфлікту і тому сьогодні деформована держава потребує стратегії, орієнтованої на консолідацію політично поляризованого суспільства [16, с. 121].

Окремої уваги заслуговують конфлікти всередині державних інститутів. Як відзначає М.Ми- хальченко, в Україні існує політична система, яка своєю структурою і функціями породжує протистояння гілок влади і дестабілізує державу і суспільство. Серед головних причин відзначається перманентна боротьба гілок влади за повноваження, оскільки Конституція України нечітко фіксує ці повноваження і перехрещує їх. Особливо конфліктними є проблеми: а) призначення суддів різної компетенції, у тому числі суддів Конституційного і Верховного судів України, де діють кілька суб'єктів влади і прагнуть контролювати різні елементи судової влади; б) формування уряду, де теж конкурують різні суб'єкти політики (Президент України, Верховна Рада України, політичні партії); в) призначення і контроль керівників обласних і районних державних адміністрацій, де конкурують Президент і Прем'єр-міністр України та їхні апарати [4, с. 8].

Суттєвою властивістю розвитку інституту державної влади в сучасній Україні є так звана «приватизація» державних інститутів великим бізнесом. Так, О.Фісун, розглядаючи Україну як приклад неопатримоніальної системи влади, відзначає, що в рамках цієї системи відбувається присвоєння сфери управління офіційними носіями політичної влади, унаслідок чого управління державою здійснюється як приватне володіння правлячих груп (patrimonium у перекладі з латини означає «спадкоємне, родове майно»). У результаті державні й адміністративні ресурси, а також суспільні інститути використовуються для досягнення економічних і політичних цілей приватних осіб. Наприклад, силові та фіскальні функції держави фактично стають ефективним важелем придушення будь-якого політичного опору й усунення економічних конкурентів за принципом «друзям все, ворогам - закон» [17, с. 6-7]. влада партійний авторитарний демагогія

О.Дергачов звертає увагу не неналежне ре- структурування системи власності. Значна частина національних ресурсів опинилася в руках специфічних власників, які, по-перше, не завжди і не обов'язково узгоджують свої дії з інтересами країни, а по-друге, безпосередньо впливають на владу та державну економічну політику. Усе це суттєво спотворює систему влади, орієнтацію її діяльності та суспільно-політичну роль. Ставка на привілеї, на збереження тіньових схем мають наслідком зацікавленість впливових груп еліт у гальмуванні демократичних і ринкових реформ. Глибина проблем переплетіння влади і бізнесу є такою, що йдеться не про здатність влади тримати великий капітал у межах закону, а про те, як змусити саму владу, що має недостатньо цивілізовану природу і переважно обслуговує інтереси крупного бізнесу, захищати національні інтереси. За таких умов важко сподіватися на належну ефективність державного механізму [13, с. 25].

Означені вище проблеми та недоліки функціонування інституту державної влади породжують недовіру до більшості державних інститутів з боку населення України. Як стверджують Н.Мінєнко- ва та Д.Пидоненко, рівень довіри до державної влади за часів незалежності України залишався стабільно низьким, це фактично означає системну кризу легітимності політичного режиму, що проявляється у двох важливих аспектах:

1) низький рівень довіри громадян (наявність тенденцій до подальшого падіння) до базових інститутів політичної системи, що мають первинне джерело легітимності (отримують легітиміза- цію в результаті прямого волевиявлення населення) - Президент України, Верховна Рада України, політичні партії;

2) можливість зростання протестних настроїв в українському суспільстві, що проявляється в готовності брати участь у неінституціалізованих масових протестних акціях, метою яких є опір політиці органів державної влади [18, с. 775].

Нарешті, не можна залишити поза увагою міжнародний контекст, у якому відбуваються мо- дернізаційно-інноваційні процеси. Домінуючою тенденцією розвитку світу останніми десятиріччями є глобалізація, яка стає вагомим викликом для національної держави.

Як відзначає В.Пироженко, нова геополітична ситуація, що визначається процесами глобалізації, викликає зміни в розумінні змісту понять «державна незалежність» і «державний суверенітет». Варто погодитися з принциповою тезою, що в епоху все інтенсивніших глобалізаційних процесів не існує абсолютно незалежних і суверенних держав, принаймні в тому сенсі, у якому їх розуміли в ХІХ і ХХ ст. Підтвердженням цього стає інтенсивний розвиток і зміцнення міжнародної правової системи, міжнародних (світових і регіональних) організацій, їх наднаціональних виконавчих органів. Останні все частіше перебирають на себе певні повноваження суверенної влади національних держав, зокрема, у сфері контролю за дотриманням прав людини, здійсненням і корекцією фінансових і, деякою мірою, інформаційних потоків, дотриманням представниками національної влади міжнародних правових норм, здійснення міжнародного арбітражу, судочинства щодо громадян інших держав і винесення судових вироків тощо [19, с. 128].

Згідно з висновками І.Алексеєнко, процес глобалізації у сфері політики породив абсолютно різні оцінки перспектив подальшого розвитку національних держав. Основним питанням, навколо якого сьогодні в політико-правовій науці розгортаються серйозні дискусії, стає питання про роль і місце національної держави в умовах політичної глобалізації. Поява нових суб'єктів світової політики - від міжнародної громадської думки і неурядових організацій до транснаціональних рухів і наднаціональних структур, розвиток системи міждержавних інститутів і міжнародного права, зникнення традиційних кордонів у сфері інформаційного і культурного обміну, поширення уніфікованої масової культури й етики - усе це знайшло відображення в ідеї «розмивання», «ерозії» суверенітету, що є однією з головних проблем сучасної політології [20, с. 138].

Можна, зрештою, погодитися з М.Михальчен- ком, який підкреслює той факт, що новий етап глобалізації несе із собою мінімізацію впливу територіальних, культурних та інших кордонів. Національні органи влади не є «вільними арбітрами» у своїх країнах. Унаслідок цього міжнародний капітал справляє могутній вплив на внутрішню політику України [4, с. 14].

Ще однією глобальною тенденцією, що постає як зовнішній виклик для модернізаційно-іннова- ційного розвитку інституту державної влади, стає розгортання елементів постіндустріального суспільства. На думку Є.Ніколаєва, зв'язок постіндуст- ріалізації з трансформацією держави слід розглядати за двома складовими. По-перше, державні інституції стають активним суб'єктом розбудови в тій чи іншій країні постіндустріального суспільства та економіки знань, з чим пов'язується необхідність упровадження нових форм інноваційної і технологічної політики. По-друге, сучасні постіндустріальні тенденції (а разом з ними й гло- балізаційні, оскільки їх часто не можна відокремити) викликають зміну доступних державі інструментів впливу на суспільно-економічні процеси. Виникають нові завдання й умови, які політична влада має виконувати і враховувати. Тут маємо справу з державою як з об'єктом процесу переходу до постіндустріального суспільства [21, с. 144-145].

Висновки

Проведений аналіз сутності та змін, що відбуваються в державній владі сьогодні, дав змогу виявити основні перешкоди, що впливають на розвиток владних інститутів. Визначено, що за період становлення інститутів влади в Україні, зокрема дії всіх гілок влади, кардинальних позитивних змін не відбувається. Головною проблемою є постійне намагання урядовців змінити ключові положення Конституції України. Також зміни, що відбуваються, не забезпечують відкритість політичної системи, прозорість прийняття політичних

Список використаних джерел