Особливості бюрократизму в системі державного управління України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСОБЛИВОСТІ БЮРОКРАТИЗМУ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ

А.М. Порайко, асп. ІЗВРУ, Київ

Анотація

У статті здійснено теоретико-методологічний аналіз бюрократизму в системі державного управління. Наголошено на актуальності доктринального аналізу підходів, що сформувалися у вітчизняних і зарубіжних дослідженнях щодо визначення його змісту та сутності. Визначено характерні риси та обґрунтовано негативний вплив бюрократизму на суспільні процеси. Названі проблеми та особливості формування системи державного управління в Україні. Проведено порівняльний аналіз бюрократизму в системі державного управління та в приватному секторі. Окрему увагу приділено особливостям субкультури бюрократизму та феномену "почуттів близькості" або "прихильності". Відзначено, що перспективу подальших досліджень складають питання запровадження демократичних засад державного управління з метою протидії бюрократизму; аналіз люстрації в контексті протидії бюрократизму на державній службі; взаємозв'язок бюрократизму і корупції.

В статье осуществлён теоретико-методологический анализ бюрократизма в системе государственного управления. Отмечена актуальность доктринального анализа подходов, сформировавшихся в отечественных и зарубежных исследованиях по определению его содержания и сущности. Определены характерные черты и обоснованно негативное влияние бюрократизма на общественные процессы. Названы проблемы и особенности формирования системы государственного управления в Украине. Проведён сравнительный анализ бюрократизма в системе государственного управления и в частном секторе. Отдельное внимание уделено особенностям субкультуры бюрократизма и феномену "чувства близости" или "привязанности". Отмечено, что перспективу дальнейших исследований составляют вопросы внедрения демократических принципов государственного управления в целях противодействия бюрократизма; анализ люстрации в контексте противодействия бюрократизму на государственной службе; взаимосвязь бюрократизма и коррупции. Ключевые слова: бюрократизм, государственное управление, система, противодействие, Украина.

Annotation

А. Porayko, PhD student

Legislation Institute of the Verkhovna Rada of Ukraine, Kyiv

FEAUTURES OF RED TAPE IN PUBLIC ADMINISTRATION OF UKRAINE

In the article it is done theoretical and methodological analysis of bureaucracy in public administration. It is emphasized the relevance of doctrinal analysis approaches that have emerged in domestic and foreign studies to determine its content and nature. It is identified characteristic features and grounded the negative impact of bureaucracy on social processes. It is addressed the problems and peculiarities of the formation of public administration in Ukraine. It is made comparative analysis of bureaucracy in public administration and the private sector. Special attention is paid to features of bureaucracy subculture and phenomenon of "feelings of closeness" or "affection". It is noted that the prospect of further studies constitute the introduction of democratic principles of administration to counter the bureaucracy; lustration analysis in the context of combating bureaucracy in the public administration; relationship of bureaucracy and corruption.

Key words: red tape, public administration, system, contraction, Ukraine.

демократичний бюрократизм корупція люстрація

Вітчизняна наука державного управління переживає черговий непростий етап свого становлення, який відбувається під визначальним впливом глобалізаційних і регіональних інтеграційних процесів. Поновлення процесу європейської інтеграції стало демократичною відповіддю на виклики глобалізації, наслідком налагодження співпраці суспільства і влади.

Актуальність доктринального аналізу підходів, що сформувалися у вітчизняних і зарубіжних дослідженнях щодо визначення змісту й сутності бюрократизму, зумовлюється, по-перше, відсутністю усталеної традиції запровадження демократичних засад у системі державного управління України з метою протидії бюрократизму, недостатнім доктринальним опрацюванням змісту цих категорій для використання в державно-управлінській науці з урахуванням кращого світового досвіду.

По-друге, пізнання змісту поняття "бюрократизм" з позиції державно-управлінської науки, що зроблено у роботах вітчизняних дослідників, не може повною мірою розкрити його сутність, враховуючи початок нової віхи реформування державного управління, спрямованої на забезпечення демократичних соціальних змін у суспільстві.

По-третє, донедавна бюрократизм у державному управлінні досліджувався переважно на основі емпіричних даних, як правило, без детального аналізу причин і умов його поширення, зокрема в контексті державної служби, протидії тяганині, зайвій паперотворчості, архаїчності. Однак зміни в суспільній свідомості, пов'язані з підтримкою демократичних засад, вимагають нових підходів і поглядів на проблематику, історичне коріння якої сягає періоду виникнення управлінського апарату держави.

Зрозуміло, що дати відповідь на всі ці проблемні питання в межах однієї статті неможливо, та й недоцільно, оскільки основною гіпотезою нашого дослідження є твердження, що запровадження демократичних засад протидії бюрократизму в системі державного управління сприятиме мінімізації його негативних наслідків і підвищенню ефективності вищезазначеної системи. Ця публікація є частиною комплексного дослідження демократичних засад протидії бюрократизму в системі державного управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Серед досліджень попередників необхідно відзначити роботи видатного німецького соціолога Макса Вебера, який уперше ввів у науковий обіг термін "бюрократія", що згодом став основою терміну "бюрократизм". Під терміном "бюрократія" вчений запропонував розуміти специфічне явище - систему організацій з чітко вираженим розподілом функцій, чіткими нормами й правилами, формалізованим характером стосунків, ієрархічною побудовою та управлінською структурою [7 р. 56].

За М. Вебером, бюрократія - це чистий та високорозвинений тип панування, а саме легального панування, заснованого на праві й законі. Бюрократичне управління означає панування через знання, і у цьому полягає його специфічний раціональний характер [1 с. 193].

Вітчизняна дослідниця В. Скрипнюк здійснила аналіз правового, політологічного, соціологічного, історичного та культурологічного аспектів бюрократизму, під яким вона розуміє перверсивну форму професійного управління, засновану на закріпленні функцій визначення цілей та прийняття рішень корпоративним управлінським прошарком, який заміщає суспільний і державний інтерес своїм особистим. Дослідниця розмежовує бюрократію - раціональну і структурно необхідну систему з реалізації діяльності, пов'язаної з управлінням у широкому значенні цього терміна від бюрократизму - деструктивного, суспільно-небезпечного ефекту, що породжується у процесі функціонування і діяльності бюрократичного апарату. До ознак останнього як суспільно-політичного явища відносяться корпоративізм, безвідповідальність, консерватизм і формалізм, кар'єризм, свавілля, користолюбство, протекціонізм [4, с. 183-185].

В. Цвєтков і В. Горбатенко приділили особливу увагу проблематиці бюрократії й бюрократизму в радянський період, їх взаємозв'язку з демократією, окреслили причини й наслідки кризових явищ як раннього періоду державного управління незалежної України, так і відлуння тих проблем у наш час. Це дослідження є важливим, оскільки у ньому розпочато вирішення проблеми, винесеної в назву нашої публікації. Однак зазначимо, що самі дослідники у передмові зазначають, що їхня праця не претендує на повноту охоплення всіх питань, враховуючи їх складність і багатогранність. Деякі питання мають постановочний характер та й сам підхід до проблеми демократії, управління і бюрократії відносно новий у науці [5, с. 15].

Метою статті є аналіз наукових джерел задля встановлення особливостей вітчизняного бюрократизму в системі державного управління та розробки у подальшому пропозицій і рекомендацій щодо зменшення його негативного впливу на суспільні процеси.

Досягнення зазначеної мети дасть можливість вирішити такі завдання: узагальнення робіт попередників щодо встановлення генезису бюрократизму в незалежній Україні; обґрунтування причин формування особливостей вітчизняного бюрократизму в порівнянні з іншими державами.

Виклад основного матеріалу. Історія українського державотворення свідчить, що формування системи державного управління відбувалося політичною елітою політико-адміністративної системи Радянського Союзу, яка залишилася при владі, на відміну від Польщі, Чехії, Румунії, Литви тощо, де було проведено люстрацію. Будь-які реформаторські процеси, яких вимагало тогочасне суспільство, проводилися фактично представниками колишньої радянської номенклатури.

Згадуючи цей період, М. Мінаков писав, що для тих, хто мав змогу спостерігати українські владні еліти в Києві першої половини 90-х років, був очевидним розрив між очікуваннями та наявним станом справ [3].

Ймовірно, що причиною цьому була недосвідченість політичної еліти, пов'язана з орієнтацією на виконання вказівок союзного центру. Ринкові перетворення здійснювалися шляхом сліпого копіювання рішень, опрацьованих або в Росії, або в країнах розвинутого ринку, а закони, що приймалися за порадами західних експертів, як правило, були відірваними від реальності [2].

Крім бюрократичної системи управління радянського зразка, Україна успадкувала й радянський бюрократизм разом з усіма його вадами. Йдеться про відчуження народу від управління суспільними справами, колективний бюрократизм, користолюбство, марнотратство, безгосподарність, бездушне ставлення до людей, безвідповідальність, неорганізованість, байдужість, кар'єризм, протекціонізм, земляцтво, кумівство, низьку виконавчу дисципліну, корупцію, бюрократичне хамство, підлабузництво й улесливість, бездушну казенщину й несвободу, зневіру і безвладдя громадян тощо.

На думку В. Цвєткова, значним був відрив чиновників від народних мас, що проявлялося в неуважному ставленні до інтересів й потреб простих людей; канцелярських методах роботи; тяганині, формальному ставленню до службових обов'язків; прагненню розглядати себе як привілейованих осіб порівняно з масами [6, с.143].

Причиною такої ситуації була слабкість громадянського суспільства радянського періоду, яке почало зароджуватися за кілька років до розпаду СРСР, а також його незначний вплив на формування політики та прийняття управлінських рішень на початку розбудови незалежної України. Не менш важливим, на нашу думку, є те, що бюрократичний апарат за своєю природою зацікавлений в автократії, оскільки обидва її прояви тоталітарний і авторитарний збільшують можливості щодо впливу на суспільні процеси, зменшуючи необхідність у задоволенні потреб громадян. Результати "м'якого" одержання незалежності ми відчуваємо донині. Незважаючи на те, що за 23 роки в суспільному житті зазнали змін, іноді докорінних, майже усі сфери, структура бюрократичного апарату залишилася практично нереформованою. Етатизм як складова радянської ідеології, пов'язаний із відмежуванням держави від суспільства, й відповідно, бюрократичного апарату від соціуму, знайшов своє юридичне закріплення у Законі України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року. Незважаючи на те, що до основних засад державної служби віднесено принципи служіння народу та пріоритету прав людини і громадянина, сама сутність державної служби як професійної діяльності осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів, відображає "державоцентриську модель" державного управління.

Іншою проблемою законодавчого регулювання державної служби є відсутність цілепокладення та спрямованість діяльності бюрократичного апарату на процес, а не на результат. Якщо порівнювати бюрократизм у системі державного управління з бюрократизмом у приватному секторі, то такі його прояви, як канцелярщина, паперотворення, тяганина тощо, характерні в основному державним органам. Бізнес-середовище націлене на одержання прибутку, побудоване на принципі конкуренції та спрямоване на результат, що не сприяє затягуванню процесу чи процедури, оскільки втрата часу рівнозначна втраті грошей.

Однією з причин вищеназваних проявів бюрократизму є те, що чиновникам притаманний консерватизм, стійкість до змін, і це сприймається ними як потенційна загроза подальшому їх існуванню. Запровадження новітніх технологій, наприклад комп'ютеризація чи електронна система документообігу, оптимізує роботу чиновників, що може призвести до скорочення їх кількості. Інновації змушують підвищувати кваліфікацію державних службовців, що призводить до конкуренції між молодим, як правило, більш прогресивним поколінням, і старшим, якому складніше пристосовуватися до революційних форм науково-технічного прогресу.

Бюрократизм як відірваність адміністративного апарату управління від суспільних потреб має власну субкультуру. Дослідники Ф. Рігс [9] та Горан Гайден [8] пояснюють бюрократичну поведінку як культуру та феномен "почуттів близькості" або "прихильності", яким охоплено всі державні установи. Поява та існування цього явища зумовлюється такими особистісними стосунками, як наявність родинних зв'язків, клановість, належність до етнічних груп та ін. Подібна "прихильність" чиновників до цих зв'язків може переважати "раціональні" характеристики адміністративної структури. Феномен "почуттів близькості" відображається у фаворитизмі, важливості особистих зв'язків із бюрократією та його патронажу, просування по службі на основі "хто ти є", а не професіоналізму або досвіду, наданні певній групі або території ресурсів, а також присвоєнні державних ресурсів для приватних цілей. Така бюрократична поведінка має місце у середовищі слабких держав [10], в яких держава і суспільство охоплені суперечкою щодо суб'єктів розроблення і впровадження правил, що фактично регулюють усталений порядок повсякденного життя. У країнах з розвинутим громадянським суспільством, в яких державний сектор невеликий, значно менше проявів бюрократичної поведінки.

Перманентні політичні та економічні проблеми української держави, відсутність доброчесності державних службовців, призвели до моральної деградації значної частини суспільства, що позначилося й на управлінському апараті держави. Така ситуація сприяє поширенню бюрократизму, оскільки населення змушене змиритися з "егоїзмом" бюрократії, яка, зі свого боку, ще більше віддаляється від суспільних проблем, намагаючись підмінити державні інтереси власною корпоративною метою.

Висновки. Україна встала на шлях побудови демократичної, правової, соціальної держави, тому це вимагає від державних службовців вміння конструктивно ИЗВРУ, Киев працювати в новій суспільній ситуації, яка відзначається плюралізмом, посиленням наукових підходів до державного управління, збільшеним використанням інформаційних технологій. До управління державою має прийти нова генерація фахівців, у свідомості якої є розуміння, що державний діяч перебуває на службі у народу, а не навпаки. У цьому полягає важлива відмінність сучасної державної служби від бюрократичного апарату командно-адміністративної системи. Реалії життя вимагають нової свідомості людей, яким належить продовжувати демократичні перетворення в державі. При цьому нова свідомість службовців має базуватись на знанні та вмінні вчасно та якісно застосувати право.

Резюмуючи викладений матеріал, зазначимо, що до особливостей бюрократизму в системі державного управління України належать:

1. Значний вплив на бюрократичну систему незалежної України радянської номенклатури, яка за відсутності люстрації забезпечила "наступність і збереження інституційної пам'яті" радянської партійної бюрократії разом із усіма бюрократичними вадами;

2. Слабкість громадянського суспільства, яке ще донедавна не могло і не вміло ефективно впливати на прийняття управлінських рішень, контролювати діяльність держави та прояви бюрократизму в публічному секторі;

3. Побудова державного апарату за "державоцентриським" принципом, який не відповідає реаліям сьогодення й потребує запровадження демократичних засад для покращення ситуації;

4. Відсутність доброчесності в діяльності державних службовців, як необхідної умови якісної бюрократії в системі державного управління.

Перспективу подальших досліджень складають питання запровадження демократичних засад державного управління з метою протидії бюрократизму; аналіз люстрації в контексті протидії бюрократизму на державній службі; взаємозв'язок бюрократизму і корупції тощо.

Список використаних джерел

1. Вебер М. Господарство і суспільство: нариси соціології розуміння / Макс Вебер; з нім. пер. М. Кушнір. - К.: Вид. дім. "Всесвіт", 2012. 1112 с.

2. Кульчицький С. Політична еліта в радянській і незалежній Україні / С. Кульчицький // День, №143, (2001).

3. Мінаков М. Якість влади: спроба оцінки українських еліт / М. Мінаков // Критика, 2010. - 7 - 8 (153 - 154), с. 2.

4. Скрипнюк В. М. Бюрократизм в системі державного управління та механізм його подолання: дис. канд. юридич. наук: 12.00.01. / В. М. Скрипнюк. - О., 1999. - 186 с.

5. Цвєтков В. В. Демократія - Управління - Бюрократія: в контексті модернізації українського суспільства [монографія] / В. В. Цвєтков, В. П. Горбатенко / К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. - 248 с.

6. Цвєтков В. В. Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект) / В. В. Цвєтков. - Харків: Право, 1996. - 164 с.

7. Encyclopedia of governance: in 2 volumes / [Mark Bevir (Ed.) etal.].

8. London: SAGE Publications Ltd., 2007. - Vol. 1. - 1028 p.

9. Hyden G. No Shortcuts to Progress / Goran Hyden. - University of California Press, 1983, - 223 p.

10. Riggs F. Administrationin Developing Countries: TheTheory of Prismatic Society / Fred W. Riggs. - Houghton Mifflin Co., 1964. - 477 p.

11. Turner M. Bureaucracy: Obstructing or Facilitating Development? / Mark MacDonald Turner, David Hulme // Governance, Administrationand Development: Making the State Work. - London: Macmillan Press LTD, Houndmills, 1997. - P. 82 - 104.

Размещено на Allbest.ru