Політична корупція у країнах Балтії: успішний досвід боротьби на пострадянському просторі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Політична корупція у країнах Балтії: успішний досвід боротьби на пострадянському просторі

І.В. Кушнарьов

Анотація

політичний корупція пострадянський прозорість

Проаналізована політична корупція та механізм її мінімізації у пострадянських державах Балтії на прикладі Естонії, Литви та Латвії. Досліджено чинники, завдяки яким держави, для яких на момент здобуття незалежності були характерна висока корупція, істотно зменшили її. Звернено увагу на антикорупційне законодавство Естонії, Литви та Латвії, найперше в частині забезпечення прозорості фінансування політичних партій. Вивчаються новітні механізми, які сприяють зменшенню корупції у політиці: перехід до електронної держави; голосування через Інтернет; максимальна звітність суб'єктів політики та доступність її для громадськості; незалежність судів; максимально прозорий процес прийняття рішень та ін.

Ключові слова: політична корупція, Естонія, Латвія, Литва.

Аннотация

Кушнарев И. В. Политическая коррупция в государствах Балтии: успешный опыт борьбы на постсоветском пространстве

Проанализирована политическая коррупция и механизм ее минимизации в постсоветских государствах Балтии на примере Эстонии, Литвы и Латвии. Исследованы факторы, благодаря которым государства с высокой (на момент обретения независимости) коррупцией существенно уменьшили ее. Обращено внимание на антикоррупционное законодательство Эстонии, Литвы и Латвии, прежде всего, в части обеспечения прозрачности финансирования политических партий. Изучаются новые механизмы, которые способствуют уменьшению коррупции в политике: переход к электронному государству; голосование через Интернет; максимальная отчетность субъектов политики и доступность ее для общественности; независимость судов; максимально прозрачный процесс принятия решений и др.

Ключевые слова: политическая коррупция, Эстония, Латвия, Литва.

Annotation

Kushnarev Igor. Political corruption in the Baltic countries: Successful experience of struggle in the post-Soviet space

Political corruption and mechanism of its minimizing in post-Soviet Baltic states on the examples of Estonia, Lithuania and Latvia was analysed. The factors, which led to considerable reduction of the high level corruption, which at the time of gaining independence characterized the states were studied. Attention is paid to anti-corruption in Estonia, Lithuania and Latvia, first of all in the area of securing transparency in political parties financing. The article explores new mechanisms leading to corruption decrease in politics as transition to electronic state, voting via the Internet, maximum reporting of policy makers and their availability to public, independence ofjudges, maximal transparent process of decision making, etc.

Key words: political corruption, Baltic states, Estonia, Lithuania, Latvia.

За останні роки країни Балтії досягли значних успіхів у зменшенні політичної корупції та її руйнівних наслідків для еволюційного розвитку. Естонію, Литву та Латвію часто ставлять у приклад Україні, тому досвід цих держав закономірно викликає дослідницький інтерес. Водночас у вітчизняній політичній науці вкрай недостатньо досліджень саме про політичну корупцію у країнах Балтії. Більшість наявних джерел аналізують із позицій насамперед юридичної науки антикорупційні механізми, які були сконструйовані за пострадянський період цими державами.

Антикорупційний поступ держав Балтії якнайкраще ілюструє їх рейтинг за індексом сприйняття корупції. Він визначає місце держав за шкалою від 100 (відсутня корупція) до 0 (сильна корупція) (див. табл. 1). За результатами останніх обчислень індексу (2016 р.), Естонія займає 22-е місце у світі, Литва - 40-е, Латвія - 45-е, але найважливішим є саме незмінний прогрес цих держав із року в рік. Лише одна з пострадянських держав має близькі показники - Грузія (44-е місце).

Таблиця 1. Індекс сприйняття корупції

Проаналізуємо форми, прояви політичної корупції у кожній із країн Балтії зокрема. Звернімося до сконструйованих національних антикорупційних моделей, які певною мірою можуть були використані й у вітчизняному антикорупційному процесі.

Естонія. Ця держава є найменш корумпованою на пострадянському просторі та входить до числа таких й у межах ЄС. У світовому масштабі рівень корупції в Естонії нижче середнього¹. А ще чверть століття тому характеристиками Естонії були організована злочинність і висока корупція.

Естонська модель боротьби з корупцією ґрунтувалася на реформах 1992-1995 років першого прем'єр-міністра М. Лаара: проведено жорстку судову реформу та реформу державної служби. Державний устрій було реформовано - «від домінування виконавчої влади перейшли до моделі західноєвропейського зразка (за німецьким типом), де головну роль відігравали договірні відносини, дотримання закону та незалежні і професійні суди»². Тоді в естонському суспільстві був величезний запит на «очищення влади від радянських кадрів»: реформи М. Лаара проводилися під гаслом «Звільнимо місце!» (ест. «Plats puhtaks!»). Суспільний запит уможливився завдяки недекларативній політичній волі керівництва держави, яке не було пов'язане корупційними зв'язками зі старою владою.

На рівень політичної корупції в Естонії вплинула люстрація: у «чистому» вигляді вона не проводилася, але «після 1991 року у державі фактично проводилася “національно-державна люстрація” шляхом законодавчого врегулювання громадянства. Дерадянизація та деноменклатуризація публічної влади була проведена шляхом національно-державної люстрації, що створили умови для комплексної протидії корупції»³.

Естонія характеризується широкою антикорупційною нормативно-правовою базою. Тут найперше виділимо новий (2002 р.) Кримінальний кодекс Естонії, який посилив відповідальність за корупційні правопорушення. У 2013 р. створена Антикорупційна комісія міністрів, яка розробила стратегію запобігання корупції «Чесна держава та нагляд».

Естонія стала першою в світі країною, що надала своїм виборцям можливість голосувати через інтернет - крок до мінімізації електоральної корупції; вперше цей механізм був апробований на місцевих виборах-2005. Цим правом тоді скористалося лише 1,85 % виборців; у 2007 році експеримент продовжили на парламентських виборах з уже значно більшою кількістю виборців. Пі час місцевих виборів-2009 можливістю інтернет-голосування скористалися 9,5 % громадян, а вже під час парламентських виборів-2011 їх кількість зросла до 24,5 % і продовжила зростати на всіх наступних місцевих і парламентських виборах.

Уже традиційно чи не основним проявом політичної корупції є зловживання у сфері фінансування політичних партій. У Естонії цю проблему було частково вирішено шляхом запровадження змішаної моделі фінансування політичних партій: є і публічне фінансування (надається партіям, які беруть участь у виборах і отримали щонайменше 1 % голосів), і приватні пожертви (обмежень нема, що викликає дискусії). Пожертви від юридичних осіб не дозволені (від моменту вступу у ЄС у 2004 році), що на думку О. Семиніна, «є одним з істотних заходів зі запобігання корупції при фінансуванні політичних партій»⁴. Пожертви фізичними особами дозволені без обмежень; також не обмежена сума загальних витрат партій на виборчу кампанію. Водночас пожертви членам парламенту обмежені Антикорупційним законом 1999 р. - це спроба запобігти нецивілізованому лобізму, адже прийняття пожертви парламентарем потенційно може прямо чи опосередковано впливати на неупереджене виконання ним професійних обов'язків. Водночас Антикорупційний закон не передбачає обмежень розміру пожертв від парламентарів партіям чи юридичним особам, пов'язаних із ними. Партії можуть брати позики від кредитних установ. Усі пожертви від фізичних осіб мають бути представлені у відповідному регістрі пожертв.

За естонським законом «Про некомерційні організації» партії, які фінансуються з бюджету, зобов'язані пройти аудиторську перевірку, перед поданням річного звіту. Але ця вимога не стосується партій, які не дотуються державою. Це розглядається дослідниками⁵ як прогалина, яка є підставою для корупційних зловживань політиків.

У 2007 році в естонське законодавство (найперше, кримінальний кодекс) були внесені зміни, які узгодили його з європейським правом у частині введення кримінальної відповідальності посадових осіб політичних партій. Кодекс криміналізував порушення фінансування політичних партій, і т. ч. прийняття пожертви партією від аноміма, юридичних осіб тощо.

Попри те, що Естонія - країна, практично вільна від політичної корупції, періодично і в ній проявляються ситуації, які викликають питання компетентних органів на предмет наявності корупційної компоненти у діях політиків. Наведемо два приклади:

1) у 2016-2017 роках розглядається питання про корупцію у державній компанії «ТаШппа Sadam» (талліннський порт): для розслідування була утворена парламентська комісія. Члени комісії повідомили про тиск на неї⁶: правляча коаліція перешкоджає неупередженій роботі комісії, а громадськості були донесені не усі записи депутатського розслідування;

2) у 2017 році розглядається справа колишнього мера Таллінна Е. Савісаара та його соратників. Щодо Е. Савісаара висунуті звинувачення у використанні ресурсів міського бюджету у власних інтересах та інтересах Центристської партії Естонії (партія позиціонується як проросійська), незаконному отриманні коштів на фінансування партії, відмиванні грошей, хабарництві. Сам політик уважає, що справа є переслідування влади його як «агента впливу» Росії

на естонську політику. Попри хворобу Савісаара, його певну популярність та ін. чинники, справа розглядається, позаяк естонські суди не дозволяють собі бути частиною корупційної системи. У Естонії апелювати до певних преференцій (вік, недуга, отримані на виборах відсотки тощо) є неприпустимо та безперспективно. Натомість в Україні подібна схема працює зовсім інакше.

На найближчу перспективу Естонією ставляться значно глибші цілі, аніж викорінення найвиразніших проявів політичної корупції⁷. Зокрема, фінансування політичних партій має бути організовано не лише прозоро й ефективно контрольовано (це вже відлагоджений механізм), але й має спрямовуватися на розвиток конкуренції між різними політичними силами.

Також в останнє десятиліття періодично актуалізується питання прийняття кодексу поведінки Рійґікоґу (парламенту), який мав би підвищити публічну відповідальність політиків, зафіксувавши чіткі очікування від поведінки парламентарів. Такий кодекс визначав би певні критерії, за якими можна було б оцінювати діяльність партій та окремих політиків, визначати їх мотивацію при прийнятті конкретних рішень. Він засвідчив би порозуміння між самими політиками, адже їм було б простіше оцінювати спірну поведінку своїх колег. Уважаємо, що і в Україні прийняття аналогічного документа назріло.

На нашу думку, мінімізація різних видів корупції в Естонії уможливилася завдяки побудові інноваційної моделі е-держави (програма «Електронна держава» була прийнята ще у 2000 році), адже така модель максимально мінімізувала особистісний чинник у взаєминах громадянина, організації, компанії з чиновником. Естонці зробили технології своїм пріоритетом, прийняли більшість європейських норм антикорупційного спрямування, організували доступ до інформації про власність державних службовців (вони зобов'язані декларувати своє майно, інформація про яке є у вільному доступі). А чи не найважливішим чинником успіху у досягненні низького рівня корупції в Естонії є прозорий процес прийняття рішень.

Якщо провести паралелі між Естонією та Україною, то відмінності між ними в контексті боротьбі з політичною корупцією, на думку М. Кітсінга, полягають у «вмінні долати проблеми, що виникають при прийнятті колективних рішень, приймати такі рішення та імплементувати їх на практиці. Естонський уряд поклав край своєму радянському минулому і сфокусувався на інтеграції із західним світом»⁸. Дія принципу верховенства права в Естонії унеможливила збагачення коштом держави та платників податків осіб із політичним впливом і зв'язками.

Латвія. Латвія також має уже дводесятилітній позитивний досвід антикорупційної боротьби. Коли після розпаду СРСР ця держава стрімко почала переходити до вільної ринкової демократії, процес супроводжувався втручанням окремих бізнес-структур і приватних осіб у роботу важливих державних установ із метою лобіювання своїх інтересів. Це допомагало усувати конкурентів, зміцнювати економічну перевагу, протиправно використовуючи державні активи та контракти. Дослідник Г. Куріс⁹ уважає, що фактично відбулося олігархічне «захоплення держави» (олігархи А. Лембергс, А. Шкеле, А. Шлесерс та ін.), що підірвало довіру громадян до уряду. Ця проблема була проаналізована у 2000 році Світовим банком¹⁰. Особливої гостроти ситуація набувала в контексті того, що політична корупція пригальмовувала тоді ще потенційне членство Латвії у ЄС та НАТО. Позаяк набуття членства в європейських і євроатлантичних структурах було пріоритетом Латвії, то уряд за рекомендацією Світового Банку створив антикорупційне агентство (Бюро з запобігання та боротьби з корупцією, БЗБК). За його модель було використано гонконгську Незалежну Комісію з боротьби з корупцією. Як результат: низка політиків-олігархів була притягнена до відповідальності за злочини корупційного характеру.

За висновками Групи держав проти корупції (GRECO)¹¹ Латвія має добре розвинену юридичну та інституційну базу для регулювання фінансування політичних партій і виборчих кампаній, а також спостереження за цими процесами. Закон про фінансування політичних організацій (партій) ухвалено ще у 1995 році. Нормативно-правова база Латвії передбачає чіткі процедури донесення до громадськості даних про доходи та витрати партій, а також зобов'язання партій щодо звітів. У 2002 році проведено реформу, яка уможливила прозорість пожертвувань партіям; усі наглядові функції щодо фінансування партій було ввірено БЗБК. «У 2004 році уряд Латвії заборонив політичним партіям отримувати пожертвування від юридичних осіб, а також встановив верхню межу витрат на проведення передвиборчих кампаній, зважаючи на значні ресурси, які витрачалися на попередні виборчі кампанії»¹².

У Латвії створена онлайн-база даних пожертвувань, зроблених на користь політичних партій. Упродовж 15 днів від отримання пожертви партії зобов'язані внести повну інформацію про неї. Відкритість, доступ зацікавлених до цієї та інших схожих інформаційних баз (про членські внески партійців, щорічні звіти тощо) можна розглядати як превентивний захід для мінімізації політичної корупції.

Позитивом антикорупційної політики Латвії є те, що функції нагляду сконцентровані в одного органу - Бюро зі запобігання та боротьби з корупцією (БЗБК). Відділ БЗБК із контролю за фінансами політичних партій здійснює повний контроль фінансових засобів політичних партій. У цьому відділі працює усього лиш 8 осіб. Відділ має веб-сайт, на якому розміщена інформація про всі надходження політичних партій, а в період виборів залучає до моніторингу третіх осіб¹³.

Усі пожертви у межах 15 днів від часу надходження на рахунок доступні для пошуку в онлайн-базі даних (ця практика діє від 2002 р.; сайт https://www.knab.gov.lv/lv/). Це уможливлює громадський контроль, який слугує додатковою перешкодою політичній корупції, окрім контрольних функцій БЗБК.

Латвійські партії не можуть приймати пожертви від низки суб'єктів: юридичних осіб (у т. ч. державних і муніципальних органів; іноземних фізичних та юридичних осіб; анонімних донорів, фізичних осіб, щодо яких було винесено вирок, який забороняє їм бути кандидатом на виборах до Сейму, Європарламенту, муніципального органу та деякі інші категорії жертводавців). Щодо фізичних осіб,

то діє норма, яка обмежує розмір пожертви: станом на 2017 рік максимальна загальної суми пожертвувань від однієї людини не може вийти за межі розміру 50 мінімальних заробітних плат або 19 тис. євро. Окрім цього, у Латвії унормовуються й пожертвування у натуральній формі: безоплатне надання партії офісних приміщень і устаткування, спонсорство заходів, знижки на товари та послуги, надані партіям або незалежним кандидатам тощо¹⁴.

Державне фінансування партій у Латвії вперше застосоване у 2011 році; воно надається партіям, які на попередніх парламентських виборах набрали понад 2 % голосів. Розмір фінансування - 0,71 євро на календарний рік за кожен отриманий голос виборця упродовж 4 років, починаючи з наступного після виборів до Сейму.

У Латвії закон забороняє політичним партіям давати кредити, видавати фінансові гарантії або отримувати будь-які позики. Позики були заборонені в 2004 році після того, як БЗБК виявило розбіжності в річних звітах деяких політичних партій.

До політичних партій у Латвії можуть застосовуватися (і застосовуються на практиці) адміністративні та кримінальні санкції. Наприклад, БЗБК може накладати адміністративні штрафи на політичні партії в розмірах: а) до 7 тис. євро з конфіскацією об'єктів адміністративного правопорушення або без конфіскації; б) до 14 тис. євро (для повторних злочинів) з конфіскацією об'єктів адміністративного правопорушення. Окремо унормовані адміністративні штрафи за порушення всіх правил відповідно до Закону про фінансування політичних організацій (партій), наприклад, прийняття незаконних пожертвувань, неподання звітів і за перевищення межі допустимих витрат під час передвиборчої кампанії тощо. Визначено розміри штрафів і для фізичних осіб, які порушили вимоги вказаного закону (розміром від 30 до 700 євро)¹⁵. Ще одною санкцією для партій, які здійснили корупційні злочини, є призупинення або й ліквідації в судовому порядку (за зверненням БЗБК) діяльності партії. Загалом Закон про фінансування політичних організацій (партій) містить деталізований перелік складів корупційних злочинів і покарань за них.

Загалом досвід Латвії у боротьбі з політичною корупцією є цінним для України. Для уможливлення його імплементації у вітчизняний антикорупційний процес, у 2017 році Україна (Національне агентство з питань запобігання корупції України) і Латвія (Бюро із запобігання та боротьби з корупцією) підписали Меморандум про порозуміння та співпрацю в сфері боротьби з корупцією¹⁶. Потребує глибшого вивчення доцільність запозичення Україною елементів литовського механізму здійснення нагляду за дотриманням вимог щодо конфлікту інтересів та інших обмежень, встановлених антикорупційним законодавством, контроль за фінансуванням політичних партій, запобігання та виявлення корупції тощо.

Литва. Ще у 1997 році у Литві засновано Службу спеціальних розслідувань (ССР). На думку директора ССР П. Малакаускаса¹⁷, мінімізувати політичну корупцію вдається такими кроками: 1) заборона фінансування партій юридичними особами; 2) прийняття закону про лобізм, який надав би йому цивілізованого формату; 3) ухвалення кодексів поведінки політиків (зі запровадженням санкцій); 4) мінімізація різних видів імунітетів.

Оскільки приватні компанії та інші юридичні особи у Литві не мають права фінансувати політиків, партії та електоральний процес, то існує державне фінансування партій, розмір якого пропорційний успіху партії на останніх виборах¹⁸. Щодо можливості фінансування партій приватними особами, то громадянин Литви може: 1) віддати 1 % свого податку на прибуток певній партії (цей відсоток знімається обов'язково; якщо громадянин не визначиться з партійними преференціями, то кошти надійдуть до державного бюджету); 2) пожертвувати до 7,5 тис. євро до бюджету рекламної кампанії певної партії. Вважаємо, що такий механізм є прикладом електорального краудфандингу з чітким обліком: депутат наймається виборцями (не олігархами) і лобіює саме їх інтереси.

Підсумовуючи, відзначимо, що країни Балтії демонструють разючі успіхи у боротьбі з корупцією не тільки в межах пострадянського простору, але і ЄС. Звичайно, залишаються проблеми, пов'язані з доброчесністю суб'єктів політики, потребою підвищити публічну відповідальність політиків, мінімізувати можливості незаконного фінансування партій, уможливити максимально цивілізований лобізм тощо. Але загалом Україна може використати певні напрацювання країн Балтії в частині вибудовування національної стратегії запобігання політичній корупції.

Література

1. Нисневич Ю., Рожич П. Люстрация як инструмент противодействия коррупции // Политические исследования. 2009. № 1. С. 113.

2. Науменко Д. Як боролися з корупцією Естонія та Польща. URL: https://ukr.lb.ua/econom- ics/2015/05/18/305287_yak_borolisya_z_koruptsiieyu_estoniya.html

3. Стогова О. В. Люстрація як передумова ефективної боротьби з корупцією // Сучасне суспільство. 2016. № 1 (11). С. 173.

4. Семынин А. С. Противодействие политической коррупции политико-правовыми средствами в государствах Евросоюза (опыт Финляндии и Эстонии): автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 23.00.02. Казань: Казанский гос. ун-т, 2009. С. 15-16.

5. Там же. С. 19.

6. Неожиданное открытие: в Эстонии есть политическая коррупция. URL: https://sptnkne.ws/eYCz

7. Korruptsioonivastane strateegia aastateks 2013-2020. URL: http://www.korruptsioon.ee/sites /www.korruptsioon.ee/ files/elfinder/doku- mendid/korruptsioonivastane_strateegia_2013-2020_1.pdf

8. Кітсінг М. П'ять уроків Естонії для України. URL: http://biz.nv.ua/ukr/experts/kitsing/p-jat- urokiv- estoniji-dlja-ukrajini-231716.html

9. Kuris G. Outfoxing the Oligarchs in Latvia // Foreign policy. 2013. 6 May.

10. Hellman J. S., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition. (September 2000). World Bank Policy Research Working Paper No. 2444. URL: https://ssrn.com/abstract=240555

11. GRECO Third Evaluation Round for Latvia. U RL: http://www. coe.int/ t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4 (2012)3_Latvia_EN.pdf

12. Контроль фінансів політичних партій від А до Я. Досвід Латвії. URL: https://ti-ukraine.org/wp-content/ uploads/ 2016/12/dosvid- latvii_wiew. рdf. С. 3.

13. Там само. С. 22.

14. Закон о финансировании политических организаций (партий). URL: https://www.knab.gov. lv/upload/knab_ normativie_akti/ppfl_ tulkojums_rus.pdf

15. Контроль фінансів політичних партій від А до Я. Досвід Латвії. URL:https://ti-ukraine.org/wp-content/uploads/2016/12/dosvid-latvii_wiew. рdf. С. 36-37.

16. Україна й Латвія домовилися про співпрацю в сфері боротьби з корупцією. URL: http://tyzhden.ua/News/197085

17. «Партії не повинні фінансуватися юридичними особами». URL:http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:4KVYxQh9-7MJ :www.dt.ua/articles/48388%3Fprint+&cd= 16&hl=uk&ct=clnk&gl=ua

18. Кенігштейн І. Фінансування політичних партій - як це роблять у Литві. URL: http://ua1.com.ua/blog/ilya_kenigshtein/finansu- vannya-politichnih-partiy-yak-ce-roblyat-u-litvi-24931 .html

Размещено на Allbest.ru