Публічна політика у демократичних суспільствах

Keywords: public policy; democracy; humanism; civil society; justice.

Виклад основного матеріалу

Сучасні транзитні процеси демократії, які відбуваються у світі а особливо в Україні в останні десятиліття спонукають по новому поглянути на формування публічної політики у сучасному світі та особливо в транзитних країнах. Особливо актуалізується дослідження формування та розвитку публічної політики в умовах політичних та владних змін в Україні 2014 року.

Політична енциклопедія термін "публічна політика" (англ. Public policy) визначає як: горизонтальна (на відміну від політики владної - вертикальної) складова політичного процесу, що безпосередньо впливає на формулювання й ухвалення політ. рішень, забезпечує зв'язок між владними структурами та суспільством - економ. акторами, громадськими організаціями та рухами, експертами, цільовими суспільними групами [10, с. 571].

Дослідження публічної політики демократичних суспільствах варто розпочати з того факту, що така складова політики як "публічність" з'явилась одночасно з самою політичною діяльністю. Вона була характерною особливістю Древньогї Греції, Римської Імперії та продовжує нею бути в різноманітних політичних системах сучасності. Важко уявити собі часи, при будь-якій політичній системі, коли в політичних лідерів не було б необхідності публічного спілкування зі своїм народом, або їм не було б необхідності переконувати народ про надання допомоги та підтримки, часто в боротьбі за владу та становище. Звичайно, не публічні та "кулуарні" домовленості між політичними лідерами часто відігравали значнішу роль в прийнятті політичних рішень, і ці процеси ми часто можемо спостерігати й сьогодні. Але демократизація більшості політичних систем змінює природу політики, і навіть сьогодні цей процес перемін не зупиняється. Процес набуття значущості публічної політики підсилюється небувалим до цього розвитком інформаційно-комунікативних технологій які активно проникають у політичну сферу суспільного життя. Інтенсивний розвиток цифрових технологій дав поштовх ідеям "інформаційного суспільства", які поступово поєднувалися з концепціями постіндустріалізму та послужили, в свою чергу теоретичною основою для постановки проблеми електронної демократії. Одночасно тенденції набуття значущості публічної політики спонукають до розвитку та раціоналізації комунікативні інструменти та канали. Сьогодні все більше набувають значущості відкриті на публічні процеси, особливо такі тенденції проявляються у впливових міжнародних організацій, зокрема: Організації Об'єднаних Націй, Європейської Комісії, Ради Європи, Організації економічного співробітництва та розвитку та ін.

Але протягом історії, політична взаємодія була лінійним процесом, що спускалася по вертикалі від влади до народу. Набагато рідше від конкретного політичного лідера, що мав представляти інтереси народу, до влади. Але цей процес також є лінійний, не кажучи вже про те що такий представник частіше керувався не інтересами народу а своїми егоїстичними. Тут, в умовах сучасних демократичних процесів виникає необхідність саме в "публічності" та відкритості політики й механізмів що змінює лінійність даного процесу. При цьому виникає третій суб'єкт політики - активна громадськість, яка виробляє цілі та ідеали соціально-політичного життя, активно бере участь у політичному процесі, є "живим духом" демократії та гарантом її збереження.

Для нашого дослідження важливо дати визначення "публічності" - поняття, що позначає сферу людського буття, яка стосується взаємодії з іншими людьми з метою досягнення блага для всіх. Публічність охоплює справи і речі, які однаковим чином стосуються всіх (res publica) спільна діяльність задля досягнення загального блага має на меті вільний характер участі в ній кожного індивіда. Свобода людини є передумовою участі у вирішенні публічних справ, адже їхнє вирішення передбачає добровільне покладання на себе певних зобов'язань щодо дотримання цих рішень та можливої участі у виконанні їх. У цьому сенсі публічність збігається з поняттям "політичне" як таким; це взаємодія осіб, що мають певні права та обов'язки (громадяни) стосовно спільних справ, зорієнтованих на загальнозначущі цілі. З часом сфера публічності виокремлється у галузь правових відносин. Як правило, сфера "публічності" інституалізується у формі державної влади, однак не вичерпується нею; публічність функціонує як процедурна вимога до організації та функціонування владних інститутів позадержавна форма публічності - громадянське суспільство передбачає вільні асоціації громадян, що спільно обстоюють як загальносуспільні, так і певні корпоративні інтереси і здійснюють ефективний контроль за змістом та характером перебігу політичного процесу [11, с. 535].

Громадськість виступає горизонтальним актором (рівноправним) по відношенню до державної влади звідси виникає необхідність у відкритій, публічній владі. "Публічна політика" забезпечує суспільну легітимацію легалізованих повноважними органами рішень. Саме наявність і розвиненість горизонтальної складової робить держ. /урядову політику політикою публічною. При цьому слід зазначити, що до горизонтальної складової певної публічної політики (напр., освітньої, енергетичної, оборонної, зовнішньої тощо) потрібно включати і державні органи з інших галузей суспільного життя: освітня політика безпосередньо пов'язана з політикою охорони здоров'я, енергетична політика має узгоджуватися з економічною та екологічною, оборонна і зовнішня політики тісно пов'язані між собою. З цього випливає, що органи державного управління, безпосередньо і з високими повноваженнями задіяні у вертикальній складовій окремої політики, мають координувати свої дії з органами того самого рівня, що пов'язані з іншими публічними політиками (міжвідомчі або міжгалузеві зв'язки з домінуванням інтересів вертикальної складової).

Основними характеристиками публічної політики є когерентність, тобто узгодженість її окремих елементів між собою та з іншими сферами суспільного життя, оскільки будь-яка суспільна проблема не обмежується однією сферою суспільного життя, а так чи інакше зачіпає всі її сфери, і дії влади стосовно однієї галузі неминуче відбиваються і на інших; інструментальність, яка означає наявність комплексних засобів для її ефективного впровадження - інституційної структури державного апарату, економічних, соціальних інститутів та неінституйованих недержавних ресурсів у вигляді підтримки (згори, відмови від опору) заходів і принципів публічної політики; ієрархічність у сенсі наявності чіткого порядку вироблення, ухвалення і впровадження публічної політики та контролю за її виконанням з боку і повноважних органів (вертикальної складової), і акторів (горизонтальної складової) політичного процесу. На відміну від владної політики, що виражає позицію, інтереси і цінності політичного керівництва держави, публічна політика виражає інтереси нації, її окремих секторів чи регіонів, суспільних класів, груп населення. Відсутність або слабкість горизонтальної складової публічної політики в країнах з адміністративно-командним способом державного управління суттєво знижує її ефективність і водночас збільшує ризик невдачі, оскільки природна публічна підтримка реалізації політики та партнерство з дійовими особами поза управлінською вертикаллю замінені на двостороннє спілкування між окремими (переважно державними) агенціями та органами прийняття рішень в межах інституційної ієрархії; призводить до обмеження наявних ресурсів та інструментів здійснення політики лише тими, що є в розпорядженні урядових органів; порушує когерентність її заходів, внаслідок чого вирішення проблем в одній галузі може породити значні проблеми чи конфлікти в інших; знижує можливість об'єктивної оцінки результатів здійснення політики; підвищує ризик хибності в послідовності виконуваних дій та розподілі ресурсів; закладає помилки в реалізації наступних планів і політик, побудованих на основі даної політики.

Обов'язковим атрибутом публічної політики є її прозорість. Обмеження участі неурядових акторів у публічній політиці лише спілкуванням з органами прийняття рішень призводить до фільтрації інформації по всіх зв'язках: при цьому фільтрація може бути як навмисною, у випадках прагнення органів прийняття рішень подати свою діяльність у вигідному для себе світлі, і ненавмисною, спричиненою відсутністю в інших дійових осіб чіткого бачення політики в цілому і небажанням чи неможливістю витрачати час і ресурси на збирання повної інформації. Публічна політика спрямована вирішення певних проблем, є ланкою загального стратегічного плану розвитку нації в цілому чи окремих її складових, а тому в наслідок реалізації публічної політики щодо конкретного питання обов'язково формується наступна публічна політика, яка природно випливає з неї як продовження чи коригування досягнутих результатів. Цей діалектичний процес здійснюється в рамках певної системи, що створюється для реалізації публічної політики, розвивається й трансформується разом нею. Наявність горизонтальної складової додає "ступенів свободи" для трансформування цієї системи, а її відсутність робить систему жорсткою. Внаслідок цього зміна політичного керівництва держави часто призводить до реформації чи навіть ламання попередньої системи публічної політики, а відтак і до її призупинення або викривлення. Відповідно порушуються зв'язки між дійовими особами, залучені ресурси виявляються витраченими марно, і постає необхідність докладання значних зусиль з формування й реалізації нової публічної політики, спрямованої не лише на розв'язання проблеми, а й на подолання наслідків політики, що здійснювалася попереднім керівництвом. Добре розвинена горизонтальна складова публічної політики автоматично передбачає залучення ресурсів усіх дійових осіб, зацікавлених у її позитивних результатах (інакше вони не стали б дійовими особами - ще один аспект публічної політики). Навпаки, відсутність горизонтальної складової вимагає від органів прийняття рішень самостійного пошуку й розміщення всіх необхідних ресурсів та обмеження себе лише доступними для цих державних органів ресурсами або конфіскації цих ресурсів, що призводить до втрати політичних партнерів в особі власників конфіскованих ресурсів [10, с. 572].

Більшість дослідників поняття "публічна політика" розглядають як об'єкт, як результат та публічну звітність органів влади перед громадянами. На нашу думку, в сучасних умовах інформаційного суспільства актуально дещо розширити розуміння "публічної політики". Так російський вчений Н. Шматко публічну політику вважає симбіозом політичної дії, наукової рефлексії, та акту масмедійної комунікації [12, с. 106]. Тобто публічна політика, це таке собі поле суспільно-політичної дії, де рефлексують зазначені елементи. Ще далі, в розумінні публічної політики, як обов'язкової характеристики громадянського суспільства, пішов німецький дослідник Ю. Габермас. Німецький вчений розглядає публічність як запоруку та наслідок набуття суб'єктивних характеристик громадськості.

Особливу увагу дослідженню сфер відкритості приділив Ю. Габермас, і для пояснення суб'єктивних характеристик громадянського суспільства вводить поняття "деліберативна політика", яка направлена на прийняття певної настанови, спрямованої на соціальну співпрацю, а саме настанови відкритості, готовності враховувати розумні докази, які супроводжують заяви інших осіб, так само, як свої власні [1, с. 344].

Ю. Габермасом описано ліберальне й республіканське розуміння політики та запропоновано на їх основі третє, а саме процедуралістську концепцію "деліберативної політики". "Деліберативна політика" незалежно від того, чи здійснюється згідно з формальними процедурами інституціоналізованого витворення суспільної думки, політичної волі та політичної влади, чи лише неформально, обов'язково перебуває у внутрішньому взаємозв'язку з контекстами життєвого світу, який йде їй назустріч і поступово раціоналізується. Деліберативні типи політичної комунікації залежать від ресурсів життєвого світу (вільної політичної культури, просвічених форм політичної соціалізації, асоціацій та об'єднань). Тобто, деліберативна політика - політика раціонального дискурсу, обговорення, переконання, аргументування, консенсусу.

Також Ю. Габермас приділяє значну увагу емпіричній основі поняття деліберативної політики. А вона з'являється лише в тому разі, коли ми враховуємо розмаїття форм комунікації, в яких спільна воля утворюється не тільки на основі етичного саморозуміння, але й з допомогою урівноваження інтересів та досягнення компромісу, з допомогою цілераціонального вибору засобів, морального обґрунтування та перевірки на правову когерентність [1, с. 346].

Як стверджує Ю. Габермас, в політичній структурі держави паралельно існують та функціонують два типи влади комунікативно структурована й адміністративна. Вони можуть у раціональний спосіб взаємопроникати та взаємодоповнювати одна одну. Це відбувається якщо інституціалізовані форми комунікації є достатньо вільними від стратегічної дії, тоді діалогічна й інструментальна політика за посередництва деліберативної політики можуть тяжіти до об'єднання. В такому об'єднанні Ю. Габермас вбачає "зародки" деліберативної політичної влади. Саме вона ґрунтується на умовах комунікації, при яких політичний процес передбачає досягнення раціональних результатів, так як він здійснюється в деліберативному модусі [4, с. 256].

Тільки в формах організації демократичних суспільств можлива повноцінна публічна політика. Тобто рівнень публічності інституалізується в громадських дискурсах які набувають резонансу виключно за умови широкої, активної і в той же час не централізованої участі, яка можлива тільки в демократичних суспільствах [5, с. 226]. Зазначимо що саме мінімізація впливу влади на державні інститути та максималізація її взаємодії між суб'єктами комунікації є запорукою розвитку демократичних цінностей та обов'язковим показником легітимності влади [6, с. 39]. А раціоналізація політичної влади демократичних суспільств значить усунення тих владних відносин, які залишаються прихованими в структурі комунікації та заважають освіченому рішенню та консенсусному урегулюванню конфліктів як в інтрапсихічній, так і в інтерперсональній сфері комунікації [7, с. 105].

Вихід з ситуації, що склалася, у кращий бік можлива, за умови прояву влади держави і влади індивіда в рамках прав і свобод людини. При цьому влада людини (суверенітет особистості) повинна бути збалансована, з одного боку з його власними правами і свободами, а з іншого боку - із владою, правами і свободами інших.

Необхідність оптимізації приватних і загальних інтересів випливає із сутності права як пануючого над владою фактора і з принципів народовладдя і гуманізму, що у певній мірі поляризуються. Принцип народовладдя орієнтований на загальні інтереси народу, а принцип гуманізму - на інтереси індивіда. Структурно обидва принципи доповнюють один одного. Суверенітет народу організаційно втілюється в демократичній державі, а гуманізм як панування прав і свобод людини є ідеалом громадянського суспільства. Оптимальний баланс народовладдя та гуманізму полягає в необхідності для суспільства, держави і кожної окремої людини визначення міри прояву і захисту як індивідуальних, так і спільних інтересів.

Побудова правової держави, утвердження демократії та ринкових відносин потребують нового методологічного застосування гуманізму. Загальна тенденція реформування влади прослідковується досить чітко: поворот до людини і її фундаментальних цінностей. На цій методологічній основі організація державної влади дістане більш глибоке і реалістичне втілення в нашому суспільстві. Слід погодитись із думкою дослідників про те, що потрібно добиватися такого стану суспільства, який можна охарактеризувати як "диференційовану інтеграцію". Західні дослідники образно називають його "світом світів", що реалізує себе у принципі доповнення [3, с. 230]. Баланс інтересів необхідно здійснювати в гуманістичних формах, враховуючи коеволюційні процеси, ідеї співрозвитку, спільний рух різних структур до нового стану життєдіяльності суспільства. Пошук підвалин для цієї тенденції можливий на шляхах утвердження загальнолюдських цінностей.

Ідея справедливості, широко проникаючи в масову свідомість, у суспільну психологію, у внутрішній світ кожної особистості, міцно укорінилася в духовному житті. Тут її зміст не стільки теоретично осмислюється, скільки майже інтуїтивно сприймається, часом з підсвідомою ясністю. Люди, як показує життєвий досвід, часто не можуть досить чітко обґрунтувати своє розуміння справедливості або несправедливості того або іншого вчинку, акту влади, економічного рішення. Однак, вони відчувають і як би зважують їх правильність на "внутрішніх вагах" справедливості. Із цим почуттям не можна не рахуватися; його варто вивчати, усвідомлювати його зміст. У ньому сконцентрований історичний досвід людства, закладена мудрість століть. Ідея співвіднесеності справедливості й законності, права й закону сягає своїми коріннями в античну філософію. Через тисячоліття погляди античних мислителів по цій проблемі знаходять своє підтвердження, наприклад, у наступному короткому визначенні, що дає праву В. Нерсесянц: "Право - це справедливість, що має силу закону" [9, с. 37].

Сучасна Україна проголошена Конституцією демократичною правовою державою, де на перше місце серед інших соціальних цінностей висуваються права і свободи людини і громадянина. Тому, при розробці досліджуваної нами проблеми основний акцент треба робити не на протиставленні поглядів різних класів і соціальних груп, а на реалізацію тих норм моралі й справедливості, які склалися історично та передавалися від покоління до покоління.

У науковій літературі виділяються, як мінімум, три підходи до визначення змісту категорії справедливості. Одна група авторів характеризує справедливість як неодмінну умову існування об'єктивного явища, як сторону, момент, "зріз" суспільних відносин. Інша група авторів вважає справедливість суб'єктивним явищем, морально-етичною категорією, вираженою у формі почуттів, ідей, уявлень, ідеалів, понять, а також морально обґрунтованим критерієм для порівняння взаємних вимог і вчинків людей. Цей феномен суспільної колективної та індивідуальної свідомості ініціює за певних умов заперечення існуючих економічних відносин.

І, нарешті, третя група авторів підкреслює, що об'єктивність і суб'єктивність поняття справедливості - це взаємодоповнюючі сторони одного явища, що відображають лише різні його грані. Так, на думку Р. Барнета, справедливість - цілісна система, що функціонує за рахунок взаємодії її об'єктивної основи, якою є всі суспільні відносини, і суб'єктивної форми, що діє на різних рівнях індивідуальної й суспільної свідомості [13, с. 18].

Приблизно такої ж точки зору дотримується Г. Мальцев, думаючи, що основними елементами поняття "соціальна справедливість" є, з одного боку, сукупність суспільних відносин обмінного та розподільного типу, а з іншого боку - вироблені на основі соціальної, насамперед виробничої, практики ідеологічні цінності, критерії, що стимулюють дані відносини [8, с. 67]. На наш погляд, найбільш правильна остання точка зору, оскільки оцінка явища в якості справедливого або несправедливого володіє двоїстою, тобто об'єктивно-суб'єктивною властивістю. У ній відображаються як об'єктивні інтереси людей, так і активна позиція самого оцінюючого, що робить висновки виходячи зі своїх уявлень, особистого досвіду.

Об'єктивний характер соціальної справедливості проявляється в єдності детермінованих умовами існування даного суспільства матеріальних відносин із прийнятими в ньому нормами поведінки та порівняння цих відносин. В економічних зв'язках і сфері політичної активності, в естетичних оцінках і філософських міркуваннях - усюди є ґрунт для застосування критерію справедливості до людських дій. Саме тут її суть розкривається найбільше рельєфно.

Значною формою контролю влади є вплив на владу силою громадської думки. Під громадською думкою розуміють стійкі уявлення з ключових соціально-політичних питань, загальні для більшості груп виборців. Як правило, громадська думка формується під впливом повсякденного життя, і "зовнішньої інформації", її намагаються цілеспрямовано формувати різні групи громадськості і представники влади. Спираючись на громадську думку, влада повинна впливати на повсякденне життя, прагнучи забезпечити добробут суспільства, приборкуючи протести, знижуючи гостроту соціально-політичних конфліктів.

Також вагомою формою контролю виступають громадські ініціативи, акти громадянської непокори, створення і діяльність громадських об'єднань різноманітного характеру. Використовування цих та інших форм безпосередньої демократії створює умови для зміцнення і підвищення стабільності, як окремих політичних інститутів, так і в цілому політичної системи. Дієве використання даних форм політичної участі дозволяє ефективно використовувати роль громадян в системі соціально-правового контролю за діяльністю представницьких, виконавчих і судових органів державної влади.

Офіційно визнаний контроль знизу, реалізований, організований і цілеспрямований в рамках політико-правової системи, дозволить вирішувати виникаючі проблеми між громадянами і державою цілком цивілізовано: шляхом використання певних встановлених законодавством каналів дії. В такій ситуації влада не зможе грати на труднощах громадян, а сяде за круглий стіл переговорів з метою вирішення тих або інших соціально значимих питань.

Постструктуралістський підхід до проблеми реалізації публычноъ полытики у демократичних суспільствах пропонує представник другого покоління франкфуртської школи Ю. Габермас. Так в німецького мислителя основним інструментом раціоналізації виступає комунікативний дискурс в суспільстві.

Комунікативний дискурс як методологія "світу формального", на наш погляд, є спробою зняття фундаментального протиріччя між державою і громадянським суспільством, і в рамках раціоналізованого світу слід за веберівською цілераціональною дією дискурс вільних автономних учасників політичної (державно-правової) реальності став в XX ст. і політичною технологією, і принципом, організуючим відносини в політичному (державно-правовому) просторі.

Проте, сама по собі вільна дискусія і розповсюдження ідей не можуть бути гарантом розвитку держави і сумісної адаптації її інтересів і інтересів особи, оскільки, сили, що мають соціальний характер і зацікавлені в збереженні вже існуючих форм функціонування і що чинять опір яким-небудь нововведенням, діють достатньо ефективно. Ці сили, що забезпечують системі стійкість, можуть привести і часто приводять на практиці до стагнації в системі соціальної реальності. Тому для цілей розвитку необхідні люди, що усвідомлюють граничні основи побудови державності, і що вже тим самим мають можливість здійснювати на державу реальний свідомий вплив.

Оскільки більшість людей не уявляють собі устрій соціальності, то соціальне життя у всій повноті своїй виходить за межі свідомості, останнє не володіє достатньою силою сприйняття для того, щоб відчувати її реальність" [2, с. 63]. За твердженням Е. Дюркгейма, суспільству необхідні свідомі сили, які спеціально працюють в цьому необхідному для всього суспільства напрямі. Як правило, цією силою виявляється соціальна еліта. Саме вона чинить опір деструктивним соціальним процесам, що відображають посягання на принципи і засади суспільного устрою. Таким чином, представник еліти, політично грамотний і соціально діяльна людина, повинна знати, що являє і як функціонує політична система суспільства, які її зовнішні атрибути і приховані механізми, які ті дійсні чинники, що здійснюють реальний вплив на її динаміку. Але одночасно ця еліта повинна відповідати характеристикам публічності та відкритості.

Список використаних джерел

1. Габермас Ю. Залучення іншого: Студії з політичної теорії / Ю. Габермас ; [пер. з нім. А. Дахній]. Л.: Астролябія. 2006. С. 344.

2. Габермас Ю. Постметафізичне мислення / Ю. Габермас ; [пер. з нім. В. Купліна]. К.: Дух і Літера, 2011. 280 с.

3. Давид Р. Основные правовые системы современности / Р. Давид, К. Жоффре-Спинози. М.: Междунар. отношения, 1998. 399 с.

4. Косенко Д. В. Делиберативная политика в теории коммуникативного действия Юргена Хабермаса / Д. В. Косенко // Теория и практика общественного развития. Краснодар: Издательский дом "ХОРС", 2013. Вып. 9. С. 255-257.

5. Косенко Д. В. Демократія в теорії комунікативної дії Юргена Габермаса / Д. В. Косенко // Гуманітарні студії: зб. наук. праць. К.: ВПЦ "Київський університет", 2013. Вип. 20. С. 220-227.

6. Косенко Д. В. Кратологічний вимір комунікативного вчення Ю. Габермаса / Д. В. Косенко // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Філософія. Політологія. 2013. Вип. 1(111). С. 37-39.

7. Косенко Д. В. Рационализация политической власти демократических обществ в теории коммуникативного действия Юргена Хабермаса / Д. В. Косенко // Вестник Российского университета дружбы народов: Серия политология - М.: ИПК РУДН, 2013. Вып. 4. С. 98-106.

8. Мальцев Г. В. Социальная справедливость и право / Г. В. Мальцев. М.: Мысль, 1977. 255 с.

9. Нерсесянц B. C. Философия права: учеб. для вузов / В. С. Нерсесянц. М.: ИНФРА-М: Норма, 1997. 647 с.

10. Політична енциклопедія / [гол. редкол. Ю. Левинець]. К.: Парламентське видавництво, 2012. 808 с.

11. Філософський енциклопедичний словник / [гол. редкол. В. І. Шинкарук]. К.: Абрис, 2002. 744 с.

12. Шматко Н. Феномен публичной политики / Н. Шматко // Социологические исследования. 2011. № 7. С. 106.

13. Barnett R. The Structure of Liberty: Justice and the Rule of Law. Oxford University Press, 2000. 368 р.

Размещено на Allbest.ru