Клубні механізми формування політичних рішень

Размещено на http://www.allbest.ru/

Клубні механізми формування політичних рішень

.

Постановка проблеми

За сучасних умов управління процесами на глобальному рівні стає все складнішим. Водночас традиційні міжнародні об'єднання та інститути вже не відповідають викликам сьогодення. Якими б не були формальні правила вирішення глобальних багатосторонніх проблем, їхнє ефективне управління залежить від невеликих груп країн. Ці неформальні клуби з найпотужніших держав функціонують і всередині глобальних інститутів. Такі альянси можуть виникати за необхідності для вирішення тієї чи іншої конкретної проблеми - союзи трьох, чотирьох та більше країн. Клубні формати глобального управління, такі як БРІКС, Група 7 (G7) донедавна Група 8 (G8), Група 20 (G20) набувають усе більшого впливу в світовій політиці, змагаючись за політичний авторитет і ресурси. Однак слабка інституціоналізація таких утворень і домінування неформальних практик у їхній діяльності викликають питання демократичності й легі- тимності ухвалення рішень у клубних формах управління.

Аналіз досліджень і публікацій. У політичній науці тематика форм клубного управління набула найбільшої популярності в контексті дослідження глобальних політичних процесів. Теорія клубів широко використовується в економічних та політичних дослідженнях, у тому числі в аналізі міжнародних організацій. Сучасні наукові доробки з цієї проблематики мають прикладний характер й базуються на емпіричному аналізі діяльності різноманітних клубних форматів, які виникли на світовій арені протягом останніх кількох декад (Т. Вайс і Р. Вількінсон [17], Е. Гелейнар й Е.Купер [7], Дж. Кіртон [11], Р. Кеохейн та Дж. Най [10], Д. Лесаж і П. Веркотерен [12], Е. Мурлон-Друол та Ф. Ромеро [13], С. Харман і Д. Уільямс [8]). І хоча «клуб» як форма глобального політичного управління не є новітнім утворенням, увага вчених до клубних моделей управління пояснюється посиленням критики неефективності традиційних міжнародних інституцій, як регулятора світових політичних процесів Л. Брам [6], Б. Рінке і У. Шнекенер [14], М. Рулман [15], Д. Хелд [9].

У вітчизняній науці проблематику клубних моделей політичного управління поки що не виведено у самостійний напрямок, однак дотично це питання висвітлюється в контексті дослідження форм і стратегій глобального управління (Р. Войтович [2], Б. Гуменюк і С. Шергін [3], М. Михальченко [1], Т. Кальченко, Т. і Д. Лук'яненко [4], А. Поручник, А. й Ю. Гайдай [5]). Водночас бракує комплексного висвітлення процесуальних аспектів творення рішень у клубних формах політичного управління. Причина, на нашу думку, полягає в тому, що більшість таких форм управління характеризуються неформальними практиками ухвалення політичних рішень, що ускладнює дослідницький процес. Крім того, клуби зазвичай аналізуються в статичному контексті, виходячи з припущення, що їх стан і членство вирішено раз і назавжди. Проте міжнародні інститути функціонують протягом тривалих періодів, тож їх членство і зовнішнє середовище змінюються.

Метою дослідження є визначення механізмів формування і ухвалення рішень у контексті клубних моделей політичного управління. Таке завдання передбачає по-перше, розкриття змісту понять «клубів» і «клубного управління» у контексті динаміки розвитку загальносвітових суспільно-політичних та економічних процесів як чинників впливу на розвиток клубних форм політичного управління. По-друге, необхідним вбачається виявлення особливостей партиси- паторних практик у діяльності клубних форм управління, що дасть змогу визначити критерії ефективності клубів як менеджеріальних моделей і сформулювати параметри легітимації ухвалюваних клубами політичних рішень.

Виклад основного матеріалу

Зростання гетерогенності глобальних політичних процесів супроводжується зміщенням від офіційних міжнародних організацій з кодифікованими нормами й чіткими правилами до слабоформа- лізованих селективних угруповань держав усіх типів - клубів. Розвиток клубної моделі управління припадає на другу половини ХХ століття, коли в рамках існуючих інституціоналізо- ваних міжнародних об'єднань або поза ними створювались форми міжнародної взаємодії з обмеженим колом учасників для здійснення координації у конкретних сферах спільних інтересів: міністри фінансів здійснювали координацію у МВФ; міністри оборони і міністри закордонних справ зустрічалися в НАТО; міністри енергетики готували рішення ОПЕК. Вони вели переговори у закритому форматі, а потім звітували про свої угоди національним законодавчим органам та громадськості. Роберт Кео- хейн і Джозеф Най вважають, що під час функціонування універсальних інститутів всередині них, як правило, виникають невеликі клуби з метою заохочення і контролю політик міжнародних організацій [10].

Клубна модель стала дуже зручною для укладання угод під час переговорів, оскільки побудована на ексклюзивному принципі участі. По-перше, з переговорів виключено офіційних осіб з інших держав-не членів клубу, а також службовців і представників міжнародних організацій, у тому числі громадських. По-друге, аутсайдерам переговорного процесу важко зрозуміти фактичні позиції в переговорному процесі й динаміку політичного торгу, що фактично знімає відповідальність з учасників переговорів за свої дії перед рештою світу. Такі механізми співпраці значною мірою залишаються невидимими для громадськості. Дійсно, міжнародна політика, й особливо дипломатичні справи, завжди характеризувались певною мірою «неформальністю», принаймні, якщо «неформальний» інтерпретується як «не- публічний». Хоча неформальний статус деяких клубів, як-то Група 7, Паризький та Лондонський клуби кредиторів, Давоський форум не зменшує їх впливу на глобальне регулювання світових політичних та економічних процесів.

Діяльність клубів, як правило, відбувається у форматі неформальних зібрань. З цього погляду, деформалізація описує не політичний стиль, а якісну зміну інституційної структури, в якій ведуться справи світової політики. Так, умовою проведення засідання Більдерберзько- го клубу - конференції, заснованої 1954 року з метою сприяти діалогу між Європою і Північною Америкою, під час якої відбуваються неформальні дискусії щодо мегатрендів та основних світових питань, є повна конфіденційність. Щорічно до участі у заході запрошуються 120-150 політичних лідерів та експертів з промисловості, фінансів, наукових, а сторонні й преса на зустріч не допускаються. Неофіційний звіт про зустріч, який готується після кожної конференції, розповсюджується виключно серед попередніх і теперішніх учасників [16].

І хоча неформальні клуби часто включають деякі елементи формальності, наприклад, ротація президентства, регулярні зустрічі за певним політичним порядком денним, публікація рішень у вигляді комюніке, періодичні запрошення інших суб'єктів для участі в самітах тощо, все ж деякі експерти попереджають, що «прогресивна деформалізація світової політики може похитнути високий рівень інституціона- лізації, досягнутий у міжнародному управлінні. Це може вплинути на процеси ухвалення рішень, підриваючи обов'язковий характер їх впровадження, і навіть призвести до розвитку конкуруючих нормативних стандартів, що може дестабілізувати правила і норми, закріплені в міжнародному праві» [14, с. 22].

Клуби встановлюють критерії участі та можуть обмежувати членство. Можна припустити, що вони прирівнюють чистий зиск від включення нового члена до витрат, які несуть інші учасники клубу. Водночас очевидним є те, що розширення членства може призвести до посилення його неоднорідності й відповідно зменшити ефективність клубного управління, оскільки важче дійти єдиного рішення через розбіжності пріоритетів його учасників. Добробут держави-члена може бути знижено, якщо клуб стає різноманітнішим і починає ухвалювати рішення, які йдуть урозріз з інтересами певних членів клубу, внаслідок чого зменшуються їх зиски. Такі наслідки можуть особливо дорого коштувати членам, якщо клуб має інклюзивну систему вироблення рішень. Наприклад, коли рішення ухвалюються на основі консенсусу, то кожен новий член отримує право вето. Відзначимо, що розширення членства створює проблеми в тих організаціях клубного формату, в яких рішення ухвалюються консенсусним способом, а не кваліфікованим голосуванням. У найпростіших клубних моделях запровадження нормативно-інституціоналізо- ваних процедур ухвалення рішень навіть не розглядається, оскільки будь-який член клубу вважається його представником. Право голосу розподіляється згідно з індивідуальними фінансовими внесками, що фактично інтегрує ге- оекономічну могутність в процедурі ухвалення рішень. Таким чином, клуби в контексті форм політичного управління можна визначити як альянси з обмеженою кількістю учасників і не- публічним форматом вироблення рішень.

Бернард Рінке й Ульріх Шнекенер виділяють три типи клубного управління: «клуби лобістів», «клуби бажаючих» і «клуби релевант- них» [14].

Перший тип клубного управління практикується в рамках міжнародних організацій. Він виникає, коли держави-члени досягають неформальних угод і формують альянси або лобістські групи всередині міжнародних організацій для того, щоб мати можливість більш ефективно провадити спільні інтереси. У рамках Світової Організації Торгівлі, наприклад, проводяться зустрічі у форматі «Зеленої Кімнати» (неформальної назви конференц-залу Генерального директора), під час яких делегації прагнуть досягти консенсусу. У рамках ООН функціонує Група чотирьох (G4) в складі представників Німеччини, Бразилії, Індії та Японії, які претендують на постійні місця в Раді Безпеки ООН і прагнуть комплексного реформування цього інституту.

«Клуби бажаючих» є втіленням вибіркового мультилатералізму через їхню ексклюзивну структуру членства. Спектр таких угруповань коливається від альянсів і картелів (наприклад Організація країн-експортерів нафти - ОПЕК) до неформальних мереж лобістів і груп тиску. Такі формати використовують конкретні держави, які оточують себе союзниками і партнерами на основі загальних ідеологічних переконань або цінностей, прагнучи відстоювати спільні інтереси та цілі. Коаліція щодо Іраку є наочним прикладом того, яким чином уряди переміщують ухвалення рішень у формат спеціальних коаліцій поза межами міжнародних організацій. Критерієм для членства у «клубах релевантних» є не стільки спільність інтересів, скільки ступінь релевантності конкретної проблеми. Таким чином, актори володіють ресурсами для того, щоб діяти на користь глобального суспільного блага, й можуть бути «релевантними» відносно тих, чия участь має велике значення для легітимізації конкретних заходів. Такі клуби, як Група 20 або БРІКС складаються з регулярних слабоінституціона- лізованих зібрань представників держав з обмеженою участю; інакше кажучи, - це угруповання держав із селективною структурою членства. Вирішальним фактором, однак, є те, що ці клуби все ж проголошують, що діють в «загальний» інтерес, переслідуючи універсальні цілі й спрямовуючи управлінські послуги в одну або декілька сфер політики, з бенефіці- арами, які знаходяться поза вузькою групою учасників. Ці приклади підкреслюють масштаб розповсюдженості клубних форм на рівні глобального управління.

Бурхливі й неоднозначні за своїми політичними результатами міжнародні події останніх років свідчать про те, що в умовах глобального розвитку багатосторонність у світових справах, на жаль, не є гарантією легітимності й демократичності ухвалених рішень, особливо в питаннях використання сили. Дійсно, обмежена кількість учасників обумовлює значно нижчу легітимність різноманітних клубних форматів. Це проявляється особливо виразно, якщо коло учасників розглядається аутсайдерами як ексклюзивне, непредставницьке і в географічному плані асиметричне. Більше того, бажана не- формальність обов'язково асоціюється з недостатньою прозорістю, особливо серед тих, хто підпадає під вплив клубних рішень. Недарма Групі 7 закидають елітарність, недемократичність та гегемонізм. Велику Двадцятку також звинувачують у тому, що вона представляє собою «концерт великих країн, які можуть диктувати нові правила для інших» [7, с. 8]. Зауважимо, що у внутрішній політиці клубні форми управління зазвичай посилюють виконавчу гілку влади й послаблюють законодавчу.

Зважаючи на обмежену легітимність, потенціал клубного управління полягає насамперед у його ефективності. Ступінь, в якому використовується цей потенціал, залежатиме від того, якою мірою члени клубу готові домовлятися про спільні рішення й впроваджувати їх на політичному, законодавчому та інститу- ційному рівнях. Водночас досвід самітів демонструє, що багато рішень мають суто декларативний характер.

Мабуть, найбільшої критики зазнає проблема підзвітності клубних форм управління, а фактично - її відсутність. Домінування вузького кола учасників у процесі ухвалення рішень і переважання корпоративних інтересів призводить до певної «капсуляції» політикот- ворчих процесів і може або провокувати де- легітимацію статусу того чи іншого клубного утворення в очах «невключених» або/і стимулювати створення альтернативних клубних альянсів. Необхідно відзначити, що на тлі не- формальності і навіть певною мірою закритості клубних об'єднань, проблема браку механізмів їхньої підзвітності призводить до негативного сприйняття політичних клубів громадськістю, і, як наслідок, викликає ефект легітимаційного розриву, що втілюється у масових акціях протесту, найчастіше під час проведення самітів.

Висновки

Наш аналіз продемонстрував, що глобальне управління на сучасному етапі значною мірою характеризується високо- фрагментованою, гетерогенною структурою, оформленою різними моделями керування і веденням політичних процесів, легітимність і ефективність яких має бути критично переосмислена. На тлі широкої критики класичних інституціоналізованих моделей міжнародної взаємодії клубні формати використовують для проведення неофіційних переговорів і пошуку компромісів, тим самим готуючи підґрунтя для юридично зобов'язуючих домовленостей, підтримки процесів ухвалення рішень у рамках інших форумів, а в деяких випадках - для подолання тупиків, які перешкоджають реформам у рамках мультилатеральної системи (наприклад у Раді Безпеки ООН) або у питаннях проведення миротворчих операцій.

Водночас клуби як форми політичного управління характеризуються ексклюзивністю членства, елітизмом, неформальністю і низьким рівнем підзвітності (або її відсутністю взагалі), що провокує негативне сприйняття аутсайдерами і широкою громадськістю.

Аналіз клубних механізмів формування і ухвалення політичних рішень дозволив визначити параметри ефективності клубних форм управління, а саме: ресурсну придатність (у сенсі ресурсних зисків від членства), цілепокладання (досягнення учасником клубу поставлених цілей) і результативність у вирішенні проблем. У якості критеріїв легітимації ухвалюваних клубом рішень виступають форми партисипації (моделі участі та позиції членів щодо ухвалення рішень); ступінь тран- спарентності процесу творення рішень і їх ре- левантності до інтересів членів клубу.

Динаміка розвитку політичних та економічних процесів на глобальному рівні вимагає формування адаптивних механізмів клубними моделями управління або навіть їх повної трансформації у напрямку пошуку балансу між ефективністю та демократичністю вироблення рішень. Тому перспективним завданням, яке, на наш погляд, постає перед науковцями, є вивчення параметрів, до яких клуби здатні адаптуватися за мінливих умов, для можливості прогнозування їхньої діяльності.

Список літератури

клуб рішення політичний

1. Адаптація України до переходу світ-системи від одно- до багатополюсності: аналітична доповідь [Текст] / за ред. М. Михальченка. - К.: ІПіЕНД ім. І.Ф. Кураса НАН України, 2012. - 120 с.

2. Войтович Р. В. Глобалізація та її вплив на систему державного управління: аналіз, проблеми, перспективи [Текст] / Войтович Р. В.; Центр дослідж. пробл. публіч. упр. - Чернівці: Технодрук, 2011. - 367 с.

3. Глобалізація і сучасний міжнародний процес [Текст] / за заг. ред. проф. Б. Гуменюка і проф. С. Шергіна.

- К.: Університет «Україна», 2009. - 508 с.

4. Лук'яненко Д. Стратегії глобального управління [Текст] / Д. Лук'яненко, Т. Кальченко // Міжнародна економічна політика. - 2008. - № 1-2 (8-9). - С. 5-43.

5. Поручник А. Формування інституційних передумов системи глобального управління [Техї;] / А. Поручник, Ю. Гайдай // Міжнародна економічна політика. - 2008. - № 1-2 (8-9). - С. 44-87.

6. Brahm L. J. The anti-globalization breakfast club: manifesto for a peaceful revolution ^ext] / L. J. Brahm.

- Singapore: John Wiley & Sons (Asia), 2009. - 256 p.

7. Cooper A. F. The G-20: A «Global Economic Government» in the Making? ^ext] / A. F. Cooper, E. Helleiner // International Policy Analysis. - Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung. - 2010. - P. 4-11.

8. Harman S. Governing the World? Cases in Global Governance ^ext] / S. Harman, D. Williams. - Oxon: Rout- ledge. - 2013. - 242 p.

9. Held D. Restructuring Global Governance: Cosmopolitanism, Democracy and the Global Order / D. Held // Millennium - Journal of International Studies. - May 2009. - vol. 37. - no. 3. - P. 535-547.

10. Keohane, R. O. Redefining Accountability for Global Governance ^ext] / R. O. Keohane, J. S. Nye. // Governance in a Global Economy: Political Authority in Transition, ed. by M. Kahler and D. A. Lake. Princeton. - NJ: Princeton University Press. - 2003. - P. 386-411.

11. Kirton J.J. G20 Governance for a Globalized World ^ext] / J.J. Kirton. - Burlington: Ashgate Publishing, Ltd., 2013. - 514 p.

12. Lesage D. Contemporary Global Governance: Multipolarity Vs New Discourses on Global Governance ^ext] / D. Lesage, P. Vercauteren. - Oxford: Peter Lang, 2009. - 262 p.

13. Mourlon-Druol E. International Summitry and Global Governance. The rise of the G7 and the European Council, 1974-1991 ^ext] / E. Mourlon-Druol, F. Romero. - London: Routledge. - 2014. - 272 p.

14. Rinke B. Informalisation of World Politics? Global Governance by Clubs / B. Rinke, U. Schneckener [Electronic resource] // Global Trends. Peace-Development - Enviroment. - 2013. - P. 21-35. - Regime to access: http://www.globale-trends.de/fileadmin/Redaktion/Globale-Trends_2013/gt_2013_rinke_schneckener_ en.pdf.

15. Ruhlman M. Who Participates in Global Governance? States, bureaucracies, and NGOs in the United Nations ^ext] / M. Ruhlman. - London: Routledge. - 2014. - 188 p.

16. The Official Website Bilderberg Meetings [Electronic resource]. - Regime to access: http://www.bilderberg- meetings.org.

17. Weiss Th. International Organization and Global Governance ^ext] / Th.G. Weiss, R. Wilkinson. - London: Routledge. - 2014. - 702 p.

REFERENCES

1. Adaptatsiia Ukrainy do perekhodu svit - systemy vid odno - do bahato - poliusnosti: (Adaptation of Ukraine to transition from unipolar to multipolar world-system). Kyiv: IPiEND im. I.F. Kurasa NAS Ukraine, 2012. 120 p.

2. Voitovych, R. V. Hlobalizatsiia ta yii vplyv na systemu derzhavnoho upravlinnia: analiz, problemy, perspek- tyvy (Globalization and its impact on the system of state governance: Analysis, Problems and Prospects). Cher- nivci, 2011. 367 p.

3. Hlobalizatsiia i suchasnyi mizhnarodnyi protses (Globalization and contemporary international process). Kyiv, Universytet «Ukraina», 2009. 508 p.

4. Lukianenko, D. Kalchenko, T. Stratehii hlobalnoho upravlinnia (Global governance strategies). Mizhnarodna ekonomichnapolityka. 2008, no. 1-2 (8-9). pp. 5-43.

5. Poruchnyk, A. Gayday, Yu. Formuvannia instytutsiinykh peredumov systemy hlobalnoho upravlinnia (Formation of the institutional preconditions of global governance system). Mizhnarodna ekonomichna polityka. 2008, no.1-2 (8-9). pp. 44-87.

6. Brahm, L. J. The anti-globalization breakfast club: manifesto for a peaceful revolution. John Wiley & Sons (Asia), 2009. 256 p.

7. Cooper, A. F., Helleiner E. The G-20: A «Global Economic Government» in the Making? // International Policy Analysis. Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung, 2010, pp. 4-11.

8. Harman, S. Williams, D. Governing the World? Cases in Global Governance. Routledge, 2013. 242 p.

9. Held, D. Restructuring Global Governance: Cosmopolitanism, Democracy and the Global Order // Millennium - Journal of International Studies, May 2009, vol. 37 no. 3, pp. 535-547.

10. Keohane, R. O. Nye, J.S. Redefining Accountability for Global Governance // Governance in a Global Economy: Political Authority in Transition, ed. by M. Kahler and D. A. Lake. Princeton, NJ: Princeton University Press. 2003, pp. 386-411.

11. Kirton, J.J. G20 Governance for a Globalized World. Burlington: Ashgate Publishing, Ltd., 2013. 514 p.

12. Lesage, D., Vercauteren, P. Contemporary Global Governance: Multipolarity Vs New Discourses on Global Governance.Oxford: Peter Lang, 2009. 262 p.

13. Mourlon-Druol, E. Romero, F. International Summitry and Global Governance. The rise of the G7 and the European Council, 1974-1991. Routledge, 2014. 272 p.

14. Rinke, B. Schneckener, U. Informalisation of World Politics? Global Governance by Clubs // Global Trends. Peace-Development - Enviroment. Regime to access: http://www.globale-trends.de/fileadmin/Redaktion/ Globale-Trends_2013Zgt_2013_rinke_schneckener_en.pdf. - 2О1З. - pp. 21-35.

15. Ruhlman, M. Who Participates in Global Governance? States, bureaucracies, and NGOs in the United Nations. Routledge, 2014. 188 p.

16. The Official Website Bilderberg Meetings. - Regime to access: http://www.bilderbergmeetings.org

17. Weiss, Th. Wilkinson, R. International Organization and Global Governance. Routledge, 2014. 702 p.

Размещено на Allbest.ru