Інституціоналізація політичної опозиції: залучення досвіду країн перехідних демократій

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 321.022

Харківський національний університет ім. В.Н. Каразіна

ІНСТИТУЦІОНАЛІЗАЦІЯ ПОЛІТИЧНОЇ ОПОЗИЦІЇ: ЗАЛУЧЕННЯ ДОСВІДУ КРАЇН ПЕРЕХІДНИХ ДЕМОКРАТІЙ

Д.О. Манойло

Феномен опозиції є природнім явищем суспільного життя так само, як політична опозиція є природною складовою будь-якої політичної системи, що розвивається за демократичним вектором. Оскільки Україна намагається реформувати існуючу політичну систему таким чином, щоби вона більше відповідала європейським стан дартам, все частіше підіймається питання про інституційне оформлення політичної опозиції. Останнє необхідне для того, щоб політична опозиція мала змогу артику лювати інтереси своїх виборців та нейтралізувати їхні протестні настрої, що стає особливо актуальним на тлі останніх подій в Україні.

Особливо необхідною інституціоналізація політичної опозиції стає в країнах з великою кількістю національних меншин або багаточисельною меншиною, що має великий протестний потенціал.

метою цієї статті є аналіз існуючих форм інституціоналізації в країнах Латинської Америки з гібридними політичними режимами та в країнах Східної Європи, що пройш ли консолідацію демократії. Також задачами цієї статті дослідниця вважає аналіз фено мену запозичення форм інституціоналізації країнами, що проходять демократизацію, оскільки все частіше в українському політикумі йде мова про запозичення тих чи інших юридичних норм, правил Західної Європи для їх впровадження в українську правову систему. Прикладом останнього може вважатися заява міністру економічного розвитку та торгівлі України Павла Шеремета від 13.03.2014 [1].

Вивчення інституту політичної опозиції є наразі дуже актуальним в політичній науці. Так, серед закордонних дослідників даною проблематикою займаються Д. Алтман, Ф. Гізо, Р. Даль, Ц. Зукко, Е. Колінскі, Х. Лінц, А. Пшеворський, Г Рот, Л. Хелмс. Серед вітчизняних дослідників слід відмітити наступних: В. Бусленко, А. Гаргун, С. Грабовський, Б. Зажигаєв, Д. Зубрицька, У Ільницька, А. Колодій, Ю. Лагутов, Л. Шангіна.

Зважаючи на те, що в сучасній українській політології та законодавстві України нема єдиного визначення поняття політичної опозиції, дослідниця вважає за потрібне акцентувати на тому, що в даному дослідженні при використанні понят тя політичної опозиції авторка використовує ресурсний підхід до визначення цьо го терміну через специфічний контекст української політики. А саме, дослідниця визначає політичну опозицію як організованої групи політичних суб'єктів, що веде боротьбу за володіння домінуючим політичним ресурсом системи.

Вивчаючи та аналізуючи досвід інституціоналізації політичної опозиції в країнах Європи, можна помітити, що в багатьох країнах, в яких процес інституціалізації опозиції завершився ще у другій половині ХІХ ст. і сформувалось ліберально- демократичне уявлення про політичну опозицію як про інтегральний елемент процесу реалізації народної волі, так само необхідний як влада і парламентська більшість, наразі інститут політичної опозиції немає чітких гарантій, закріплюючих їхнє право на існування. Тобто сам інститут існує та функціонує завдяки неформаль ному праву, яке полягає у всезагальному усвідомленні необхідності та важливості цього інституту.

У більшості європейських країн практика правового гарантування діяльності інституту опозиційного уряду відсутня [2]. Так, парламентська опозиція у Франції не має можливості впливати на ухвалені політичні рішення та на порядок денний парла менту, не має закріпленого статусу і прав щодо контролю над діяльністю уряду.

Президент Франції навіть в опозиції залишається главою держави, він політично незалежний від уряду та має суттєві можливості впливу на державну політику (право розпуску Національних Зборів (раз на рік); право подавати запит щодо відповідності будь-якого законопроекту до Конституції в Конституційну Раду (ана лог українського Конституційного Суду); право відмовитися підписувати будь-яке рішення парламенту і повернути його на подальший розгляд; право відмовитися підписувати постанови уряду, що означає потребу проведення цієї постанови через парламент як законопроекту.

Президент Франції не координує свої дії з парламентською меншістю. Опозиція за французьким варіантом змішаної системи є слабкою. Крім того, у Франції, на відміну від Англії, опозиція не наділена жодним спеціальним статусом і не має жодних повноважень, що компенсують, наприклад, можливість формувати порядок денний парламенту впродовж певної кількості днів на місяць. Президент Франції навіть за умови співіснування з опозиційним його політичній силі урядом прагне залишатися на вершині піраміди ухвалення рішень. Зазвичай він обирає більш кон сенсусну лінію поведінки у стосунках з урядом. Тому постійної координації зусиль президента з парламентською меншістю немає.

Можливості для опозиційної діяльності у Франції досить обмежені. Це одна з причин великої популярності непарламентських форм протесту й опозиційної діяльності у Франції: страйків, демонстрацій, акцій непокори. До того ж, як свідчить досвід, часто ці акції мають вагому частку насильства. Це відбувається тому, що французьке суспільство досить сегментоване й інтереси різних його сегментів ча сто суперечать одне одному. А парламент з огляду на невисоку роль опозиції не є майданчиком, на якому ці інтереси можна узгодити. В умовах, коли президент і уряд належать до різних політичних сил, вади цієї системи достатньо великі: простір для опозиційної діяльності не збільшується суттєво, однак відповідальність за ситуацію сильно розмивається. Це знижує загальний рівень легітимності системи.

У Франції також існує традиція зустрічей президента з опозицією. Відповідно до іншої, також не закріпленої в Конституції традиції, при створені парламентсь ких слідчих комісій до їх складу входять (пропорційно до розміру фракцій у Національних Зборах) представники усіх політичних груп.

Натомість, формування політичних систем країн Латинської Америки відбувалося переважно за північноамериканською моделлю. Тож, в даному регіоні в більшості випадків функціонує президентська система влади. Не зважаючи на те, що багато країн Латинської Америки формально є багатопартійними, ці партії доволі обмежені в законодавчій діяльності і де-факто стають одним з президентських інструментів та не викликають довіри в населення. Роль опозиції в даному регіоні загалом є не значною. Розглянемо окремі найцікавіші політичні інститути країн Латинської Аме рики, які блокують та нейтралізують політичну опозицію, оскільки в цьому регіоні поняття стабільно організованої опозиції практично не існує [3]. Зазвичай, поразка партії (опозиційної) на виборах призводить до її виходу з політичної арени.

В латиноамериканських країнах з однопалатним законодавчим органом його голова володіє супер-повноваженнями (регулювання всього законодавчого про цесу, тривалості сесій, призначення доповідачів та постійних комітетів, розгляд законопроектів). Зазвичай головою парламенту є депутат правлячої партії, який проводить лінію своєї партії та не допускає членів опозиційних партій до роботи в комітетах, позбавляє права впливати на розробку законопроектів, а розроблені опозицією законопроекти, що йдуть всупереч волі правлячої партії, не допускає до розгляду або голосування в парламенті. Опозиція практично позбавлена права впливати на розробку або прийняття законодавчих актів.

В країнах Латинської Америки з двопалатним законодавчим органом інститутом, що нейтралізує опозицію, є комітетська система. Вона полягає в тому, що кожна па лата має свою комісію по роботі палати, що складається з голови, його заступників та голів парламентських фракцій або блоків. Такі комісії встановлюють та затвер джують повістку дня подальших сесій палати. Також існують постійні комітети, які утворюються в сенаті та палаті представників. Зазвичай кількість таких комітетів не обмежена ані на законодавчому, ані на конституційному рівні (виключенням є Еквадор), отже на практиці, ці комітети утримують в своїх руках майже всю законо давчу діяльність. Як наслідок, інститут комітетської системи дозволяє президенту та уряду здійснювати повний контроль над законодавчим процесом. Даний інститут надійно блокує появу небажаних законопроектів, штучно блокуючи їх, або за допо могою «внесення правок» переробляє їх на свою користь.

Місцеве самоврядування також виключає співпрацю з опозицією або допуск її до законодавчої діяльності, навіть в федеративних латиноамериканських державах.

Проте в Латинській Америці є країна і з контрастним функціонуванням інституту політичної опозиції. Це - Уругвай.

Уругвай є однією з найбільш політично розвинених держав регіону. Ця країна називає себе «Швейцарією Латинською Америки», оскільки вона скопіювала багато політичних інститутів (наскільки їх можна технічно скопіювати) зі швейцарської моделі прямої демократії. Як і передбачає інституціональна теорія, «скопійовані» інститути, на жаль, не копіюють успіх, тому в Уругваї наслідки були специфічними, з огляду на історію та традиції країни [4].

Тут панує особлива трипартійна система, в якій кожна партія в своїй структурі має багато фракцій, а також дворівневі вибори (спочатку внутрішньопартійні - між кан дидатами від фракцій, потім - загальнонаціональні вибори). Всі три головні партії мають довгу для країни історію (2 з них заснувалися на початку ХХ ст., 1 наприкінці 60-тих рр.) [5, с. 96]. Враховуючи систему представницької демократії, партії знахо дяться в прямій конкуренції між собою, проте, як показує практика, вони змушені співпрацювати одна з одною. Так, опозиція складається з тих двох партій, що на брали, відповідно, 2 та 3 місце на виборах. За умов набрання партією-лідером за малого відсотку для абсолютної більшості, вона отримує менший відсоток, ніж інші дві партії. Отже, зазвичай одна з опозиційних партій входить в правлячу коаліцію, завдяки чому зберігається баланс сил. Проте, якщо існуюча система в Швейцарії за снована на базі різнорідного суспільства і виправдовує свої сподівання, то в Уругваї суспільство практично однорідне, і така система навпаки блокує зріст потужності опозиційних партій.

Слід відзначити, що завдяки існуючій партійній системі, опозиція Уругваю част ково формує кабінет міністрів та активно приймає участь в обговоренні парла ментських домовленостей, хоч опозиція і вимагає більших прав.

В той же час Азія до останнього часу більшою мірою залишалася частиною світу, де інститут політичної опозиції був нівельованим навіть в успішних країнах. Приміром, до 1993 р. політичну систему в Японії називали «півторапартійною» че рез те, що при існуванні на політичній арені двох конкуруючих партій (ліберальної та соціалістичної) при владі завжди залишалася одна, а інша завжди була в опозиції. Так продовжувалося з 1955 р., поки в 1993 р. правляча ліберальна партія не програ ла вибори, а у нижню палату парламенту пройшло 8 партій. Після того, як у 1994 р. був прийнятий закон «Про підтримку політичних партій», уряд став коаліційним. Коаліцію в різні часи складали від 3 до 8 партій.

Тепер зосередимось на перехідних країнах Східної Європи, досвід яких дослідниця вважає важливим для вивчення та подальшого використання при розробці моделі інституціоналізації української політичної опозиція. При цьо му авторка наголошує саме на розробці такої моделі, а не на копіюванні «вдалого досвіду» через нижченазвані причини.

Отже, цікавим є досвід інституціоналізації політичної опозиції в Литві. Дана країна є змішаною республікою та має майже досконалий легальний інститут політичної опозиції. В конституції країни та різноманітних нормативно-правових актах прописані чіткі визначення опозиції, процедури її утворення та розпуску, пра вовий статус та можлива діяльність.

Згідно литовського законодавства, політична опозиція наділена широкими по вноваженнями щодо контролю уряду та впливу на законодавчий процес [6].

Так, заступником (-ами) спікера, головою бюджетної комісії призначаються члени опозиційної партії, а законопроекти, подані від опозиції мають право позачергового розгляду. Лідер опозиції має право на першочергову доповідь у Сеймі, пропону вання розгляд законопроектів в терміновому порядку, в ходить до правління Сейму (разом з головою Сейму та його заступником впливає на вирішення організаційних питань щодо роботи Сейму).

Країни перехідних демократій мають свою власну специфіку, особливо в період трансформацій. Країни ЦСЄ вирішували питання політичної опозиції на свій роз суд, закріплюючи статус інституту в кожному випадку по-своєму. Саме закріплений інститут політичної опозиції дозволив даним країнам вдало провести трансформацію та демократизацію. Проте існує також практика зведення політичної опозиції в бік ідеологї опозиційності, яка додає електоральних балів та дозволяє грати на почут тях обурення в населення. інституціоналізація політичний опозиція демократія

В умовах перехідного періоду кінця 80-х - початку 90-х років в країнах Центрально-Східної Європи встановилася певним чином рівновага політичних сил, що об'єктивно сприяло розвитку діалогової політичної культури, стимулювало взаємні поступки і пошуки балансу інтересів. Компроміси, які виникали в ряді країн ЦСЄ можна характеризувати як вимушені угоди (пакти) між лідерами провладних політичних партій та опозиційних політичних сил. На думку Л.Ф. Шевцової, «...не лише в латиноамериканських країнах, але пізніше і в Угорщині, Польщі, Чехії саме політика пактів являлась основним гарантом посттоталітарної трансформації. Ця політика зняла напругу зі ще слабких інститутів, обмежила рівень конфліктності, сприяла формуванню цілої системи договорів між владою і суспільством, між гро мадянськими і військовими, між підприємцями і робітниками» [7, с. 82]. На думку А.Пшеворського, у випадку, якщо інституційні пакти встановлюють правила гри, а останнє віддають на відкуп конкуренції, то вони відіграють істотно важливу роль, забираючи головні політичні питання зі сфери суперництва. Такі пакти необхідні для захисту демократичних інститутів від тиску, до якого вони ще не здатні про тистояти [8, с. 6].

Варто зазначити, що можливість укладання подібних угод визначалася не лише здатністю правлячої партії до діалогу, а й несистемним характером самої опозиції, прагненням до кооперативної взаємодії з владою. При цьому на етапі перехідного періоду від авторитаризму до демократії досить суперечливо розглядається сама опозиція. Адже в основному політична опозиція в країнах ЦСЄ була націлена на демонтаж комуністичної влади і побудову демократії. Проте в перехідний період, який називають транзитним, є певна невизначеність політичного режиму. З однієї сторони в умовах лібералізаційних процесів він вже не є авторитарним, однак ще далекий від демократичного [9].

Результатом компромісного вирішення політичних конфліктів в Польщі, а також в Угорщині, Болгарії стало погодження правил взаємної конкуренції і співробітництва між політиками а також взаємне визнання себе як рівнозначних партнерів, легітимізованих до участі в спільних погоджених діях. Це в подальшому сприяло інституалізації політичної опозиції, розвитку її парламентських форм та загалом лібералізацію політичного режиму [9].

Процес стабілізації політичної системи, пов'язаний з завершенням транзитив ного періоду, супроводжується зниженням політичної впливовості та поширенням дискурсу ідеології опозиційності. Натомість відбувається перехід до нормальної конкуренції різних політичних ідеологій, кожна з яких репрезентує певний тип ба чення політичного розвитку, і які можуть змінювати одна одну в ході ротації або суцільної зміни політичних сил, котрі концентрують у своїх руках основні повнова ження реалізації державної влади.

сучасна ситуація в Україні характеризується не лише постійною динамікою у розстановці сил на політичній арені, а й модифікацією політичної системи, пов'язаною з конституційними реформами та перенесенням основного важеля впливу в системі органів державної влади то до президента, то до прем'єр-міністра. Відповідно це обумовлює переміщення акценту у протистоянні опозиції та влади у площину «парламент - уряд». Складність визначення поняття опозиції в сучасних умовах умовлена тим, що, по-перше, президент залишається носієм вагомих влад но-розпорядчих (кадрових, контрольних тощо) повноважень, а відтак визначити спрямування діяльності опозиції (опозиція до Президента, до Кабінету Міністрів тощо) нині набагато складніше, ніж у попередні роки; по-друге, парламентська меншість сама по собі не є однорідним утворенням.

Чинне законодавство України надає парламентській меншості ряд прав.

Зокрема, з принципу пропорційного розподілу посад в органах парламенту, парла ментських делегаціях прямо випливає право фракцій меншості на участь у розподілі керівних посад в комітетах Верховної Ради України, тимчасових спеціальних і слідчих комісіях, посад в органах, які формуються за участю парламенту, у кількості, пропорційній до чисельності кожної з таких фракцій. Парламентська меншість вже має можливість ініціювати створення тимчасових слідчих комісій парламенту, про цедуру притягнення Кабінету міністрів України до політичної відповідальності, можливість впливати на законодавчий процес на етапі розгляду законів, ухвалених парламентською більшістю і повернених для повторного розгляду парламентом із зауваженнями Президента України.

Нетиповим для зарубіжної практики є і закріплення за парламентською меншістю права ініціювання кадрових призначень в органах внутрішнього та зовнішнього фінансового контролю (в Україні - Голова КРУ та Рахункової палати), центральних органах виконавчої влади. Навпаки - призначення представників опозиції на поса ди в урядовій адміністрації свідчать про втрату опозиційного статусу, оскільки тим самим опозиція бере на себе частину політичної відповідальності за впровадження урядової політики у відповідних секторах публічного управління.

Отже, підсумовуючи все вищезазначене, можна зробити певні висновки дано го дослідження, що стосувалося вивчення досвіду інституціоналізації політичної опозиції в зарубіжних країнах.

- Незважаючи на те, що в багатьох успішних демократичних країнах ми може мо побачити відсутність чітких юридичних норм, що стосувалися би закріплення гарантій діяльності політичної опозиції, така практика є досить корисною для країн перехідного типу, які мають на меті модернізацію існуючої політичної системи. Це обумовлено тим, що у державах зі сформованими демократичними режимами важливість діяльності політичної опозиції не ставиться під питання ані урядом чи правлячою парламентської більшістю, ані виборцями. В країнах, що тільки прохо дять демократизацію політичних інститутів,є великий ризик відкату демократизації. Саме тому, для консолідації демократії, для унеможливлення відкату цього процесу, діяльність політичної опозиції, як і її чітке визначення, має бути чітко закріплені в нормативно-правовій системі.

- Приклад Уругваю, а саме, повне копіювання політичної системи Швейцарії, включаючи і елементи, що стосуються інституціоналізації політичної опозиції, дає певний позитивний результат, особливо враховуючи повну його відсутність в інших країнах регіону. Проте, таке копіювання теж привносить свої негативні наслідки. Тому, при розробці національної стратегії модернізації політичної системи України, необхідно враховувати вдалий досвід інших держав, але не копіювати його наосліп, а модернізувати систему, враховуючи і національні особливості та специфічні риси української політики.

- Різні країни розвиненої демократії мають різну історію переходів влади від одного уряду до іншого. Кожен перехід влади в тій чи тій країні відбувався за індивідуальним сценарієм. Аналізуючи свій досвід і досвід інших країн у цих про цесах, вивчаючи чинники, які на них впливають, і наслідки різних сценаріїв, країни розвиненої демократії дійшли висновку про доцільність встановлення певних фор мальних рамок, які давали б змогу з урахуванням політичного складника проце су зміни уряду при владі: мінімізувати пов'язані із цим ризики, згладити можливі конфлікти, забезпечити оптимальну тривалість процесу переходу та підвищити його ефективність і результативність. Ці рамки, так само як і процес змін, мають у різних країнах індивідуальні особливості, зумовлені їхніми політичними система ми, системами права, досвідом і традиціями.

- сучасна теорія інституційного дизайну пропонує багато концепцій оформ лення політичної опозиції для всіх політичних та партійних систем. Враховуючи специфіку держави, її інститутів можна виробити власну найбільш оптимальну мо дель, проте слід пам'ятати, що не буває ідеальних концепцій, і кожна модель несе в собі певні недоліки. В побудові інституту політичної опозиції слід враховувати не лише формальні рамки, а й такі фактори, як зміна урядів, тобто переходу влади від уряду до колишньої опозиції, адже конфліктів з приводу передачі влади не буде, якщо статус опозиції буде дозволяти робити вплив на поточну владу.

Бібліографічні посилання

1. Zucco C. Legislative Coalitions in Presidential Systems: The Case of Uruguay / C. Zucco // Latin American politics and society. - Volume 55, Issue 1. - Р 96-118. - Spring 2013.

2. Статус опозиції: вітчизняний та зарубіжний досвід, рекомендації. Інформаційно-аналітичне дослідження. / // Лабораторія законодавчих ініціатив. - К. - 2006.

3. Шевцова Л.Ф. Дилеммы посткомунистического общества / Л. Ф. Шевцова // Политические ис следования. - 1996. - №5. - С. 82-96

4. Пшеворський А. Переходы к демократии / А. Пшеворський // Путь. - 1993. - №3. - С. 6-18

Анотація

Детально розглядаються та аналізуються форми інституціоналізації політичної опозиції, що існують на сьогоднішній день як в країнах ЄС, так і в країнах перехідних демократій. Досліджуються наслідки вживання тієї чи іншої моделі інституціоналізації. В ході дослідження були розглянуті держави з різними типами політичних систем і формами правління. На кон кретних прикладах досліджені як формальні, так і неформальні механізми функціонування політичної опозиції.

Ключові слова: політична опозиція, інституціоналізація, країни перехідних демократій, політична система.

Детально рассматриваются и анализируются формы институционализации политической оппозиции, существующие на сегодняшний день как в ЕС, так и в странах переходных демокра тий. Исследуются последствия применения той или иной модели институционализации. В ходе исследования были рассмотрены государства с разными типами политических систем и форма ми правления. На конкретных примерах исследованы как формальные, так и неформальные механизмы функционирования политической оппозиции.

Ключевые слова: политическая оппозиция, институционализация, страны переходных демократий, политическая система.

Forms of institutionalizing of the political opposition, which exist today in the European Union and transition democracies, are reviewed and analyzed in detail in the article. Consequences of a particular model of institutionalizing are studied. During the study, European states with different types of political systems and forms of government were considered. Both formal and informal mechanisms of functionalizing of the political opposition were studied on concrete examples. The research is concentrated on two major topics or issues. On the one hand, it makes the case for distinguishing different sets of constitutional devices designed to facilitate and channel legitimate political opposition to the government. On the other hand, a brief portrait of what is being considered to represent the key models of institutionalizing political opposition at the constitutional level should be suggested. For each of these models a “prototype” may be found among the consolidated liberal democracies.

Key words: the political opposition, the institutionalizing, the experience of transition democracies, political system.

Размещено на Allbest.ru